［提要］　中国-东盟合作伙伴关系持续多年，电力方面的合作逐步深入。面对东盟不同国家目前的电力发展情况，中国与东盟的电力合作应因国而异。同时，新的经济环境给中国-东盟电力合作带来新动力，东盟各国因自身发展需要以及疫后经济复苏的需要，对电力需求持增长态势，这为中国与东盟电力合作的开展打下基础。在环境问题日益得到重视的背景下，世界各国积极对能源结构进行转变，东盟国家也对此做出相应能源规划，为中国与东盟电力合作指明新方向。

关键词：中国-东盟；电力领域；合作前景；合作政策

中图分类号：F7 文献标识码：A

收录日期：2022年10月18日

东盟内部经济发展水平参差不齐，能源结构、电力设施和市场发展情况也存在差异。由此，中国-东盟开展电力合作时应进行针对性的调研活动，考虑各国电力领域发展现状的差异性。

一、东盟电力领域发展现状

（一）发电能源。东盟区域内发电能源种类丰富，但各国资源分配与优势有所不同，因此电力开发条件不同。化石能源主要集中在泰国、越南、马来西亚、印尼四个国家中，其中印尼的产量最高。水资源主要集中在大湄公河区域（GMS）的缅甸、老挝、越南以及印尼和马来西亚的砂拉越州。天然气资源丰富且主要分布在印度尼西亚、马来西亚、越南、缅甸、文莱和泰国，其中印度尼西亚曾两次被纳入国际油气组织（欧佩克）。其他可再生能源（生物质、风能等）的分布和开发程度，各个国家的差异较大。东盟是世界少数保持煤炭在能源结构中占比增长的地区，并预计在未来20年内对煤炭的需求保持稳步增长。同时，东盟各国聚焦能源发展问题，针对各国在能源发展中使用清洁能源和降低碳排放、扩大可再生能源消费、协调能源消费标准、节约能源和保障能源安全等问题展开讨论与计划。如，依托丰富的风能和太阳能，越南可再生能源行业发展迅猛。2016年，越南包括风电和太阳能在内的可再生电源装机规模占总装机的比例不足1%，而至2021年年底，越南可再生电源装机规模已达20，670MW，风能和太阳能未来份额预计有大幅度的增长，目标到2030年可再生能源占比将达到30%，从而满足越南承诺的减少碳排量指标。

（二）电力装机结构。截至2018年底，东盟十国电力装机总量约240.35GW，其中煤电、气电、水电、油电和新能源占比分别32.19%、32.75%、16.79%、7.77%、10.5%。据IEA预测，按照既定政策模式，基于目前的政策和电力规划，至2040年，东盟地区新增装机规模按燃煤类型分，煤电新增装机90GW，气电超过100GW，水电超过60GW，光伏接近90GW，风电超过25GW。可再生能源、气电和煤电是装机增长最快的三类电源。

（三）电力需求。东盟总体电力需求旺盛。2010～2019年，东南亚电力需求年均增长率高达5.7%，是全球增长最快的市场之一。据IEA预测，东盟地区的电力需求将保持快速增长。到2040年，电力需求总量会翻番，用电量年均增速约为4%，比世界平均增速高一倍。经济迅速发展使区域总体用电需求呈现出供不应求的趋势，电力需求存在一定的缺口。因此，出于为经济发展提供充足且稳定的电力供应的考虑，东盟各国多通过在东盟区域内进口电力以满足电力需求的缺口。例如，据泰国能源部门测算，泰国近年来GDP每增加1%，相应的电力需求就增加1.4%。如果泰国经济维持在4%～5%的增长率，则每年电力需求增长将达到5.8%左右，其电力需求需依靠进口来弥补；据Fitch Solutions预测，未来泰国对进口电力的依赖将日益加重，到2029年，泰国需要进口电量将达到29.4TWh，占比为11.8%。2022年3月，老挝和泰国政府签署文件，将泰国从老挝购电协议由2016年签署时的最大输送功率9，000兆瓦增加至1.05万兆瓦。

（四）电力基础设施建设。东盟十国中除经济发达的新加坡、文莱和比较发达的马来西亚之外，其他国家的电力基础设施都较为落后，尤其是最后加入东盟的四个新成员：柬埔寨、老挝、缅甸和越南，电力基础设施存在比较严重的问题。例如，马来西亚的基础设施较为完善，政府向来重视对高速公路、港口、机场、通信网络和电力等基础设施的投资和建设。根据世界经济论坛发布的《2019-2020年全球竞争力报告》，马来西亚基础设施环境较为优良，基础设施质量在141个国家中排第35位；柬埔寨电力工业基础薄弱，电力基础设施建设项目难以开展，电网布局分散，全国还未实现统一的电网，发生故障时各地电网无法进行相互支援。由于东盟大部分国家电力缺口大、电力基建前景较好，且劳动力价格较低，因而电力基础设施领域的投资合作尤为重要。

（五）电力运营管理机制。东盟大多数国家采用垂直一体化的电力运营模式，其电力市场国有化程度高，政府监管力度强。国有电力企业通常在发电、输电和配电环节占据垄断地位，私营企业和外资企业对电力行业的参与十分有限，一般只局限于发电环节，而国有企业作为电力单一买方的机制广泛存在。近年来，东盟各国电力市场总体上呈现出向竞争性电力市场发展的趋势。以泰国和印尼的电力工业体制为例：泰国实行基于国有的单一买方电力机制。泰国发电管理局（EGAT）既有发电业务，也负责输电业务。其作为单一买方与国内独立发电厂（IPP）、小型发电厂（SPP）和邻国进行电力交易，再将电力出售给垄断配售电的两大国有企业——首都电力局（MEA）和地方电力局（PEA），以及若干法律事先授权许可的直接购电客户。印尼电力行业有三类经营主体，分别为国家电力公司（PLN）、独立发电商（IPP）和私营电力公用事业公司（PPU）。作为垂直一体化的电力企业，PLN拥有各类大型电厂，占据大部分发电份额，且基本垄断了印尼输配电及电力零售业务。IPP通常仅能经营发电业务，并与PLN签订电力采购协议，将电力出售给PLN。PPU可经营发电、输配电与售电等综合电力业务。PPU所发的电可自用，也可出售给PLN或其他拥有电力供应营业许可的企业。若要直接售电给终端用户，则需要根据售电量大小，额外取得执照或相关单位许可。

菲律宾和新加坡则走在东盟电力市场改革的前列。两国打破了垂直一体化的电力运营模式，建立起电力批发市场和零售市场。此外，菲律宾和新加坡也是东盟十国中仅有的两个设立并成功运行电力现货市场的国家。

越南于2004年通过了新《电力法》，标志着其开启了以市场化为导向的电力改革，提出要分三个阶段建立发电侧竞争市场、电力批发市场和电力零售市场，目前改革仍处于进行时。2019年，越南的电力批发市场已正式运行，截至2020年底，约四成发电装机已经参与到批发市场中，符合条件的电力用户和配售电企业可以通过批发市场购买电力。根据越南的电力市场发展路线图，越南将在2023年启动电力零售市场。越南的电价将逐步由市场决定。

东南亚多国面临电网设施落后、国有企业缺乏资金、新能源发展需求旺盛等问题。出于本国电力发展的需要，东盟国家正在逐步放宽对私人资本和外资参与电力行业的限制。2019年，马来西亚公布了电力领域的十年蓝图规划——“马来西亚电力改革2.0计划”，拟逐步开放马来西亚半岛电力燃料来源、发电、输电，以及配电与零售市场，允许更多独立企业进入电力领域。2020年3月，越南中部宁顺省批准了一家私人光伏发电投资商建设变电站，并为一座450MW的电厂投建送出线路。这是私营企业首次获得电网基础设施投资建设许可。印尼政府于2021年3月推出投资“优先清单”，取代了原来以“负面清单”为主要模式的印尼外商投资准入制度（即2016年第44号总统条例），在重点投资领域取消或放宽股权比例等对外资的限制，大力鼓励外商投资。电力领域也在开放之列，新规定取消了外商投资发电厂、输配电等项目的股权比例限制。

二、中国-东盟电力合作前景

（一）新经济环境为中国-东盟电力合作提供机遇。第一，区域合作的接连提出为中国-东盟电力合作注入新动力。中国和东盟国家在地理位置上毗邻，且有良好的合作历史背景，并在能源、经贸等方面有一定的合作基础。随着全球化、地球村的概念被不断重申，各国充分认识到协同发展及区域合作的重要性。随着“一带一路”和RCEP等区域合作协定被不断提出，中国-东盟的合作潜力得到释放，合作关系得到进一步深化。这些区域合作协定的提出在扩大原有合作基础的同时，也为中国和东盟电力领域的合作搭建更大的国际平台，为进一步促进双方的电力合作提供了机会。第二，新能源的发展为中国-东盟电力合作指引新方向。目前，全球气候变化问题日益突出，环境保护问题愈发得到各个国家的重视，在巴黎协定的签署下，各国对能源结构转型有强烈的要求。东盟多数国家在水能和光能等新能源的储备上有一定优势，且为顺应能源转型的发展趋势，作出了相关以利用可再生能源作为主要发电方式的能源规划，以此逐步降低化石燃料在发电结构中的占比。中国在2020年提出碳达峰、碳中和的战略目标，积极地改变现有能源结构，加大对清洁能源的利用率。由此可见，双方在对能源发展规划方面有着相似的方向，这为未来的电力合作提供了新思路。第三，目前宏观经济形势推进中国-东盟电力合作。总体上看，东盟国家对电力的需求旺盛，且出于对国家进一步发展的需要、电力的需求呈现持续增长的态势、多数国家电力基础设施不完备、发电技术水平不高等原因，对电力的需求无法完全得到满足。此外，受到新冠肺炎疫情的影响，东盟国家经济发展受到冲击，部分经济发展水平不高的国家经济复苏受到阻碍，需要外力刺激，加之电力作为一种基础性工业产品，是其他产业发展的基础，是东盟国家经济复苏道路上的重要推动力，所以从这个角度上看，中国的电力企业应该在此时把握对东盟国家的投资机遇。另外，中国施行的“走出去”战略正好为中国电力企业对外投资带来机遇，且中国的电力产业经过近140年的奋斗，已形成较为完备的产业体系，在技术、人才、管理经营上具有显著的优势，可以与东盟国家形成互补，充分发挥双方的优势。

（二）多方面因素给中国-东盟电力合作带来风险。第一，政治和安全方面。中国和东盟之间虽然有长达三十多年的合作交流历史，但是随着中国发展和国力的增强，“中国威胁论”的谣言也随之四起，这给中国-东盟合作信任造成一定影响。从地理位置、自身国家发展、合作伙伴关系等角度考虑，与中国进行电力合作对东盟国家来说，无疑是个良好选择。但是，在世界政治局势复杂、大国挑唆等因素的影响下，东盟一方面希望与中国进行电力合作，另一方面又担心会因此在电力能源上受制于中国，从而使国家安全受到威胁。这种矛盾的心理使中国-东盟的合作信任受到大大冲击，也给中国电力企业走出去带来更多风险。第二，东盟国家国内情况方面。首先，部分东盟国家政治局势不稳定，如缅甸国内的民族冲突，这些局势的不稳定因素会引发合作政策的变动，给双方电力合作带来社会管理的风险。其次，经济发展水平对电力合作结果具有重要影响。东盟各国经济发展水平参差不齐，部分经济发展水平不高的国家电力领域发展现状也不乐观，电力市场发育不完全，电力基础设施水平较落后，营商环境不佳，同时在新冠肺炎疫情背景下，通货膨胀严重，面临着经济金融的风险，进而加剧主权信用的风险。最后，各国的人文历史、法律制度、税收政策等情况不一，部分国家的法律制度变动较大也不完善，在税收政策方面对外来企业也不友好，大大减少了投资收益，这些因素都对中国和东盟之间电力合作不利。第三，投资方面。首先，由于电力产业投资的特殊性，其项目建设周期一般比较长，面临的不确定性大，投资回报风险更高。其次，由于中国国际电力合作的经验不足，政府对突发问题缺少行之有效的处理方式，这将会使中国电力企业在对东盟投资时面临更多风险。最后，中国和东盟的国际交流并非完全无障碍，虽然投资前期中国会对东盟国家的电力投资环境进行调研，但是无法保证完全了解实际情况，这种信息不充分的实际情况增大了投资风险。

三、中国-东盟电力合作建议

（一）提高风险防范水平，构建风险防控机制。由于历史因素、经济基础等多方面的影响，东盟十国的经济发展水平、社会发展情况有所不同，我国在同东盟各国进行电力合作时面临的潜在风险和障碍也将各异。因此，需提高风险防范水平，在赴东盟成员国开展电力合作前应对该国的政治环境、投资环境、法律环境等因素进行详细了解和具体分析再做出决策，在项目合作中需重视实地的考察调研，依据当地的法律法规办事，确保我国电力企业的合规经营和资产安全。同时，通过政府部门、企业、行业组织等主体联合，加强对电力合作的战略指导和政策支持，共同构建系统性的电力合作风险防控机制，不断完善电力投资风险评估、风险识别、风险预警、风险应对水平，充分发挥风险防控机制下各环节的作用，采取相应对策使风险最小化，为我国电力企业同东盟的电力合作提供安全保障。

（二）畅通电力合作交流机制，构建信息交流系统平台。随着我国与东盟电力合作进程的推进，将对信息交流共享的程度提出更高要求，而目前我国与东盟对彼此间电力发展情况了解尚不足，可知晓的信息存在一定局限性，信息不对称成为电力合作中的阻碍因素之一。由此，可致力于畅通电力合作交流的平台机制，构建高效的信息交流系统平台，随时交流电力行业间的相关动态与最新信息，并对电力合作项目信息进行迅速的整合分析并反馈，从而实现高质量的信息交流共享。通过公开化、透明化的合作交流机制，加强技术间交流和电力合作研究，在企业、组织和研究机构等主体间搭建合作，建立新技术试点规范项目，整合资源形成优势互补、互利共赢的合作方式，通过有效可靠的信息支撑从而制定更符合本国实际的电力发展规划，以此切实推进区域电力合作的协同发展。

（三）选用适当的合作模式，因国差异化施策。合作模式的选择是中国和东盟进行电力合作建设的关键。东盟各国电力发展水平参差不齐，既有电力发展水平较高的国家，如新加坡、菲律宾，也有电力发展水平较低的国家，如老挝、缅甸，各国对于电力发展需求和利益存在差异，因此需通过针对性的分析调研才能依据各国电力发展具体情况选择适当的合作模式并实施差异化的电力合作策略。目前，我国与东盟国家的电力合作以PPP、EPC、BOT等契约模式为主，对于基础设施建设情况好、负债率相对较低的国家，在合作时可考虑选用PPP模式；若同存在资金困难和技术难题的东盟国家合作，可考虑采用EPC这种相对简单的总承包模式；而BOT模式是较为重要的合作模式，适用于存在大型工程项目投资建设需求的国家，例如水电站项目建设。基于对东盟国家的电力合作项目特点分析，因国差异化选用合作模式才能保障决策的准确性，使双方合作利益最大化。

（四）推进绿色电力合作，加快绿色低碳发展。绿色低碳发展已逐渐成为国际社会的普遍共识，开展更为清洁高效的绿色电力合作成为未来的发展趋势。东盟国家可再生能源资源丰富，具备推进绿色电力合作建设的优良条件。在朝着绿色低碳转型的背景下，发展更为清洁高效的煤电合作项目，推进清洁能源领域的合作并不断提高清洁能源合作的所占比重；加快建设绿色电力项目合作示范区和能力建设平台，构建同东盟国家的区域对话机制；在绿色电力项目建设开发中可寻求绿色金融的支持以提升项目融资能力，使项目合作能够更好开展；我国与东道国政府的宏观指引和政策支持也为发展绿色电力合作提供了有力支撑。通过绿色电力项目合作实现能源与环境的协调发展，加快推进我国和东盟的绿色低碳发展进程，既顺应了时势，也能够为今后中国和同盟的电力合作方向提供一定的路径参考。

综上，在目前新经济形势下，中国和东盟的合作迎来前所未有的机遇和光明的合作前景，特别是在电力合作领域，我国同东盟优势互补并且达成合作的良好共识，电力合作成为中国-东盟合作发展的关键一环。在开展电力合作的进程中，基于客观现状条件，及时灵活地把握时代机遇并防范电力风险，中国同东盟的关系能更稳定、更深入，电力合作之路能走得更踏实、更长远，最终实现双方合作的互利共赢。

（作者单位：华北电力大学）

主要参考文献：

［1］王诗超，苏步芸.东盟电力投资策略研究［J］.南方能源建设，2016.03（01）.

［2］姜慧，韩琪.东盟新四国电力基础设施与中国投资策略研究［J］.国际经济合作，2016（08）.

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［4］刘叶琳.电力企业境外合作之路更绿色［N］.国际商报，2022-02-21（003）.

［5］刘泊静，王怡，李欣智，刘钦壮，杨文昌.澜湄区域电力合作取得积极成果［N］.中国电力报，2021-10-21（002）.