［提要］　随着社会的发展，科技的进步，智库在地方公共决策的作用越来越凸显。民间智库作为地方政府决策科学化、民主化的重要保障，对于其参与地方公共决策的研究有重要意义。从目前我国民间智库在地方公共决策的参与情况来看，民间智库在参与地方公共决策过程中存在着参与机制不完善、资源与人员力量不够、人才管理机制不健全等现实问题，究其原因主要是由于观念、体制机制以及人员等因素制约民间智库的发展与有效参与。因此，政府要通过转变观念，重视民间智库的建设与发展；完善相关体制机制，畅通民间智库参与渠道；智库自身要完善人才管理机制，充分整合人力资源，发挥人才作用等措施，充分发挥智库参与地方公共决策的积极作用。

关键词：民间智库；地方政府；公共决策；现实问题；对策建议

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2022年10月26日

一、问题的提出

社会的发展，科技的进步，不断推动上层建筑的“转型与升级”。智库作为国家公共政策咨询体系的“硬”支撑，在国家治理现代化建设方面的作用越来越重要。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视智库建设，更是将智库建设提升到国家战略的层次与高度。党的十九大在决议《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》中更是明确提出“加强中国特色新型智库建设”。2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中再次提到加快基层智库建设与发展，鼓励基层治理创新。因此，智库的建设与发展是我国当前迫切需要解决的问题，也是提升国家治理能力、促进国家治理现代化的重要途径。

虽然目前我国智库研究成果丰富且多样，但对于民间智库的研究较少，研究成果较为缺乏。因此，面对新的时期、新的挑战与新的机遇，有必要重新思考民间智库参与地方公共决策的相关问题。对于地方政府来说，民间智库的参与是地方政府行政决策更加科学化、民主化的保障，促进民间智库参与地方政府行政决策是提高地方治理能力，提升国家治理能力与治理水平的重要手段。但就目前我国民间智库参与地方公共决策的现实情况来说，民间智库参与地方公共决策仍存在诸多问题。面对这些问题，民间智库自身该如何建设才能更好地促进地方公共决策科学化、民主化？政府以及社会其他多元主题该如何做才能充分发挥民间智库在地方公共决策中的积极作用？因此，本文基于中国特色社会主义制度的大背景，基于问题导向，尝试提出相关对策建议，以期为我国充分发挥智库在地方公共决策中的积极性提供新的理论观点。

二、民间智库参与地方公共决策过程中存在的问题

民间智库也称为“体制外”智库，其在参与地方公共决策的过程中，存在着参与路径不畅、资金以及人员不足、服务能力不强等现实问题。

（一）参与地方公共决策路径不畅通。智库能否发挥决策咨询作用，且能发挥多大的作用，很大程度上取决于领导的重视程度。目前，我国政府在公共决策中更多的还是依赖官方和半官方智库，对于民间智库的作用发挥不够重视。如，政府以及党委领导的决策大多会依靠政府内部的政策研究中心或是各层级的社科机构，忽视了其他智库。在这种体制内的环境下，智库的生存与发展不断受到上级领导的影响，使得他们在制定政策时，考虑的不是政策的科学性与民主性，而是会侧重考虑上级领导的偏好，在整个过程中更多地承担了对通过的政策进行解读、维护。长此以往，就容易导致领导的个人偏好和部门利益会不自觉地对公共决策产生影响，特别是在重大事项的决策与执行方面，更会不自觉地影响着决策。而民间智库因其独立于“体制外”的特点，不容易受到上级领导部门的影响，能保持为政策研究提供客观中立的建议。因此，其在社会上的可信度会更高。

除了政府决策的习惯使然，另外也与政府收集信息的渠道单一有关。党委、政府部门大多会靠自己的职能部门或是自己的专家库以及研究员辅助决策，但由于长期没有新的观点与思想输入，最终会使政府产生定向思维，使得决策过于保守或是做事没有创新，流于形式。同时，因长期没有新思想被吸纳进来，也会使得决策很容易忽视某些利益群体，使得决策难以实现民主化、公平化。

（二）资金、人员缺乏，先天不足。一方面就智库本身来看，目前我国智库的发展，“体制内”智库（即政府智库）发展比较充分，民间智库发展迟缓。据《全球智库报告2020》报告显示，目前我国的智库数量已有1，413家，位居全球第二。研究人员3.5万人，但在这些智库机构中，属于民办性质的智库不到5%，大多数智库都是依托政府机构的官方智库或半官方智库。且其中民间智库的研究人员也大多是体制内的人员，因退休或兼职参与民间机构组织的研究。从数量上的差距以及民间智库组成人员的现实情况可看出，民间智库不管是数量上还是人员上，力量比较弱小，资源也比较匮乏。另一方面就政府层面来看，政府内部多设有自己专门的咨询机构，或是外设有专家咨询机构，这些机构由政府出资建设以及发展，长期以来，因受传统体制的影响，政府部门形成了遇到问题自己解决的习惯，一旦遇到问题，决策者会根据自己以往的经验先进行处理，若处理不好才会咨询智库意见予以解决，但咨询的智库也仅限于官方智库以及半官方智库。再加上官方智库与半官方智库有天然的优势，对于我国大半以上的信息资源掌握比较全面，而民间智库因与政府距离较远，先天不足，其信息资源掌握程度远远不如官方智库以及半官方智库。同时，政府信息资源的不透明，也使得民间智库很难看到有效的政策文件。这些都导致了民间智库的研究层次较低，研究深度较浅，难以满足政府决策需要。

（三）服务能力不强。政府公共决策的产生需要多方面、多领域的知识，这就决定了智库的研究人员与专家学者必须是具有不同专业知识的精英构成。民间智库资源匮乏、资金不足以及社会地位不高，吸引社会精英与专家学者进驻的吸引力不够，大多吸纳进来的都是一些学历较低，或者因退休或回家乡养老顺便兼职专家学者，因人员匮乏，使得专业组成结构不一定全面，可能会存在一些偏差。这些因素都导致了民间智库的研究人员普遍存在学历层次较低、年龄结构偏大以及专业结构不科学。研究人员结构的不合理与不健全，便会直接影响到民间智库的服务能力，特别是与政府智库相比，民间智库在贡献新思想、新观点，以及提供创新性的解决措施方面就会存在很大差距。再加上我国智库机构的研究往往都是根据上级命令或是需要或是学术要求选择课题的研究，智库人员缺乏主动性，从而使得我国智库人员的研究缺乏对普遍性、长期性的国际问题研究。

（四）人才管理机制不健全。人才是建设高质量智库的重要支撑，是智库影响力生成的主要决定因素。高效的人才管理机制，首先，通过科学的人才招聘选拔制度，吸引大量优秀人才进入；其次，通过对智库人才进行科学合理的人员配置，充分发挥人才资源的作用；再次，通过人才储备与培养机制，培养一大批优秀的人才队伍；最后，通过建立科学的绩效评价体系以及激励机制，激发智库的创新力，提高智库影响力，为政府决策科学化、民主化发挥积极作用。

我国民间智库先天不足、后天发展缓慢，同时受传统体制机制的影响，民间智库的人才管理机制还存在一些普遍性的问题。如：科研考核、经济杠杆等人才激励机制尚未健全；人才“旋转门”机制不健全，导致咨询人员的整体素质难以满足工作的需要，人力资源难以得到整合，作用难以得到发挥；多渠道资金筹集机制尚未建立，资金使用机制尚未理顺，使得资金使用效率大打折扣，人才流失严重。

三、影响和制约民间智库参与地方公共决策的主要因素

（一）观念因素。一方面国家以及政府对于民间智库的建设与发展不够重视，使得民间智库的资金以及资源方面相比政府智库来讲都存在较大差距。因资金与其他资源的缺乏，吸引地方精英以及专家的能力受限，导致民间智库的服务水平不强，难以充分发挥民间智库更加真实、客观的作用。另一方面受传统体制影响，政府习惯自己解决问题，民间智库因游离在“体制外”，政府的意见征集往往会忽视民间智库的存在，使得民间智库不能有效参与地方公共决策。

（二）制度因素。当前我国政策过程的开放性与透明性还有待增强，一些关键信息的对外开放程度尚且不够，政策的回应性也不够。温州在智库建设上采取开放决策的方式，出台了一系列支撑政策，增加信息公开的透明度与及时性，促进政府智库与民间智库的合作交流，激发社会公众参与决策的活力，提高公众参与的有效性。但相比之下，我国大部分地方政府还存在着信息不透明、公开程度低等问题，使得民间智库的参与和公众的参与不畅通。

（三）体制因素。受传统体制影响，我国政府权威领导色彩严重，很多重大事项与重大决策都是由主要领导决定，前期的调查研究、综合规划、方案论证、咨询建议等程序也都是由相关职能部门全权负责，研究机构往往很难介入并对科学决策产生应有的影响。长此以往，就容易导致领导的个人偏好和部门利益会不自觉地对公共决策产生影响，特别是在重大事项的决策与执行方面，更会不自觉地影响决策。政府部门靠自己的职能部门进行决策，没有统一的决策机构介入，难以形成对重大决策和项目的决策咨询制度，最终容易导致重大决策和其他项目的决策难以科学化、规范化、制度化，执行容易出现偏差。

（四）人员因素。一方面民间智库因资金、待遇等远远不及官方智库与半官方智库，因此其人员数量上与官方智库有很大差距；另一方面民间智库缺乏完整的人才管理制度，使得其在人员招聘、人才培养以及人才流通上都难以满足民间智库对于人才的需求，人才结构也存在不合理问题。

四、民间智库有效参与地方公共决策的建议

（一）转变观念，重视民间智库建设与发展。民间智库深入民间，对于基层的信息掌握要比其他智库都要全面，是决策机构掌握民意、体察民情的重要机构。首次，地方政府要转变传统观念，重视民间智库的建设与发展，加强资金支持以及政策支持。如，增加民间智库资金的专项拨款，制定有关民间智库发展的优惠政策以及社会力量建设发展民间智库的优惠政策，开通民间智库建设发展的绿色通道，吸引社会力量助力民间智库的发展，丰富资金资助渠道。另外，在人才的吸引方面，政府要积极推出人才优惠政策，做到人才“引进来”与“留下来”。其次，地方决策机构也要转变观念，尽可能引入各种智库力量参与决策，转变过去依靠官方智库与半官方智库的观念，做到开放决策。政府决策机构可以通过搭建智库交流平台，促进智库与智库、智库与社会、智库与政府间的交流，促使民间智库、社会公众都能为政府决策建言献策。同时，要创新成果评估机制与决策责任追责机制，促进决策科学化、民主化。最后，政府决策人员要摒弃陈旧观念，做到一视同仁，充分信任其他智库的专业程度与其凝聚的民意。只有建立起充分的信任机制，政府与除政府智库外的其他智库才能形成良性互动，切实提高决策和法律的公众满意度。

（二）完善政府决策体制机制，推动参与决策科学化、制度化

第一，政府应完善智库的外部制度环境。政策的开放程度极大地影响了智库信息的获取与收集，因此要实现民间智库有效参与地方公共决策，政府首先要保证民间智库可以获取的有效信息程度。而要保证民间智库获取信息有效程度更高，政府必定要完善信息发布与披露制度。地方政府可以通过明确政策信息公开的内容、方式、时机，将信息公开分成形成、执行、评估三个环节，再通过分阶段明确可以公开的信息以及公开的方式选择，待寻找合适的时机后进行信息的公开化，做到信息公开透明化。

第二，完善民间智库参与机制。国家要先建立起智库参与地方行政决策的参与机制，再加以制度化、法制化、规范化，促进智库充分发挥决策的参谋咨询作用。目前，我国的各项政策文件中明确指出要“健全依法决策机制”，并从追责的角度促使决策者重视科学决策。由此可以看出，专家参与政策过程具有明确的政策依据。但要重新厘定决策者与专家的角色定位。地方政府首先要从过去的“谋” “断”合一，逐渐转变为到“谋” “断”适度分离，将决策过程中专业性、技术性较强的论证工作交由有相应资格的民间智库来完成，而地方政府的作用在于政策方案的选取以及决策的执行。此外，地方政府还应建立健全智库建言献策的渠道，使之正规化、常规化、多元化和动态化，并对各类智库一视同仁。

（三）智库自身要完善人才管理机制，充分整合人力资源，发挥人才作用。人才是智库的核心要素之一，只有与社会发展相适应的人才管理制度，才能留住人才，充分发挥人才的作用。

第一，完善人才选拔聘用机制。首先，要通过不断完善人才聘用方式，采用招聘职、合同制、兼职制相结合，提高对人才的吸引力与诱惑力，促进人才留下；其次，要不断优化人员机构，重视研究人员、助理人员以及行政人员的合理配比，充分发挥人才效能、提高工作效率，增强向心力与凝聚力。

第二，健全人才评价激励机制。要建立科学合理的考核制度，提高政策性研究工作成果在科研人员考核中的权重，同时健全科研奖励机制，通过提高以体现智力劳动价值为主的人工费用在科研经费支出使用中的比重。修改完善不利于激励释放智库从业人员创造力的部门规章，更多体现脑力劳动成果价值，鼓励、支持增加人工劳务费等非实物形态的支出比例，充分调动研究人员主观积极性。

第三，健全人才培养机制。人才的培养是智库得以保持持续不断的内动力的重要手段。要培养一批思想正派、作风优良，具有良好的职业道德的从业人员，同时还要注重专业知识的扎实程度。通过对中青年研究人员的培养，不断保持从业人员的年轻化。

第四，健全人才流通“旋转门”机制。目前，我国除了官方智库与政府部门之间的互动路通比较顺畅，体制外的智库、地方智库与党政部门、党政机关工作人员与专家智库等都存在流通不顺畅的问题，因此要优化政府与智库、党政部门与智库的良性互动，促进人才的流通，盘活人力资源。

综上，党的十八大以来，智库建设被国家提到战略层面。随着社会的发展、科技的进步，智库在国家治理方面的作用越来越重要。近几年，国内学者对智库的研究不断丰富，“智库热”一直持续不断，但对于民间智库的研究相对较少。因此，民间智库作为政府决策科学化、民主化的重要保障，对其相关政策以及运行机制的研究显得尤为重要。

目前，我国民间智库在参与地方行政决策过程中存在参与机制不完善、资源与人员力量不够、人才管理机制不健全等现实问题。因此，政府应转变观念、重视民间智库的建设与发展，完善相关体制机制、畅通民间智库参与渠道，智库自身要完善人才管理机制，充分整合人力资源，发挥人才作用等，充分发挥智库参与地方公共决策的积极作用。

（作者单位：江西理工大学应急管理与安全工程学院）

主要参考文献：

［1］钟裕民，陈宝胜.地方公共决策的有效参与：基于温州民间智库的经验研究［J］.中国行政管理，2015（08）.

［2］金家厚.政府智库与民间智库的合作与交流［J］.重庆社会科学，2012（07）.

［3］任恒.构建我国新型智库“旋转门”机制：内涵、现状及思路［J］.北京工业大学学报（社会科学版），2021.21（01）.

［4］陈宝胜.政府主导型高绩效民间智库的生成逻辑——以温州民间智库为例［J］.理论与改革，2017（02）.