［提要］　随着人口老龄化进程的进一步加快，我国城乡居民基本养老保险资金困境逐渐显现。在经济水平相对较低的农村地区，问题更为突出，因此需要通过调整缴费补贴结构引导个人缴费“提档”、大力发展新型农村集体经济以及反向抵押拓宽融资渠道、提高养老金统筹层次并建立合理的互济体系、完善社会组织和个人的捐资激励机制来解决这些困难点，以达到缓解养老保险支出压力的目的。并且可以通过社保彩票或其他渠道筹集资金，构建多元化筹资渠道，以解决当前的资金困境。

关键词：养老保险；资金困境；筹资多元化

基金项目：2022年南充市哲学社会科学研究“十四五”规划项目（编号：NC22C276）

中图分类号：F840.67 文献标识码：A

收录日期：2022年10月24日

我国的基本养老保险制度是保证国民“老有所依、老有所养”的重要举措。2014年，我国养老保险制度进入城乡居民养老保险的结合阶段。2014年2月，国务院制定《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，对基金筹集制度相关内容进行了进一步的完善。尽管新农保与城镇居民养老保险已经合并成为城乡居民养老保险，城乡融合、缩小城乡差距已成为大势所趋，但长期的城乡二元化结构带来的城乡经济差距所造成的农村居民养老保险资金筹集困难问题和持续严重的人口老龄化现象所带来的养老金缺口依旧给城乡居民养老保险带来了巨大的挑战，这将导致参保居民的养老金水平不能够保障其老年生活，进而出现老年返贫的现象。而政府为了提高居民养老金待遇而进行的“进口端”与“出口端”的补贴也给当地财政带来了巨大的压力，挤占了当地政府的建设资金，减缓了地方的发展速度。因此，如何筹集更多的养老保险资金以保障参保居民的老年生活、缓解地方政府的财政压力是不可忽视的难点。

一、城乡居民基本养老保险资金困境

（一）人均缴费水平较低，参保人数增加速度缓慢。个人缴费在养老保险中一直占据着重要的地位。养老保险制度的参保人数越多，参与到养老保险的参保者的缴费标准越高，养老保险的基金筹资能力就越强。根据人力资源和社会保障部的数据统计可得，从新农保全面推行为始，2009～2012年是参保人数激增的快速增长期，参保居民数量呈现指数型增长，2011年的参保人数达到了3.26亿人，参保人数增长率达到69.62%，2012年的参保人数为4.84亿人，参保人数的增长率达到了29.1%。然而，自2013年之后，城乡居民基本养老保险的参保人数进入了低速增长阶段。根据2021年发布的中国统计年鉴数据可知，2020年我国养老保险参与人数已经超过了5.4亿人，但增速非常缓慢。在参保人数增速脚步持续放慢的情况下，养老保险的支出却大大增加，2020年实际领取待遇人数已经超过了1.6亿人。米红、刘悦应用国际人口预测软件（PADIS-INT）预测出到2035年缴费人数达到32，001万人，当年领取人数为31，965万人，参保人数为63，966万人，制度抚养比约为1∶1，并且2035年以后缴费人数继续下降，领取人数持续上升，到2050年总参保人数达到70，378万人，制度抚养比约为1.44∶1。随着我国人口老龄化进程的加快和养老金领取人数的急剧上升，制度抚养比只会越来越大，养老保险压力空前巨大，养老金缺口亟待解决。在参保人数稳定的情况下，提高参保人员的缴费额，让参保人员“提档”，是最直接的解决方法。但由于部分参保居民特别是农村参保居民的个人经济与家庭经济情况的限制以及其参保时有限理性的影响，提高个人缴费额十分困难。

（二）集体补助稳定性差。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》明确规定：“有条件的村集体经济组织应对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围”。目前，我国农村集体经济的发展形势不佳，遭遇了瓶颈，在此背景下，按大部分的村集体目前的经济能力来说，落实其参保补助的责任是较为困难的。对于很多地区来说，集体补助只存在于理论阶段，仅有部分经济状况比较好的村集体能够从村集体经营的结余中提供一部分的补助。虽然少部分有经济实力的村集体经济组织对参保人员给予了补贴，但是在规定中并没有明确规定具体的补助金额和补助比例，也并没有成体系的补助模式。当前养老保险的筹资模式是由个人缴费、集体补助和政府补贴三个部分组成在个人缴费无法实现增长的情况下，集体补助在养老保险参保过程中的缺位会给政府财政带来越来越大的压力。因此，如何发挥村集体经济组织该有的参保补助作用是一个需要解决的问题。

（三）资金来源过于依赖政府。政府的财政补贴是城乡居民基本养老保险制度基金的重要组成部分。自2009年“新农保”开始实行，公共财政在养老保险基金的投入呈现剧烈增长的态势，并于2012年后趋于平稳。近年来，个人缴费数额占养老保险基金的比重持续走低，而养老保险方面的政府财政支出连年走高，占养老保险基金的比重越来越大。个人缴费由于覆盖面的饱和，已经很难再有突破性的资金收集进展，因此个人缴费数额占养老保险基金的比重暂时难以提升。在个人缴费难以突破的情况下，为了保证养老金的支出，政府补贴数额急速上升，占养老保险基金的比重持续上涨。为了激励居民参保并且尽可能依照自己的经济状况选择更高级别的缴费档次，政府在“进口端”和“出口端”都进行了一系列的补贴，并且选择更高的缴费档次会获得更大力度的补贴。“进口端”的补贴是指对参保人员缴费的激励性质的补贴，基本由当地地方政府完全承担。“出口端”的补贴由基础养老金和附加养老金两个部分组成，是指给达到养老保险金的领取标准并开始领取养老保险金的参保人员发放养老金时的补贴，中央财政承担基础养老金的部分，而附加养老金则由地方政府财政承担。附加养老金和激励性补贴这两方面逐年增加的支出给地方政府带来了巨大的财政压力，使得地方政府不得不选择将本该用于其他方面的资金用于养老保险的补贴，影响了当地政府的规划，拖慢了当地的发展速度，影响了民生建设。因此，减小地方政府养老保险财政压力，减少养老保险资金对地方政府的依赖性是一个关键点。

在2020年底，基金省级统收统支的实现，在一定程度上解决了省内地区间的基金负担不均衡的问题。但是，由于我国区域之间发展不平衡，经济发展水平有差异，人口年龄结构等方面存在一定的差异，各省之间的养老保险基金结构性矛盾日益突出，一些省份基金结余比较多，但是一些人口老龄化程度比较重的省份，养老保险基金的支出压力比较大。不同地区间的政府支出负担不同，即不同地区间的养老保险制度给政府带来的财政压力也不同。就现实情况来看，往往越是经济欠发达地区，其地方政府承担的养老保险补贴带来的压力越大，而经济发达地区的地方政府，其承担的养老保险补贴带来的压力相对较小。这使得本不发达的地区，特别是以农业经济为主地区的发展经费过多地用于补贴，从而与经济发达地区的发展水平的差距愈发明显。在这种情况下，需要尽快实现全国统筹，在全国范围内调剂使用养老保险基金。

（四）社会支持力度不足。社会支持对养老保险基金的补充一直流于形式，社会组织和个人对参保缴费的资助额度很少，并且没有持续性与稳定性，资助数额较少，对养老保险基金的补充作用基本可以忽略不计。当前政府对待养老保险社会支持的态度是鼓励和提倡，但是并没有给予社会组织和个人足够的利益动机去激发社会组织和个人主动的、持续性的资助，这是导致社会支持力度不足的重要原因。仅靠公益和慈善心理驱动的社会组织和个人的捐助活动是很难成规模并伴有持续性的，大部分社会组织及个人会考虑捐助活动带来的效益，这里的效益既指经济效益也指社会效益，当捐助这一行为带来的经济效益以及社会效益的总和大于等于捐助所带来的经济损失时，社会组织及个人会更愿意参与捐助活动；反之，如果捐助这一行为带来的效益不能弥补经济损失，那么这样的捐助行为受到青睐的可能性就会变小。如何激发社会组织和个人对养老保险基金捐助的热情也是缩小养老金缺口，减轻养老保险压力的一个重要方面。

二、对策建议

（一）调整缴费补贴结构，引导个人缴费“提档”。增加个人缴费的基础是个人可支配收入的增加。相对于城镇参保居民，农村参保居民由于可支配收入更少，缴费水平大多较低。因此，要提高个人缴费档次，最根本的工作还是要给农村居民增收。在增收的基础上，如何调整缴费补贴来引导有余力提高缴费档次但囿于传统储蓄文化和有限理性影响的参保人员提高其缴费档次是养老保险基金增收的关键。为了达到此目的，控制各档次间的缴费补贴增长幅度是一个可行的方法。例如，将前三个档次的补贴增幅控制在5%左右，而从第三到第四档次的增幅提高到8%～10%，而从第四档次到第五档次的补贴增幅又回落到5%，这样简单易懂的补贴偏向和补贴刺激可以引导有条件的参保人员选择更高的缴费档次。针对原就选择较高缴费档次的参保人员，也可以通过这种“断层补贴增幅”的方式增加其提高缴费档次的意愿，以达到提高整体缴费水平的目的。

（二）提高集体补助能力

1、大力发展新型农村集体经济。集体补助能力贫弱的重要原因就是经济发展的落后进而导致的集体结余较少，因此要提高集体的补助能力，发展新型农村集体经济，增加集体结余是一个有效的方法。发展新型农村集体经济要坚持因地制宜，做好产业引领。发展新型农村集体经济，应在坚持集体所有、遵循村民意愿、保障村民权益的基础上，立足村庄的区位条件、资产资源条件以及特色文化底蕴，充分挖掘并发挥不同村庄特色优势，因地制宜发展兴村产业，科学选择多元化发展路径，实现产业发展、集体经济壮大、农民致富的良性互动，为壮大新型农村集体经济注入源源不断的发展动力。同时，政府应该在充分考虑集体发展条件、区位因素等合作条件的基础下，促进村集体互补合作。针对各村集体之间由于资源不平衡、区位不平衡导致的集体经济发展不平衡的问题，政府应主动牵头，引导村集体经济组织破除地域和资源壁垒，使各村集体经济之间尽可能地做到资源互补、优势互补，以达到更好地协同发展的目的。为了更好地带动经济发展薄弱的村集体，政府也应积极促进村集体之间的“帮带”关系，让有资源优势的、发展状况较好的村集体带动经济发展薄弱的村集体，缩小村集体之间的差距，提升村集体经济发展的平均水平。

2、反向抵押拓宽融资渠道。王平达、高鹏提出对集体土地使用权进行反向抵押，能够暂时改善我国农村养老保险集体补助资金短缺的情况，在一定意义上有助于拓宽农村社会养老保险融资渠道，激活农村土地市场流转，推动农村养老保险的进一步落实与深化。该方法并不适合于所有情况，集体土地抵押和流动的前提在于集体土地是否有抵押的价值，即土地本身是否有农用、建设用的价值。对于某些偏远村庄的集体土地来说，其抵押价值不足以对集体经济有明显的补充作用。因此，该融资渠道适用于集体土地有一定的价值的村集体。

（三）提高养老金统筹层次，建立合理的互济体系。随着养老保险体制改革的深化和我国养老保险统筹层次的提高，2021年底国家人力资源和社会保障部宣布，自2022年1月开始我国正式实施养老保险全国统筹。刘洪伟和刘一蓓认为，要做到养老金全国统筹需要充分考虑各地的合理诉求，构建区域利益均衡机制。对待统筹事宜，不能搞“一刀切”，要做到精细合理的财政协调，在统筹过程中要尽可能地做到供需平衡，不浪费资金。政府应该建立合理的互济体系，以各省养老金收支情况为标准，动态调整互济方案。同时，在分析各省养老金收支情况的基础上，对区域互济体系进行渐进式的调整，并通过管理经验和数据分析找到最合适的平衡点，使各区域间养老保险体制协同健康发展。

（四）完善社会组织和个人的捐资激励机制。海龙等认为，政府可尽快出台操作化的激励机制进一步拓展和畅通城乡居保融资渠道，激发企业和公益性组织捐资城乡居保制度的积极性。要激发社会组织和个人的出资意愿，需要给予其一定的经济效益和社会效益。因此，对于捐赠有一定规模的社会组织和个人，政府应该给予褒奖和宣传，帮助其提升知名度。同时，针对有捐赠记录的社会组织，在政府项目招投标时，在同等情况下，保证项目支出和项目实施水平不受影响的情况下优先考虑有捐赠记录的社会组织。为了保证社会组织资助的持续性，可以建立慈善积分制度。当社会组织捐赠额度达到某一标准，则给予该社会组织慈善积分。当该社会组织在项目招投标中得到优待时，根据得到优待的项目的规模大小扣除积累的积分。因此，社会组织想要持续得到优待，就会更加热衷于捐赠。但是这样的制度容易出现政企联合导致的不公平现象，需要完善相关制度，以保证其公正性。

综上，农村居民的养老保险的资金困境是由个人缴费不足、集体补助不落实、政府补贴压力大、社会支持流于形式等多方面的原因造成的。要达到解决资金困境的目标，不仅要从这些方面入手来解决资金困境，也要通过其他方式来增加养老保险基金的收入。例如，李瑾认为可以通过社会保障彩票的形式，把筹措到的资金用在农村养老保险上。随着生活水平与经济发展水平逐步提高，群众对彩票的信任度与认知度逐渐提高，政府可以将彩票视为筹措资金的方式。综上所述，更加多元化的资金筹措体系和筹资方法以及更高的统筹层次能够帮助解决农村养老保险的资金困境，助力城乡居民养老保险的发展，保障我国老年人的幸福晚年。

（作者单位：西华师范大学管理学院）

主要参考文献：

［1］米红，刘悦.参数调整与结构转型：改革开放四十年农村社会养老保险发展历程及优化愿景［J］.治理研究，2018.34（06）.

［2］舒展，曾耀岚.发展新型农村集体经济：现实困境与可能路径［J］.哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2022.24（05）.

［3］王平达，高鹏.我国农村社会养老保险制度变迁研究［J］.学术交流，2020（02）.

［4］刘洪伟，刘一蓓.基础养老金全国统筹的主要障碍与对策研究［J］.中州学刊，2020（02）.

［5］海龙，尹海燕，陈秋霖.构建稳定可持续的城乡居民基本养老保险筹资机制［J］.宏观经济研究，2019（10）.

［6］李瑾.突破农村养老保险的发展瓶颈［J］.人民论坛，2018（34）.