［提要］　近年来，国家对教育投入专项资金的数量和规模不断提升，财政专项资金已经构成学校资金收入的重要组成部分。因此如何加强对高校财政专项资金的管控，最大限度地提升财政专项资金的使用效益成为应当关注的重点问题。本文以专项资金为出发点，阐述目前国家财政专项资金拨款情况，在归纳总结国内学者研究成果基础上提出目前我国高校财政专项资金绩效管理存在的缺陷及困难，并提出相应的对策。

关键词：专项资金；绩效管理；PDCA循环法

基金项目：山东省教育科学“十四五”规划课题：“高校全面预算绩效管理应用研究”（编号：2021CYB019）；青岛市社会科学规划课题：“实现‘双碳’目标下企业债务风险防控研究”（编号：QDSKL2201192）；中国冶金教育学会教育科研课题：“基于QCA的高校全面预算绩效管理创新设计”（编号：2022YB24）

中图分类号：G647 文献标识码：A

收录日期：2022年10月21日

一、研究背景

财政专项资金就是由中央和省财政部门拨付的明确规定用于何种项目，指定了用途的财政资金。因此，专项资金具有专门性、用途唯一性。随着我国高等教育事业的迅猛发展以及国家对“双一流”战略的不断探索实践，高校专项资金的规模不断扩大。教育部发布的2020年及2021年《全国教育经费执行情况》中显示，2020年全国教育经费总投入为53，033.87亿元，比2019年增长5.69%；2021年全国教育经费总投入金额达到新高，为57，873.67亿元，比2020年提升了9.13%。同时，以山东省为例，根据山东财政厅以及教育部等发布的公告可以了解到，2020年全省教育经费总投入达到3，102.26亿元，比2019增加202.08亿元，增长6.97%；2021年全省教育经费总投入比上年增长9.62%，为3，400.79亿元。以上数据说明，国家教育经费投入的规模日益扩大。近年来，从全国平均水平来看，高校专项资金约占高校总经费的35%～45%。由此可见，高校的财政专项资金的地位日益显著。

新机遇带来新的挑战，高校专项资金的数量、范围扩张的同时，高校财政专项资金绩效管理的不足与缺陷也相继浮出水面。不健全的规章制度、不具体的组织分工、模糊的绩效管理理念、相关人才的缺失、衔接度低的专项资金管理流程、与目标脱节严重的绩效评价指标以及未能及时反馈的绩效评价结果等问题尤为突出，这些问题如果不能得到及时有效的解决，那么势必会造成高校专项资金的浪费和滥用，严重影响专项资金的使用效益。由此看到，提升专项资金的管理水平迫在眉睫。通过对专项资金进行绩效管理，对其使用过程中的各个环节进行精细化把控，能够有效降低专项资金发生风险的可能性，使高校专项资金在特定的项目中达到最大效益，同时也可以为其他资金的管理提供借鉴，最终达到深化高校改革、加快高校发展的目的。基于以上情况，国务院以及各省财政厅相继下发有关文件，督促各级专项资金使用部门在全面实施绩效管理的基础上，加快对专项资金绩效管理的推行。

二、文献综述

随着国家对于专项资金的投入比例加大，其对高校学科建设、实验室等项目发展起到了巨大的推动作用，但是高校专项资金的管理问题也日益凸显。杨勇（2015）等从专项资金申请采购等前期准备工作的角度进行了分析，发现通常政府划拨的专项资金达不到高校的项目建设预期，这就导致高校需运用自筹资金或者调低项目绩效目标，同时政府采购过程繁琐、周期长，影响专项资金的使用进度。朱夏玲（2013）站在财政角度分别对专项资金申请拨付中存在的问题进行归纳，认为高校通常只顾节约时间成本，增加了申报项目的类别，这一定程度上加大了管理难度，并且由于每年资金规划不合理以及的资金结余的“烂尾式”管理，很多项目结束后专项资金仍有大量剩余，造成资金浪费。齐红（2007）主要探讨了专项资金申报使用过程中的缺陷，由于没有成体系的规章制度，有些高校对于资金的申请没有充分的论证，资金到手后违背专款专用原则，甚至出现按人头平分的现象，重复申报项目也时有发生，以上问题的存在折射出专项资金申报、使用的不规范。在专项资金的使用效益层面，毕天睿（2016）提出对专项资金进行绩效管理的理念，建议将专项资金的绩效管理与质量循环管理理论相结合，并对此方法进行了适应性分析。张锦高、虞劲松（2008）等运用平衡计分卡以及层次分析法对专项资金的绩效评价体系进行构建。针对问题，杜天笋（2012）对于高校专项资金如何达到最优化效益进行了探索。

我国专家学者从不同侧重点对高校专项资金管理问题发表了自己的见解，这些研究为我国专项资金管理的进一步探索提供了宝贵指导与丰富经验。但是要从根本上提高资金的使用效益，必须注重绩效管理。目前也有一些学者提出提升专项资金绩效管理的各种方法，这些方法大多服务于绩效评价体系的构建，但是例如规章制度、申报流程等也会影响专项资金的绩效情况。除此之外，近年来我国高等教育事业迅猛发展，专项资金使用情况复杂，以前的研究成果不能完全适应当下对专项资金绩效管理水平提升的要求。基于此，结合专项资金现状探索全面对其进行绩效管理的研究具有深远意义。

三、我国高校财政专项资金绩效管理存在的问题

（一）预算绩效管理的基础支撑体系不健全。重视度、制度、与组织机构的构建是高校实现专项资金绩效管理水平提升的先决条件。目前，各地高校相继开展对高校专项资金的绩效管控工作，但是部分高校的领导对高校专项资金绩效管理的重要性认识不足，各个部门普遍认为专项资金的绩效管理只是财务部门的事情，但是实际上财务部门只是负责专项资金的申报立项以及款项划拨，专项资金具体的使用情况只有标的项目使用部门比较清楚；并且高校内部未形成完善的专项资金绩效管理机制，这样会导致绩效管理工作流于表面，并未深入，遇到把握不准的问题时无法依靠相关准则进行准确判断，最终可能导致申报重复、资金浪费，甚至将专项资金挪作他用的现象；学校内部未成立专门的绩效管理委员会等专门的专项资金绩效评价组织机构，现在高校内多是财务处或专项资金部门直接联系具体项目部门，这样会将专项资金局限于个别部门，与其在使用过程中具有的融合性与综合性的特征相悖逆，最终会影响财政专项资金在学校内投入使用的效益。

（二）对高校专项资金绩效管理的定义边界模糊。大部分高校对以下问题认知存在偏差：首先，部分高校认为对于专项资金能够做到按需使用、科学规范，就等于实现了高校专项资金绩效管理的目的；其次，还有的认为，只要最终专项资金投入使用并建设完成，那么对于专项资金的绩效管理就可以宣告结束；最后，还有的将专项资金的绩效管理笼统地归结为对其的绩效评价，认为只要对应设定的标准进行评价的过程就可以等同于专项资金的绩效管理过程。

（三）项目申报不规范，使用过程中监控缺失。“重申报，轻管理”是高校项目申报过程中普遍存在的问题，这主要是指在项目申报时没有科学制定预算，在资金使用过程中忽略绩效与过程监控，最终导致资金使用效益低下。我国高校申报专项资金项目并未从实际科研需要以及学校建设需要出发，仅仅是为了获得更多的资金而申请，其申报并没有合理充分的论证依据，而且在资金额度方面尽量高报，可能申报数额远远高于实际建设需要投入的资金数额，这样会造成大量的资金浪费，没有在有限范围内最大限度地发挥出专项资金的作用。并且许多高校存在“先紧后松”的现象，许多部门在临近年底时会出现为实现专项资金绩效考核目标而乱花钱的现象。同时，在专项资金的日常使用过程中，监督执行力普遍低下，这直接导致资金使用过程中反馈的延迟，在实施过程中产生的问题不能及时得到解决，因此无法确保专项资金根据预算使用编制方案进行支出。

（四）财政专项资金绩效评价体系有待完善。目前，我国多数高校的专项资金绩效评价体系采取了定性与定量相结合的方式，但是在专项资金的绩效指标选取方面还存在不足。各类专项资金由于投入使用的项目不同，对其评价指标的构建不能一概而论，而是应该根据不同资金的使用目的以及特点设定。有些指标的选取存在不合理情况，如绩效评定指标与目标关联度低；还有些指标会受到人为因素的干扰，比如在满意度指标中，仅靠文字描述满意度情况，可能会使绩效评价结果掺杂更多的主观性。

（五）专项资金绩效评价结果的应用不科学。高校专项资金绩效评价结果是对整个绩效管理工作的反馈与反思。目前来说，其绩效评价结果的应用主要体现在两个方面：一方面应将本年专项资金的绩效评价结果与执行情况进行汇总，然后应用到下一年专项资金的预算制定中，这样可以将专项资金的决算与预算紧密联系，也利于反馈结果更加有效的应用；另一方面是匹配相应的绩效评价奖惩机制，绩效评价结果优秀的部门给予相应奖励，得分低的部门接受惩罚，这样可以带动相关人员合理按规进行专项资金绩效管理工作的积极性。但是目前各高校对下一年度专项资金的预算制定并未真正参照上年的绩效评价结果，或者绩效评价结果与实际专项经费的划拨关联度低，除此之外，缺少专项资金管理的奖励惩罚机制，或者只是流于形式并未真正实行，这样无法调动各相关人员对专项资金绩效管理的积极性。

四、高校专项资金管理优化建议

本文围绕如何提升高校专项资金的绩效管理水平这个核心，结合高校财务现状以及上述存在的问题，针对性地提出以下对策建议：

（一）完善基础制度及组织建设。要将专项资金的绩效管理工作放到重要位置，树立学校领导及有关部门对于专项资金的管理意识，将“花钱必问效，无效必问责”的理念牢牢贯穿于高校专项资金绩效管理的方方面面。财务部以及各相关部门应当深入学习绩效管理相关知识，提升专项资金绩效管理有关的知识储备，由财务部门和审计部门牵头，具体落实到各项目的主要实施部门，同时建立专项资金绩效评价小组，使得参与专项资金使用的各部门能够合理划分责任，明确分工，提升工作效率。结合学校实际建立健全高校专项资金绩效管理制度，使得专项资金的每个运行环节以及支出使用都能做到有理有据，避免出现专项资金定位不明确等问题。

（二）严格把控资金申报环节。目前，高校普遍把与高校专项资金绩效管理的重点放在事后的评价监督上，对于事前立项以及事中的资金投入使用却未严格把控，因此想要提升专项资金的使用效率，应当从源头上进行监督控制。在项目的使用部门编制立项申报时，应当签订项目责任书，强化绩效责任制，而且项目书中应当明确包括专项资金的用途、资金的分配、时间规划以及进度表等相关内容。

（三）实施PDCA循环法，优化绩效管理机制。PDCA循环法法与专项资金绩效管理的目标、环节都十分贴合。就目标层面，对于专项资金进行绩效管理的主要目的就是通过专项资金的申报、支出等整个环节的控制跟踪，最终“将钱花在刀刃上”，提升资金使用效率，而PDCA的目标也是通过对过程的把控，最终实现质量的提升；从过程来说，PDCA的循环过程与高校专项资管理的环节重合度高，其中P代表计划阶段，对标专项资金的申报以及预算材料的编制；D代表执行阶段，对标专项资金具体使用环节；C代表监督评价，对标专项资金的绩效跟踪反馈以及绩效评价阶段；A代表奖惩，对标专项资金的奖励考核环节。PDCA法中一个周期结束后遗留的问题将触发新的循环，而专项资金绩效的管理工作也是结合中长期的发展规划，充分归纳总结上一期专项资金的管理经验与改进措施，并应用于下一期的专项资金的绩效管理中。在具体的实施过程中，一是要科学设定专项资金的绩效目标，按需编制预算；二是要强化绩效跟踪以及事中监控；三是要及时对专项资金开展绩效评价；四是要结合绩效考核结果进行进行奖励和惩罚，同时提升信息的公开程度，使资金使用做到公正透明。

（四）科学地对专项资金开展绩效评价。绩效评价在专项资金使用过程中发挥的是诊断性的作用。高校应当充分发挥人才优势，结合各方力量，设置由领导和相关部门人员组成的专项资金委员会，自项目设立时开始，对照专项资金的绩效目标，对其资金使用、执行力度、项目建设、投入以及产出效益等方面进行测评，从产出效率、效益、满意度三个维度进行综合考虑，以绩效目标为中心，设定更加精细化的评价指标，遵循定量定性相结合的原则，辅之科学多元的评价标准与方法，必要时结合第三方评价机构，对专项资金的绩效进行客观的测评，整个评价过程应该确保公开公正。

（五）重视绩效评价结果应用。建立专项资金预算安排与绩效评价结果挂钩机制，将绩效评价结果作为指引下一年资金安排的重要参考，同时根据完成度及时进行政策方面的调整。例如，在分配“双高建设”资金时，根据上一年的完成效益及完成度，及时在原有绩效目标的基础上上调或下调相应比例。此外，同步建立绩效管理透明机制，倒逼各部门重视绩效结果，同时此环节也是整个专项资金绩效管理环节的最后一步，应当及时总结专项资金绩效管理在制度建设和评价把控方面的不足，为下一次专项资金循环奠定经验基础。

综上，对专项资金各个环节高要求，才能实现高质量的高校专项资金绩效管理。只有不断强化对学校专项资金的绩效管理意识，不断发展壮大相关人才队伍，建立健全专项资金的管理体制以及监督执行机制，根据学校特征制定合理的绩效评价指标，重视绩效评价结果，并将其作为下一轮专项资金绩效管理的宝贵经验，高校才能提升对专项资金绩效管理的水平，最终实现最大限度地发挥专项资金的作用的目标。将PDCA循环法运用到专项资金的绩效管理中，可以从设定预算目标、加强过程管控、科学评价结果和积极反馈等方面全方位地提升专项资金的使用效益。但是，目前专项资金绩效目标的科学设定、绩效指标的选取等方面仍存在不合理的情况，这些都需要我们在未来的实践中不断完善。

（作者单位：青岛理工大学商学院）

主要参考文献：

［1］毕天睿.PDCA理论在高校专项资金绩效管理中的应用［J］.会计之友，2016（03）.

［2］孟雪英.中央高校专项资金支出绩效评价研究——以S大学为例［D］.济南：山东大学，2016.

［3］杨勇，何涛，陈伟，丁粒.高校专项资金管理思考［J］.财会通讯，2015（19）.

［4］齐红.浅析高校财政专项资金绩效管理中存在的问题及对策［J］.北京工商大学学报，2007（06）.

［5］朱夏玲.高校财政专项资金管理现状与对策［J］.财会通讯，2003（05）.

［6］杜天笋.高校专项资金效益最优化的思索［J］.中国高等教育，2021（Z1）.

［7］张锦高，虞劲松.高校专项资金绩效评价指标体系设计方法选择［J］.财会月刊，2008（35）.