［提要］　随着我国经济发展进入新常态和新时代，国民经济运行中出现一系列矛盾和问题。这些问题不是周期性的，而是结构性的。要解决这些结构性、突出性的问题，就需要深入推进供给侧改革，从生产源头加强优质供给去除无效供给，研究供给侧改革及“三去一降一补”的深入实施，对于推进供给侧结构性改革有一定的研究价值和现实意义。

关键词：供给侧改革；“三去一降一补”；政策；实施

中图分类号：F12 文献标识码：A

收录日期：2022年10月25日

新常态背景下，中国经济正遇到调结构、促转型的严峻考验，各类问题层出不穷。一段时间以来，注重以需求为中心的经济发展模式导致了目前供给与需求的矛盾明显突出，需求侧的三驾马车已经无力承担我国经济稳健前行，供给侧和需求侧发展已不相匹配。因此，做好供给侧改革的战略实施，深化经济体制改革的主线，推进市场这一重要抓手在资源配置中起到决定性作用，这是影响生产力能否解放好、实现好以及供给侧结构性改革能否取得明显进展的关键问题。

“三去一降一补”是中国经济的调整性政策，促进了经济的稳定增长。钢铁、煤炭等能源行业的过剩产能得以逐步化解，“僵尸企业”开始实现市场出清，扭亏为盈，企业经营成本一定程度上降低，包袱减轻，一些企业找准自身短板并进行补足，进一步提升了自身适应力和竞争力。基于此，在实施供给侧结构性改革的实践过程中，必须不断改革完善市场机制，矫正以前过多依靠行政配置资源带来的要素配置扭曲，不断激发市场主体活力。

一、相关政策理论

在2015年11月召开的中央财经会议上，我国第一次针对经济新常态提出了实施和推进供给侧结构性改革的调整战略。之后，在2016年的中央经济工作会议形成了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的经济战略任务。在2017年十九大召开期间，习近平再次明确提出了推进供给侧结构性改革的战略决策。

（一）供给侧结构性改革。供给侧结构性改革关键是要调整经济发展结构，使要素实现最优配置，在提升经济增长质和量上重点部署。需求侧改革主要涉及到投资、消费、出口三驾马车，供给侧方面涉及有劳动力、创新、资本、土地等关键要素。

供给侧结构性改革，就是用调整增量的手段来促进存量环境的调整，在调整投资过程中不断优化投资结构、产业结构开源疏流，在经济高质量发展的基础上实现经济的可持续发展和人民生活水平共同提升；就是优化产权结构，国民共进、国家宏观调控与民间活力不断促进；就是优化投融资结构，促进资源的进一步整合，不断实现资源的优化配置和优化再调整；就是优化产业结构、提高产业的发展质量，优化产品结构、提升产品的质量；就是优化分配结构，实现公平的社会分配，使消费成为经济发展的生产力；就是优化流通结构，节省交易发生的成本，提高有效经济发展总量；就是优化消费结构，实现消费品不断升级，不断提高人民大众的生活水准，实现创新-协调-绿色-开放-共享的新发展。

（二）“三去一降一补”。“三去一降一补”是在习近平提出的供给侧结构性改革的基础上提出的。供给侧改革开始主要涉及到产能过剩、楼市库存大、债务高企这三个方面的问题，为解决好这一问题，就需要实施“三去一降一补”的改革政策和任务，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。

1、去产能。根据中央经济工作会议精神要求，“去产能”被列为五大结构性改革任务之首，能源行业去产能工作也得到了全面深入实施。国务院下发了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（以下简称“7号文”），对煤炭行业去产能做出全面部署，多个相关部委也密集下发去产能配套文件，指导督促我国煤炭生产企业做好去产能这项工作。通过去产能工作的落实，煤炭市场开始出现好转，煤炭价格的恢复性上涨有效改善了煤炭企业经营状况。随后国家发改委联合行业协会等及时启动稳定供应、抑制价格非理性上涨的政策干预，煤炭先进产能按市场需求合理释放，当前煤炭市场实现了较为稳定的运行，为行业进一步有效去产能、转型升级赢得了时间。

2、去库存

（1）去库存背景。“去库存”最开始主要集中于房地产领域，随后扩大到钢铁、煤炭、化工等大宗商品和部分农产品，这是需求结构发生变化对供给侧所提出的要求。前几年，煤炭行业普遍面临着库存高的情况，随着“去产能”过程有效推进，加之煤炭需求量季节性回升，煤炭库存一度较低，进入适度的补库存阶段。目前，煤炭库存量相对稳定，既有市场因素，也有国家“去产能”政策和各煤炭生产企业共同做出的努力。

（2）煤炭行业去库存。煤炭行业保持稳定的库存是供需结构平衡和煤炭产业链健康发展的必然要求，不仅可以保障能源供给安全和行业健康发展，还可以降低各环节费用，减少价格因素对市场的冲击。

煤炭生产和需求如果能基本平衡，全社会煤炭库存就易于保持在合理区间。稳定库存必须在生产端继续有效地执行“去产能”政策，鼓励先进产能释放、加快淘汰落后产能，避免过剩产能在市场复苏的时候又投入生产，导致煤炭行业库存量难以控制。在消费端加快推进煤炭清洁高效利用是稳定库存的另一手段，这也是我国清洁能源战略实施中的重要部分。

3、去杠杆。研究数据显示，2016年全社会杠杆率从2015年的249%上升到261%左右。其中，非金融企业和部门的相关债务问题比较突出，债务率已达156%，其中65%来自国企。国企负债持续较高增速，可以看出，去杠杆的主攻方向主要在于企业方面，在于供给侧，而资金密集、产能过剩行业首当其冲。而近几年产能过剩凸显，很多生产企业利用贷款融资来支持企业经营发展，进一步提升了行业资产负债率。

根据供给侧结构性改革要求和国家文件精神，企业应采取最适合自身情况的积极措施，逐步稳妥地“去杠杆”，使企业的杠杆率和资产负债率保持在一个较为合理的水平，这是一个不断调整经营发展思路的过程。总体思路是：在坚持积极的财政政策和稳健的货币政策的同时，以市场化、法治化方式，通过兼并重组、盘活存量资产、优化债务结构、依法破产、发展股权融资等多种手段降低企业杠杆率。

4、降成本。目前我国企业生产成本快速上升，要保持和延长微观经济体的竞争优势，降成本至关重要。国务院《降低实体经济企业成本工作方案的通知》，目标设定为：经过1～2年努力，降低实体经济企业成本工作取得初步成效，3年左右使实体经济企业综合成本合理下降，盈利能力较为明显增强。

最重要的措施包括：（1）转变政府职能，简政放权，降低交易性成本；（2）降低企业税费负担；（3）让利实体经济，降低企业的财务成本；（4）降低部分企业生产中重要成本性的支出，例如人工、能源、土地和物流成本等。在国家推进“降成本”的总体环境和要求下，能源企业也应从自身出发，控制成本增长，提升管理精细化水平，在能源市场下行环境中保持效益。

5、补短板。补短板作为供给侧结构性改革五大任务中唯一一个“加法”，旨在解决发展薄弱环节，推动转型升级。在宏观层面，我国经济存在的短板主要有结构性失衡、体制机制改革滞后、核心竞争力不足、资源环境约束持续增加等。在微观层面，技术设备落后、金融环境对企业发展的制约、高素质人才不足、软硬基础设施落后、管理方式粗放等成为企业经济增长转型的短板。

其中，我国部分国有企业涉及的短板主要包括：（1）创新能力特别是原始创新能力需要进一步提高，基础研究能力比较薄弱；（2）企业大而不强，运行模式单一，生产经营效率低下，在生产经营模式上行政性色彩还非常明显；（3）机构重叠臃肿，管理人员比例过高，管理层级设置复杂等。

能源企业应不断深化“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，结合企业自身特色，落实好五项发展任务，减少无效和低端供给，不断扩大有效和中高端方面的供给，共同实现行业的健康和可持续发展。

二、深入推进供给侧改革实施路径

在重点领域和重点行业推进供给侧改革和“三去一降一补”工作，应不断着力促进整体谋划与精准施策相结合，通过“一业一策” “一地一策”实现精准发力，通过切实有效的项目建设实现攻坚克难，通过振兴实体经济和振兴资本市场实现双轮驱动，不断提升供给体系质量和效率，持续增强创新发展动力，努力实现供求关系新的动态均衡。

（一）深化去产能工作，主攻国企改革重组、推动产业转型升级

一是要抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子。树立全国一盘棋的思路，对于比较困难的地区，国家应加强财政和税收政策的支持力度，如加大债转股的力度，加强发达地区和困难地区的结对子及支持力度，减轻困难地区经济增长考核压力，使中央和地方协力同心坚决完成僵尸企业处置任务；对地方而言，要因地制宜、分类有序地依法处置“僵尸企业”，制定国企出清重组“僵尸企业”指导意见，确定国有“僵尸企业”名单，设立“僵尸企业”破产处置绿色通道，“一企一策”推进出清重组；特别要落实好财税支持、职工安置、培训、分流再就业和生活保障等政策，防止引发社会风险。

二是做好债务处置。按照多兼并重组、少破产清算的思路，妥善处理企业债务和银行不良资产。对扭亏无望的僵尸企业，可依据《破产法》实施破产清算，让其退出市场；对核心业务仍在健康发展但融资来源暂时枯竭的僵尸企业实施兼并重组。

三是积极利用法治与市场手段化解过剩产能。在采取“关停并转”、搬迁改造、重组升级的同时，注重利用并严格执行环保、安全、质量、能耗等相关法律法规和标准，倒逼落后产能退出，防止已经化解的过剩产能死灰复燃。

四是不断推进产业转型升级与化解过剩产能的深度结合。各地采取“一业一策”方式，坚持市场导向原则，发挥企业和行业协会的主要牵头作用，制定实施制造业转型升级方案。在抓好国家公布的钢铁、煤炭等重点产能过剩行业基础上，自我加压、主动增加本地区需化解过剩产能的一批行业，如水泥、煤化工、船舶、平板玻璃、电解铝等，不断推动产业转型升级和发展步伐。

（二）深化去库存工作，坚持分类调控、因地施策。一方面要重点解决三、四线城市房地产库存过多问题。对库存数量较大、去化周期较长的三、四线城市，在已出台相关优惠政策的基础上，进一步根据各地实际制定出台新的扶持合理购房消费政策。要把去库存和促进人口城镇化结合起来，深化住房制度改革，解决好三、四线城市新市民实实在在的住房需求，特别是自住需求、租房需求。进一步完善相应的基础设施和公共服务机构，提高三、四线城市和特大城市间基础设施的互联互通，提高三、四线城市教育、医疗等公共服务水平，增强对农业转移人口的吸引力。另一方面对房价上涨过快的一线城市和部分二线热门城市，要把握好房地产供地节奏和规模，全面建立商品房供地与商品房库存和商品房价格挂钩办法，并实行适度从严的限购政策，避免其房价在去库存的背景下出现快速非理性上涨。

（三）深化去杠杆工作，降低企业杠杆率。支持企业市场化、法治化债转股，加大股权融资力度，加强企业自身债务杠杆约束，降低企业杠杆率。采取“一企一策”，着力解决资不抵债企业问题和高杠杆企业问题，多种方式调整处置资不抵债企业，积极处置不良资产，推进贷款结构优化，加快企业股份制改造，促进企业股权结构多元化，降低企业资产负债率。

（四）深化降成本工作，在减税、降费、降低要素成本上加大力度。一是降低各类交易成本特别是制度性交易成本。大力推进简政放权、放管结合、优化服务，努力建设一流营商环境。二是加大减税力度。全面落实“营改增”工作，将建筑业、房地产业、金融以及生活服务业均纳入“营改增”试点范围，全面推行资源税改革，减轻企业税费负担。三是做好阶段性降低社会保险费率工作。分步骤、阶段性降低养老保险缴费比例、失业保险费率以及住房公积金缴存比例，切实减轻企业人工成本负担。四是降低企业用能成本和物流成本。通过降低燃煤发电上网电价、降低一般工商业销售电价、实施煤电价格联动、输配电价改革、电力直接交易等举措，减少企业电费支出；推动交通系统和物流系统的融合交汇发展，打造衔接一体的全链条交通物流体系，降低物流成本。五是推动企业眼睛向内降本增效。促进企业内部挖潜，积极引导企业提高精细化管理水平，通过精简行政管理人员、修改与实际相差太大的产品定额工时、推广技术革新、降低原材料和费用的消耗等措施，以有效降低企业成本、增加经济发展效益。

（五）深化补短板工作，精准补齐发展短板，加快培育新兴动能。一是抓住关键，补齐基础设施、公共服务、生态环境、科技创新等领域的短板。各地结合自身实际，围绕城乡基础设施保障、特色小镇建设、公用设施服务水平提升、水土流失综合治理、工业园区改造升级、服务业转型升级、旅游设施配套、构建大数据云平台等领域，分级分类研究和制定补短板实施方案，稳步推进相关重大工程建设，提升公共产品和公共服务的供给水平与质量。二是创造新供给，培育新兴动能。重点要放在提高经济发展的质量和效益上，“一业一策”，在梳理产业的基础上实施重点行业培育及发展行动计划，加快发展壮大新一代信息技术、新能源、高端生产性服务业等新兴产业，大力实施“中国制造2025计划”和工业5.0，积极培育“互联网+”、新能源汽车、智能机器人、太阳能发电等新型经济形态，进一步推动产业结构转型和迭代升级，提质增效争创世界一流品牌。

（六）突出项目实施带动，以项目化推进改革工作扎实落实。供给侧结构性改革要深入落实、取得实效，归根到底要靠一个个切实有效的项目建设来实现。各地应大力实施项目带动战略，瞄准供给侧结构性改革的关键领域和重点环节，列出一批“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的重大项目清单，以项目建设为抓手，攻克薄弱环节和发展瓶颈，做到精准发力、务求实效。

（七）注重发挥资本市场作用，形成推进供给侧结构性改革的新增驱动力。我国在振兴实体经济的同时，应大力重视振兴资本市场，全面深化上市国企改革，提高国有资本证券化水平，充分发挥资本市场在资源配置中的作用，积极助力供给侧结构性改革。重点推动钢铁、煤炭、有色、船舶、化工、建材、水泥等行业上市国企大力实施战略性兼并重组、强强联合和优质资产注入，全面提高行业集中度，突破产能过剩行业在去产能过程中遭遇的困境，积极化解过剩产能，增加有效供给。

三、总结

习近平指出，供给侧结构性改革关系全局、关系长远，一定要切实抓好。要深刻理解时代背景，当前我国经济发展中有周期性、总量性问题，但结构性问题最为突出，主要在供给侧方面。要准确把握基本要求，供给侧结构性改革的根本目的是通过提高供给质量来满足需求和需要，使供给能力可以更好地满足人民日益增长的物质文化需要；主攻方向是要进一步减少无效供给，不断扩大有效供给，进而提高供给结构对需求结构的适应性和适用性，重点落实好“三去一降一补”重点任务；本质属性是深化改革，推进国有企业改革，加快政府职能转变，深化价格、财税、金融、社保等领域基础性改革。要同步发挥出市场和政府的不同作用，一方面要遵循市场规律，善于用市场机制解决问题；另一方面政府要勇于承担责任，要勇于担当，干好自己该干的事。要突破重点难点，坚持重点论，集中攻关，以点带面。

推进供给侧结构性改革的侧重点在于加强创新，鼓励创业；清理无效供给，提高供给品质；改革财政政策，合理配置要素；积极推行体制改革；协调供给与需求的关系，达到提升总体效率的目标，降低制度性交易成本、放松管制来增强企业竞争力。进一步推进供给侧结构性改革，一方面必须破解体制机制障碍，充分发挥市场在资源配置中的作用，优化资本要素组合；另一方面政府要扮演好行政服务的角色，做好政策引导、监管约束等方面的义务，即处理好政府与市场之间的关系。

（作者单位：中国煤炭科工集团有限公司）

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