［提要］　安徽皖北地区人口众多，经济发展一直比较滞后，导致大量人口外流。随着多项政策扶持、产业转移加快推进，为皖北剩余劳动力就近就地转移提供了前所未有的机遇。皖北地区应坚持以人为本的理念，优化城镇发展格局，提升城镇承载能力，强化体制机制保障，积极探索因地制宜、符合实际、具有特色的就近就地转移农业人口之路，充分将人口红利转化为经济社会发展的动力。

关键词：皖北；城镇化；就近就地；人口回流

本文为2021年安徽省经济社会发展重大课题：“安徽部分弱势区域发展动能转换研究”；2021年安徽省领导圈定课题：“提升我省县城综合服务能力研究”（立项编号：SQKT21-09）阶段性研究成果

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2022年10月27日

一、皖北地区城镇化发展现状

“十三五”以来，在一系列促进皖北发展的政策支持下，皖北六市经济社会发展提速，工业化和城镇化进程明显加快，城镇人口规模不断扩张，进入城镇化中期加速发展的阶段。皖北六市城镇化率从2015年的44.5%提高到2020年的47.8%，城镇常住人口由1，220.2万人提高到1，283.3万人。淮南、淮北城镇化率均超过60%，分别为61.1%和64.2%，蚌埠达到55.1%。随着城镇化进程加快，皖北地区城镇空间布局不断优化，初步形成了以中心城市为核心、中小城市为主体、小城镇为基础的层级合理、分布均衡、梯次分明的城镇体系。皖北城镇群、沿淮经济带初具雏形，蚌埠、阜阳作为皖北中心城市的地位进一步凸显，蚌埠-淮南、淮北-宿州联动发展态势显现，县城和重点镇的规划建设提速。

二、皖北地区城镇化存在的问题

（一）城镇化水平不高，增长速度较慢。2020年，皖北六市常住人口2683万人，城镇化率47.8%，比全省低10.5个百分点。其中，阜亳宿三市的城镇化率分别为42.0%、42.5%和43.8%，均不到50%，位列全省后三位。皖北六市城镇化率分别比苏北、浙西南低16.0个和11.7个百分点。过去10年，皖北年均增长1.18个百分点，增速低于全省0.33个百分点，低于苏北、浙西南0.1个、0.2个百分点。与全省城镇化率的差距扩大3.3个百分点。

（二）中心城市能级低，带动能力较弱。皖北六个城市发展非慢即弱，难以起到辐射带动作用。一是阜亳宿市区发展滞后，对全市带动作用有限。虽然近年来皖北阜亳宿三市市区经济社会得到长足发展，但是市区经济总量等占比仍然较低，对全市经济社会发展贡献较低，人口吸纳作用有限。阜阳、亳州、宿州市区经济总量仅占全市的1/3左右，远低于省内的合肥、芜湖等市；阜阳、亳州、宿州市区常住人口总量均不到全市的1/3。二是两淮一蚌市区转型缓慢，城市吸引力逐步下降。两淮一蚌是皖北地区工业化、城镇化进程较早的区域，中心城区经济实力较强，城区建设较好，人口集聚较多。2020年，蚌埠、淮南、淮北市区地区生产总值分别占全市的52.2%、60.5%和57.2%；蚌埠、淮南市区建成区面积超过100平方公里，分别位居全省第3位和第6位；淮南、淮北的常住人口分别占全市的52.7%和53.0%。但是，两淮一蚌属于资源型城市和老工业基地，近年来转型发展缓慢，煤电传统产业比重仍然偏高，服务业特别是研发设计、物流、信息服务等生产性服务业发展滞后，一方面导致高端和新兴产业发展不足；另一方面也影响了人口的进一步集聚，城市的吸引力逐步下降。从市区的人口增量上来看，淮南市区常住人口2016～2018年三年间增长不到3万人。

（三）县城和中小城镇功能不完善，承载能力不强。皖北六市共有18个县（市），但是县域经济发展落后，县域人均GDP不足全省的一半；县城和中小城镇建设滞后，服务功能严重欠缺。一是产业基础薄弱，产业层次低。皖北18县（市）中有霍邱、临泉等7个县一产比重仍然超过20%，处于工业化初期阶段；其他11个县总体处于工业化中期阶段。部分乡镇行政中心职能强于经济中心职能，产业以低端的加工制造、传统服务业为主。二是基础设施和配套服务设施建设滞后。大部分县城和乡镇交通、通讯、电力等基础设施建设标准低，学校、医院、文化设施等不完善。皖北县城的人均供水管道、人均供气管道、人均排水管道长度分别仅为皖江县城的42.7%、27.1%和51.6%。

（四）城镇化体制机制不完善，农民进城落户意愿不足。由于就业能力不强、享受公共服务不到位等原因，皖北城镇化呈现出不稳定性，农民进城落户意愿不足。一是进城农民就业面窄、收入低。皖北是安徽省经济发展较为落后的地区，农民工的学历和技能普遍较低。据调查显示，皖北进城农民工约997.3万人，具有初级以上技能的仅占7.6%，高中以下学历的占七成。农民工从事职业主要是建筑装潢、货运安装、酒店餐饮服务、商场销售以及食品、服装加工等，收入较低，工作不稳定。二是公共服务没有得到充分保障。进城农民保险保障比例不高，皖北参加城镇职工养老、医疗保险的比重只有30%～40%。农民工子女就近入学仍然存在一定困难。三是土地等对进城农民吸附力较强。七成以上进城农民因不想放弃与农村户籍挂钩的土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权等相关权益，不愿在城镇落户。

三、皖北地区就近就地城镇化的条件和优势

（一）政策红利叠加。习近平在长三角一体化座谈会上明确要求：“有关部门要针对欠发达地区出台实施更精准的举措”。作为长三角范围内发展能级最弱的欠发达区域，皖北地区的高质量发展正在从以往的省内战略扶持上升到长三角乃至国家层面。随着承接产业转移“24条”、沪苏浙城市结对帮扶等高能扶持举措相继推出，将促进皖北地区城镇化提速、振兴发展加快。

（二）人口潜力巨大。皖北是安徽省人口密集地区，人口规模与周边鲁南相当，高于苏北、豫东南地区。2020年皖北地区常住人口密度为557.8人/平方公里，高于全省122.2人/平方公里。39个县（市、区）中有10个县区人口超百万，其中临泉、埇桥、谯城均超150万，超过铜陵、池州、黄山等设区市。皖北人口年龄结构年轻化，0～14岁人口占全部人口比重高达23.4%，高于全省4.2个百分点。当前，皖北地区人口自然增长率仍然超过10‰，在劳动力供给方面仍具有较大潜力。此外，皖北在省外务工人口超过600万人，通过针对性引导人口回流，将进一步释放人口潜力。

（三）承载能力提升。近年来，皖北六市城镇建设取得重大进展，新区建设和老城改造全面推进，一批铁路、高速公路、水运、航空项目顺利实施，水、电、气、路、通信等市政设施不断改善。截至2020年底，皖北六市城市的人均实有道路面积13.2平方米、人均公园绿地面积8.5平方米，分别比2015年增加3.3平方米、2.4平方米，生活污水处理率达到97.8%，生活垃圾无害化处理率达到100%，分别比2015年提高0.5个和1.0个百分点。

（四）产业转移加快。近年来，皖北地区以“五个战略区块链接”为先导，大力开展“双招双引”，承接产业转移势头良好，产业发展提速。战略性新兴产业产值“十三五”年均增长21%，高于全省3.7个百分点，先后培育7家省级重大新兴产业基地。现代中药、现代医药、新材料、云计算、大数据等新兴产业势头良好，农产品深加工、轻纺鞋服、机械装备等传统产业改造升级加快，初步形成具有特色的现代产业体系。产业承接载体夯实，拥有44家省级以上开发区、73家省级服务业集聚区、17家县域特色产业集群（基地）、10家合作共建园区。“十三五”累计到位省外资金1.85万亿元，落户皖北国内500强企业达到70家。

四、对策建议

（一）推动城市抱团和联动发展，共建皖北特色城镇群。皖北地区应避免各个城市单打独斗，加强城市间联动，打造具有皖北特色的城镇群，从而提升区域整体竞争力。一是以淮河生态经济带为纽带，推动流域协同。引导北部淮河流域的城市，以淮河生态经济带建设为统领，加强流域上下协同。引导合作开发重点产业平台，培育差异性特色产业集群。构建淮河流域基础设施体系，加快淮河航道航运开发，打通淮河出海通道，联合打造辐射中原的航运枢纽。严格淮河流域环境准入标准，积极打造沿淮生态走廊。二是依托毗邻地区，推进城市一体发展。支持宿州-淮北、淮南-蚌埠等毗邻地区圈定特殊功能区，打破行政壁垒，提高政策协同，探索产业协同、城市联管、交通对接、环境共治、设施共商等一体化发展路径。三是建立沿主要城镇的快速交通网络，构建城镇密集带。加强高速公路、高速铁路、轨道交通等快速通道建设，依托京沪铁路、京九铁路、合徐高速、界阜蚌高速-蚌宁高速、泗亳高速、阜阳-新蔡高速公路等交通干线，布局产业和城镇，打造合蚌淮（北）城镇带、沿淮城镇带、淮（南）阜亳城镇带等城镇密集带。

（二）加快中心城市转型发展，不断提升城市能级。当前，以中心城市为主要驱动力的区域竞争日趋激烈，应综合运用好交通、平台、制度、人才等资源，把中心城市打造为区域创新发展的内核、集散资源的枢纽，以高能级的中心城市建设加快推动皖北地区的高质量发展。一是明确功能定位，打造蚌埠、阜阳等区域性增长极。皖北地区地广人众，又远离较为发达的大城市，有必要也有条件打造若干区域增长极，引领带动整个区域发展。蚌埠、阜阳应进一步明确中心定位，以跨界思维确定自身经济腹地范围，建立以自身为中心的区域经济坐标系。二是推进要素集聚，增强宿州、亳州等中心城市实力。加大政策倾斜力度，在土地指标、重大项目布局上向中心城市倾斜，在土地政策、户籍制度改革、人才引进、投融资体制等方面允许其先行先试。优化城市空间布局，加强基础设施和公共服务设施建设，不断扩大城市规模，增强集聚产业和人口的能力。三是完善综合服务功能，加快淮南、淮北资源型城市转型。尽快扭转以工矿项目建设代替城镇发展、以生产职能代替综合服务职能的发展倾向，完善城市功能，强化产城融合发展，建立城市与矿区共生、互动式的发展机制，变单纯的“工矿城市”为功能健全的城市。

（三）着力推进县城新型城镇化，打造就近就地城镇化的重要平台。皖北地区县域人口众多，18个县（市）常住人口在100万以上的有12个，其余县常住人口均超过50万人。县域城镇化水平相对较低，还不到30%，正处于城镇化加速发展阶段。要充分把握机遇，加快推进以县城为重要载体的新型城镇化，高规格、高水平地建设一批中等城市和小城市，打造农民就近就地城镇化的重要载体和平台。一是优化县域空间布局，创建一批新型城镇化示范县城。依据国土空间规划，推进产城融合、职住平衡、生态宜居，支持各县创建国家级、省级新型城镇化示范县城。人口大县或县域经济发展强劲的县，如蒙城、太和、颍上、萧县等，可以按照中等城市标准加快县城建设，积极推进“县改市”。提升重点镇发展水平，促进收缩型乡镇瘦身强体，有序推进合乡并镇，打造一批工业强镇、旅游强镇、文化名镇、生态名镇、康养名镇。二是激发投资活力，推动县城和重点镇品质升级。做好项目谋划，支持鼓励更多社会资本进入县城投资，优先补齐防洪减灾、教育医疗等公共服务设施、应急设施等短板，适时提升餐饮、购物、娱乐等设施水平。

（四）推进产城融合发展，促进农业转移人口家庭整体就业。随着大量农村剩余劳动力特别是农村家庭次要劳动力向城镇转移，必须要不断增强城镇解决就业能力。中小企业、服务业、劳动密集型产业门槛低、数量多，可以为技能偏低的农业转移人口及其家庭中的妇女和老人提供大量就业岗位。一是鼓励发展地方性特色产业。皖北地区农副产品丰富、特色矿产多，已经积累了一定的产业发展基础、人才储备及技术等，比较适合当地农民就近就地转移就业。依托特色小镇建设，支持鼓励特色农副产品精深加工以及矿产资源开发，大力培育打造地理标志品牌、地方性特色品牌，提高特色产业影响力。二是大力发展中小企业。我国中小企业数量占97%，80%的城镇就业岗位是由中小企业创造的。而相对于欧美企业平均生存年限12.5年、日本企业平均寿命30年，我国中小企业平均寿命只有2.9年。皖北应高度重视中小企业的发展，着眼于延长中小企业的生命周期，为中小企业提供更多融资等方面支持。三是重视发展第三产业。要加快服务业特别是家政、餐饮、商贸等的发展，提高城镇吸纳农民工家属就业的能力。充分调动各方面的积极性，鼓励民营企业或个人兴办一些投资少、见效快、劳动密集、直接为生产和生活服务的行业。给予服务业企业在用地、用水、用电、税收、贷款等方面优惠，建设一批服务业集聚区。

（五）加强综合服务，引导农业转移人口进得来、留得住。农业转移人口能否进得来、留得住，关键在服务。一是加强宏观规划引导。预测人口转移、回流的规模，对城镇发展和人口布局做好中长期规划。把握农业转移人口的年龄、特点，充分考虑转移人口的就近城镇化需求，提前预计转移及回流人口在就业、设施、服务等方面需求的增加，适度优化调整布局教育、医疗、文化等公共服务设施。二是构建综合服务平台。各地成立相应的为农业转移人口及回流人员服务的机构或者窗口，探索构建涵盖政策咨询、公共服务、培训、就业、心理辅导、新闻宣传等内容的综合服务平台。三是强化就业创业服务。加大对农业转移人口的就业培训力度，根据产业发展需求及时动态调整培训项目，提高培训项目的针对性；加大财政投入，协调有关部门建立职业培训资金池，加强公共职业训练基地建设。大力实施“凤还巢”工程，充分利用省级以上开发区中的农民工创业园等孵化载体，鼓励和引导积累一定资金、技术和管理经验的农民工返乡创业。四是创新体制机制。加快户籍制度改革，大力推行电子居住证，探索建立以居住证为载体的基本公共服务供给制度，确保城镇公共服务覆盖常住人口。逐步将农业转移人口纳入流入地普惠性学前教育、普通高中教育等保障范围。扩大农业转移人口参加城镇职工基本养老保险和城镇职工基本医疗保险覆盖面。允许农民在进城落户的同时，可以不退出土地承包经营权、宅基地使用权。探索建立农村土地的有偿退出机制，对农民自愿永久退出土地承包经营权、宅基地使用权的，各级政府可以出台优惠政策给予支持。

（作者单位：安徽省经济研究院）

主要参考文献：

［1］唐红萍，谭珊.乡村振兴背景下农村人口就近就地城镇化研究——以安徽省农村人口迁移为例［J］.安徽农业大学学报（社会科学版），2021（03）.

［2］左雯.河南省就近城镇化的模式选择及对策研究［J］.决策探索（下），2019（11）.

［3］陈香.提高农民工市民化积极性的对策与建议——以安徽省为例［J］.当地经济，2017（07）.

［4］汪正宏.皖北地区新型城镇化可持续发展影响因素及路径选择［J］.经济论坛，2017（06）.