［提要］　在数字经济蓬勃发展的时代背景下，互联网金融平台作为金融产业变革的先机，成为数字经济发展的助推器。但互联网金融平台的技术特性与新型规避手段使得传统监管体制失效，使监管问题成为我国乃至世界性难题。本文从监管理念、监管体制、监管方式以及监管法律等四个方面破解现存监管困境，以期形成互联网金融平台的监管法制路径。

关键词：互联网金融平台；监管理念；监管体制；监管方式；监管法律

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2022年11月17日

缘于大数据、云计算、人工智能等数字技术的成熟，加之宽松的监管政策，我国平台企业高速发展、影响深远。互联网金融平台，一方面增强中国新兴科技企业的技术实力，扩大市场占有率，提高服务质量；另一方面放大“赢者通吃”的效应，形成“太大而不能倒” “太关联而不能倒”的超级互联网平台，严重扰乱互联网金融市场的竞争秩序，也给金融市场的稳定造成极大的威胁。而现阶段我国针对互联网金融平台，不论在监管理念、监管体制、监管方式还是监管法律上仍存在缺陷，无法与互联网金融平台的发展相匹配。而互联网金融平台在国家经济当中的重要地位，监管机构必须着手对其进行行之有效的监管。对互联网金融平台监管，需要在关注互联网金融平台风险的同时，还要保护与支持互联网金融的创新。

一、监管理念滞后：传统金融监管理念难以适应互联网金融平台经济发展

在互联网和“大数据”背景下，静态型监管理念、被动型监管理念等传统监管理念与互联网金融平台的发展不相适应，难以指导监管实践，传统金融监管理念受到了冲击和挑战。

（一）静态型监管理念灵活性不足。静态型监管理念表现为先行制定规则，当被监管对象违反强制性规定时事后进行惩戒。静态型监管理念下，传统监管规则对传统金融机构监管的实施效果颇佳，究其根本是传统金融产品与服务具有高度的相似性与稳定性。但互联网金融平台作为金融现代发展的集中体现，其金融产品和服务表现为以技术创新为中心的多元化。互联网金融平台通过高科技信息技术使金融创新与市场投资需求相契合，而在组织结构、组织形态上呈现出新金融业态，更具多样性和复杂性，导致普遍性的金融规则下单一调整难以适用，且大多监管措施为临时性补救措施，缺乏前瞻性与适应性。因而在静态型监管理念指导下的监管规则，在执行上灵活性不足表现尤为明显。

（二）被动型监管理念主动性不足。被动式监管理念本质是“摸着石头过河”，即大多数金融监管活动为事后监管，注重的是抓末端、治已病。简言之，被动型监管理念通过行业发展和风险爆发来倒逼监管改革。在实践当中的主要表现为，牺牲效率的过度监管、重复监管，亦或是放任发展的无效监管。由此可以看出，在针对互联网金融平台的监管上，只有当风险显现并爆发时监管机构才开始介入，表现出很强的事后性，缺乏主动监管的积极性。被动式监管模式落后于互联网金融平台的发展主要原因在于，监管机构忽视了被监管者的主观能动性，而过于强调监管者的主体地位。致使监管机构与监管对象之间缺乏常态沟通机制，无法实现协商对话，监管信息只是单向流动，使监管效果大打折扣。同时，使监管对象缺乏稳定的预期，从而因为不确定性极大影响互联网金融平台的正常发展。

二、监管体制僵化：传统金融体制难以适应互联网金融平台经济发展需求

有效的金融监管是防范和化解风险、维护金融秩序的必然要求，而科学合理的金融监管体制是重要前提之一。金融市场在金融创新和业态变化浪潮之下不断发展，具有混业经营与规模经济特点的互联网金融异军突起，使传统监管体制下监管困境愈发凸显，不容忽视。

（一）分业监管难以适应混业现状。自2013年以来，我国一直实行分业监管的金融监管体制。面对来势汹汹的互联网金融平台，根据2015年颁布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（简称《指导意见》）的要求，对互联网金融行业的监管比照传统金融中类似业态的监管，向不同的金融监管部门落实了监管分工职业。但随着金融改革的不断深化，互联网金融平台的金融产品日出不穷，发展也愈发多元化，混业经营的现状越发突出。其中，混业经营是指一个金融机构同时经营多种不同的金融业务。而在分业监管模式下，监管主体则是在同一互联网金融平台针对自身监管范围内的某一具体金融产品或金融业务风险加以预防和规制。混业经营与分业模式在本质上大相径庭，导致传统分业监管模式对互联网金融的监管实践并不理想，此后几年时间里由于监管套利而滋生的金融风险事件不断发生，再次引起监管部门对互联网金融监管模式的反思。

（二）中央与地方权责不清。中央与地方金融监管权限划分具有基础性意义，直接影响着金融市场稳定和金融监管秩序。在2015年至今的监管经验中，中央越来越开始重视地方监管责任，在相关文件中逐渐要求地方金融局压实责任，在地方层面化解金融风险。但我国地方政府长期以来在金融监管中缺乏实质性权利，一定程度上阻滞了互联网金融的规范与发展。一方面地方金融监管执法缺乏法律依据。在2017年7月的全国金融工作会议中提出，加强互联网金融平台的监管，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。但我国《立法法》第8条明确规定，金融基本制度只能通过法律的形式进行规定。因此，现阶段更多的是强调地方金融管理局的责任，但却没有充分赋予相应的监管权力。另一方面地方金融监管力量薄弱。地方金融监管局只能针对监管对象进行事后监管，缺乏长效监管机制与前瞻性监管机制。囿于行政执法权限，地方金融监管局行政约束力有限，只能与其他部门进行协调监管，从而无法真正做到从地方层面化解金融风险。

三、监管方式落伍：传统金融监管手段难以适应互联网金融平台背景下的技术性

我国政府实践中往往将互联网金融拆分为“互联网”和“金融”两个部分，并直接套用传统的监管方式对“金融”部门实施监管。而传统的监管方式无法与互联网金融平台的高科技性进行匹配，因而无法形成行之有效的监管抓手。

（一）人工监管效率低。在互联网金融平台兴起之前，传统政府监管偏向经验式治理，决策基于个体能力、执行依赖工作人员，人工痕迹明显，从而导致效率与准确性无法保障。人工监管与互联网金融平台间的信息技术差异愈加明显，互联网金融平台不论在技术深度还是数据广度上都显著高于传统金融机构。而现阶段金融监管仍主要以现场检查为主。现场检查即是由监管机构进入到企业内部进行现场查阅资料、核实、检查和评价。支付宝的公关总监陈亮曾在微博表示：“在支付宝成立的264天中，共计受到各种监管43次，平均每6天一次。其中监管形式包括文件备案汇报、现场调研、现场检查等多种形式，另外央行、证监会、国家审计署等累计监管19次”。从中可以看出，我国现阶段仍以现场检查为主，非现场检查的运用相对有限。传统以人工监管为主的监管方式难以对监管者以及评估风险进行有效识别，从而贻误穿透互联网金融平台风险的时机。

（二）监管预警机制匮乏。一般认为，“一个国家金融风险的防御能力，主要取决于是否具有一套正确反映金融体系健康与稳定的金融预警制度”。因此，在防范化解金融风险的时代大背景下，以评估、预报风险、损失以及金融体系风险的金融风险预警机制应当作为金融监管的核心环节。但面对互联网金融平台灵活性和快捷性的特点，监管机构通常前期无法识别金融风险，这些风险大多是在产品运行过程中逐渐显露出来，因此监管机构往往采取事后监管。而现如今，互联网金融平台面对的风险是多样化、复杂化，使风险更加难以识别。因此，对于监管机构而言，早期监管干预普遍存在判断难、行动难、整改难的问题，究其本质是因为缺乏监管预警机制，无法提前发现风险隐患的迹象与监管中的薄弱环节，因此很容易陷入“金融创新——针对性监管——新一轮创新实现监管套利——调整监管机制”的治理循环。

四、监管法律错位：实体经济背景下出台的法律法规与互联网金融平台相脱节

规则是监管与执行的基础，而良好的制度设计是治理有效性的重要保障。而现阶段以实体经济为背景出台法律法规却面临与互联网金融平台监管脱节情形，无法以体系化方式进行互联网金融平台法律监管，进而导致监管法律错位。

（一）监管法律滞后。首先，现有的监管法律忽视了对科技的监管。囿于金融抑制传统的强大惯性，监管者在确认互联网金融平台的“金融”本质后，首先想到的是如何将新的金融形态归入现有的金融框架之中。只侧重对金融的监管，但却忽视了对科技创新的监管，缺乏互联网科技的监管法律。因此，造成大量互联网金融平台利用技术规制漏洞，构筑互联网金融生态圈，从而导致现阶段法律在互联网金融平台监管上存在法律规制漏洞，从而使互联网金融平台野蛮生长。其次，现有的监管规范未能形成长效监管机制，未能跟上金融创新。2015年我国正式步入互联网金融平台的“监管元年”，在此期间相关的法律法规制度密集出台。但相关法律普遍意欲填补原有法律缺失、法律不完备的情况，因此多数监管规定为仅是“头痛医头，脚痛医脚”的暂时性规定，缺乏前瞻性与针对性。

（二）监管法律碎片化。我国分业监管模式下多头监管情况明显，导致监管规则重叠，进一步导致监管调整对象碎片化倾向严重。实践中表现为，针对同一个互联网金融产品不同监管部门分别制定不同的监管规则，导致一个金融产品适用多个监管部门的监管规则，由此导致特别规则多，普遍规则少，无法形成统一的监管规则。另外，现阶段监管法律规定缺乏衔接。自2015年针对互联网金融平台进行整治治理以来，发布了一系列有关互联网金融平台的监管规则，虽然看似对现阶段互联网金融平台经营活动做出了全面规制，但实际上并未从对互联网金融平台监管法律做出全面法律制约。因此，我国目前尚未形成全方位、一体化的互联网金融法律体系。虽然一些现行法律法规能够一般性地约束互联网金融平台，但是这些规定过于零散，彼此之间缺乏衔接，不能及时有效地解决相关问题。

五、互联网金融平台监管法制路径

互联网金融平台背景下金融风险频发只是一个表象，其原因在于原有的金融监管存有缺陷。如果立法者与监管者仍按照现有的监管理念、监管体制、监管方式以及监管规则去应对互联网金融平台，那么对于既发展互联网金融平台又保障金融安全的目的是无法实现的。因此，应在监管理念、监管体制、监管方式以及监管法律上做出转变，完善互联网金融平台监管的法制路径。

（一）变更监管理念

1、秉持包容审慎监管理念。首先，金融创新的本质呼吁包容监管。包容创新是指对于新业态，监管者要站在促进创新的角度，以宽容的态度实施科学合理的监管措施，不能实行“一刀切”式的僵化监管，使新业态因缺乏包容而无从发展，因此要以鼓励、保护和宽容创新，让新业态在包容的环境下健康发展。监管应该保持技术中立，不影响市场创新和技术标准的监管措施可能有很大好处，但这不意味着监管者应完全放任，而应该时刻关注的不仅是技术本身，更应该关注其结果。其次，风险的复杂性要求审慎监管。审慎监管原则是指政府对新业态监管要谨慎对待，实施科学合理的监管方法。审慎监管应立足于互联网金融平台的风险问题，在其会出现问题领域进行重点监管，而不是不加区分地进行“一刀切”试监管。

2、强化协同监管理念。互联网金融平台协同监管理念是通过协调不同监管主体的监管利益，将各方监管力量融合，最终各方联合共同监管的目的。首先，在监管主体上，应明确以政府为主导，其他的主体协同监管的职责定位。在监管机构内部，金融稳定委员会应统筹协调各金融监管部门之间关系。在监管机构外部，可以不断培养、利用新闻媒体、消费者与企业等社会监督资源，积极帮助、引导行业自律协会的成立以及规则的规定。其次，在监管方式上，实现监管资源的互动。要打破监管部门信息孤岛的问题，增强信息的流动，实现监管部门间的信息互动。同时，要加强互联网金融协同监管技术，建设高效的协同监管机制。

（二）优化监管体制

1、强化功能监管。随着数字金融业务之间的互相嵌套，增加了金融风险的复杂性和特殊性，分业监管模式已经无法防控，因此需要引入功能监管。功能监管是从业务角度出发，关注的是金融产品与服务本身，而不仅仅是金融机构主体，因此能够在混业经营模式下，进行穿透式监管，本质上讲，是对分业监管模式的一种优化。功能监管的预测性与包容性更能适应互联网金融创新的发展节奏，同时鼓励金融创新。功能监管按照功能明确监管主体职责，根据互联网金融产品和服务本身的功能来展开监管。因此，需要构建统一的监管体系，这是功能监管实现有效监管的前提。功能监管对相同业务采用相同的监管规则，一方面有利于在混业经营模式下，解决层出不穷的跨地区、跨行业的金融创新产品归属问题，提升监管效率，抑制监管套利，同时有利于督促金融机构自我监督、自我管理、合法经营；另一方面也有利于保护创新，有效解决“一刀切”的监管弊病，从而为互联网金融平台的产品和服务创新打造一个更具包容性的监管环境。

2、赋权地方金融监管。地方金融监管应当在中央金融监管机构的统一领导下进行。中央金融监管机构在宏观层面更具有前瞻性，因此地方金融监应积极配合中央金融监管措施。应实行中央监督、地方执行的模式，实现防范地方金融风险，形成央地合作的强大合力。同时，中央金融监管机构应对地方金融监管局加强执法授权。中央监管机构应当给予最了解地方互联网金融动态的地方金融监管局法律层面的监管事权，以使地方金融监管局执法有据，可以更有力地打击互联网金融平台的违法违规行为。同时，构建完善中央与地方监管的协调合作机制。一是中央要对地方进行相关的业务指导，提高地方金融监管规范水平与效率，防止地方金融监管局滥用职权；二是要加强中央“一行两会”与政府职能部门与地方金融监管部门之间的信息共享与联合执法，不能将中央和地方割裂开来，创建完善健全的风险预警及早期干预机制，尽可能地减少出现因信息共享缺失而造成监管目标差异，从而导致监管空白、监管套利等情况的发生。

（三）创新监管方式

1、推动监管科技的运用。监管科技首次由英国提出，监管科技内在地包含了自动化监管、适当性监管、数据化监管和智能化监管，作为一种技术化的监管解决方案，体现了全新的监管路径。整体而言，监管科技代表着未来金融监管的演进趋势，是支撑整个金融业发展的坚实基础。监管科技就是以信息化技术手段为依托，优化金融监管工具，实施动态监管。其内涵在于：一方面监管者应根据互联网金融时代金融业态的本质规律，由准入监管模式转向技术监管模式，形成以技术为基础的科学、数字化的监管工具，推进以自动化监管代替技术化监管，通过监管科技实现金融监管现代化；另一方面监管者不仅要采取领域的尖端科技进行监管，以缓解监管的滞后性和监管的不对称性难题。通过监管科技建立实时动态的协同监管机制，加强对金融机构的指引，真正实现科学高效、可预测的透明监管体系。

2、设立监管沙箱模式。由于“监管沙箱”本质上是一种有条件、有限度、有控制的放松监管，是一种更加基于原则而非规则的适应性监管。（1）建设“监管沙箱”的统一设计标准。在“监管沙箱”的设计标准上，地方的要与中央的顶层设计保持一致。由于“监管沙箱”的量化指标较少，容错性更强，监管模式与市场中的监管具有很大不同，因此需要各地方的设计规则应与中央步调一致，加强对测试项目的引导与沟通，增加对法律法规的理解和应用。（2）扩展“监管沙箱”的试点范围。截至2022年6月，我国“监管沙箱”的试点城市与地区以北京、上海等为代表的15个省市，远不能满足我国现阶段互联网金融平台的需求。针对地方的金融环境制定灵活制定监管政策，因地制宜地打造更适合当地的“监管沙箱”政策，适时对具体条款进行修改和调整，根据“监管沙箱”的运行情况、行业反馈等进行实时、动态追踪，对执行标准和要求进行不断的修缮和调整，以平衡发展与风险。（3）建立相应的运行机制。现阶段，我国的“监管沙箱”仍缺乏具体实施细则，仍停留在规范性文件的层面上。应根据“监管沙箱”的实际运行情况，对执行主体、执行方式、制度保障等具体制度进行明确。

（四）完善监管法律制度

1、构建试验性监管法律制度。首先，应健全试验性金融监管的法律规则。试验性金融监管并非意味着可以突破授权范围，应将试验性金融监管的权限划分及程序步骤进一步合理化与制度化，以法律形式规定试验性监管的范围、对象和期限，防止滥用试验性监管授予的权力。其次，应完善试验性规制的风险隔离机制。一是对运营范围进行规定，防止风险扩大；二是应进行充分的信息披露制度。对试验中新业态的基本信息应当向全社会告知，将试验中新业态的风险状况，如风险警示、风险事件以及处罚信息等实时向社会公开。同时，应适时搭建试验性规制信息共享平台，使不同地区、不同新业态试验性规制参与各方都能实时共享信息。最后，建立科学评估机制。应将试验性规制的评估机构与实施机构分离，是评估机构保持中立的态度与立场，从而测试结果具有真实性与公平性。同时，应将评估报告与评估过程向社会公开，根据实际效果与评估报告进行综合考量。

2、创设监管科技应用法律制度。应夯实监管科技的技术基础，提升系统性金融风险的防范能力。监管科技的基础是科技，核心是监管。首先，要提升监管科技基础技术。提升监管科技在诸如大数据、人工智能等领域的技术短板，提升系统性金融风险的化解能力，增加监管科技性能，保证监管科技的优势可被有效运用。同时，提升监管科技解决方案的可行性，使其可以在金融风险预警、监管报告自动化等层面进行广泛应用。其次，建立数据保护制度和统一的技术标准。在技术广泛应用于金融业务的背景下，信息技术风险、金融信息安全形势不容乐观，因此应制定新型金融业态的数据保护制度与统一的技术标准，以规范市场秩序，保护数据安全。一是在数据保护上，应统一监管数据，制定贯穿监管数据采集、存储、处理等各个环节的标准，并达到在监管机构与监管业务全面覆盖。同时，完善监管者与金融机构之间的信息共享机制，完善关于数据保护与信息管理的有关法律和监管规则。二是在统一的技术标准上，应实现在准入标准上、实施要求上、运行规则上制定统一的监管标准，以支持监管合规的自动化处理。

综上，由于互联网金融平台存在着高风险性、信息不对称等特点，同时互联网金融的发展和变化又是日新月异的。因此，互联网金融监管也要随之进行变化和调整。互联网金融平台监管应从监管体系上整体进行变革，即在监管理念上，要求监管者以包容的心态对待互联网金融平台的创新性，又要针对互联网金融平台技术的风险进行审慎监管，树立包容审慎、协调性的监管理念；在监管体制上，不应拘泥于机构监管的权威性与统一性，更应看到互联网金融产品的多样化与多变性，强化功能监管，并加强央地协同治理；在监管方式上，应坚信监管科技是未来金融监管的必然趋势，是解决互联网金融平台监管问题有效手段；在监管制度构建上，互联网金融平台的本质仍是金融毋庸置疑，但科技在金融领域应用的法制化进程也必不可少，必须构建科学、合理、系统的监管法律制度。更需要强调的是，在互联网金融平台时代背景下，金融监管不应再进行片面化的变革，而应从金融监管体系进行整体思考，增加金融监管的适应性与前瞻性，构建具有体系化的互联网金融平台监管法制路径。

（作者单位：浙江农林大学文法学院）

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