［提要］　我国在2015年进行“三块地”改革试点，于2019年试点结束。“三块地”改革出台后，土地顺利盘活，农民增收，激发乡村活力，所以改革具有必要性和可行性。现阶段，“三块地”改革本身存在缺陷，以及改革的三部分内容，即土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革方面都呈现出诸多问题。因此，本文从科学立法、公正司法、严格执法等方面出发，利用法治化路径解决此类问题。

关键词：“三块地”改革试点；三权分置；乡村振兴

中图分类号：D912.3 文献标识码：A

收录日期：2022年11月11日

土地制度是国家制度的基础，相关配套法律制度的出台也是重中之重。较城市而言，乡村的经济发展相对迟缓，但随着大批农村青壮年出外打工，乡村闲置土地增多，随着土地资源的开放，大量经营主体进入，但是无法促进整个乡村振兴和土地建设。这需要国家的政策支持、各个主体的积极参加等因素共同作用。对此，我国于2015年开始进行“三块地”改革试点。

一、“三块地”改革的必要性

从改革开放之后，我国经济社会稳步发展。同时，工业化和城镇化趋势越来越明显，从而导致城乡人口、资源、产业等各种方面发生了巨大变化。农村的空心化现象也愈加明显，因此土地的闲置问题，土地制度和现在的市场经济制度不匹配的问题也随之而来。于是在党的十九大报告中提到，“三农”问题对于国家的经济发展是重中之重，“金山银山不如绿水青山”，国家兴衰与乡村息息相关。但乡村现实中的问题早已焦头烂额，农村是集体所有制经济，按户分地的土地政策，导致土地权能分散不集中、土地的所有权不明晰、土地资源浪费加剧、严重影响土地流转等后果。所以，农村土地政策改革是当务之急，乡村振兴也需要土地改革的推动。

国家回应社会关切，聚焦乡村土地问题，提出了“三块地”改革试点。它包含农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革这三部分。并提出了“三权分置”，即所有权、承包权、经营权，此项举措有效解决了人地分离和土地资源严重浪费的情况，有利于维护农村土地承包的稳定。2015年，在全国各市县等33个地区开始改革试点。“三块地”改革从试点到成功，也为土地管理法奠定了基础，对乡村振兴的意义也不言而喻。国家为了保证乡村振兴的有效实施，专门出台了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，以法律形式确保乡村振兴战略落到实处。以往在《土地管理法》中规定因为公共利益的需要，国家可以依法对土地征收征用并给予补偿，但是对公共利益的范围尚不明确，于是在2019年新《土地管理法》第45条中对此进行了限缩。然而，来源于实践的法律，最终也需要实践来检验。

二、“三块地”改革的可行性

“三块地”改革是中国探索乡村振兴和土地制度的一项重要措施，自改革开始以来硕果累累。改革的推出和2020年新《土地管理法》的实施，以及改革中的三权分置，将乡村闲置土地流转起来，促进乡村经济快速发展。改革有一项规定，集体经营性建设用地入市，进一步帮助农民扩大经济收入来源，同时对于村民的居住和合法权益也受到法律保障。其次，也进一步扩大了市场的范围。宅基地也从之前的一户一地、无偿取得、流转困难到现在村民自愿有偿退出宅基地，合理规划宅基地各项权利。根据土地征收制度，对土地征收范围进行了严格的限缩，明确了土地征收补偿的各个方面，保护了村民对于土地所享有的权利和对国家权力机关执行征地的边界进行划定。

以湖南省浏阳市的改革试点为例，田溪村自然资源优美，但村民收入并不乐观。随着“三块地”改革试点的深入，对闲置土地进行盘活，田溪村随着风景区的建设，旅游经济收入增加，旅游开发公司和村民对宅基地都有使用权，但是保证宅基地的所有权不变，以便保障农民的合法权益。此处的改革试点，不仅对闲置土地宅基地进行了盘活，还带动了当地的旅游经济和农副产品。“三块地”改革为乡村提供了产业支撑，是乡村振兴不可或缺的一环。

三、“三块地”改革存在的问题

对于“三块地”改革，好的成绩谈的居多，但一个事物都具有两面性，而且对于改革的一些方面谈论的比较抽象，下面结合实践和改革内容谈谈急需整改的问题。

（一）改革制度本身存在缺陷。土地制度是国家的根本制度之一，土地改革并非易事。“三块地”改革包含三大方面：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。这三个方面是相互联系、相互协作的有机统一整体，缺一不可。但是，根据改革试点的实践经验来看，在改革之初，三大试点在各个地方只能单独进行一项，这导致试点的分散。三个改革内容关联性不强。而且三大部分属于有机统一整体，牵一发动全身，一个方面的修改，其他方面也需要进行调整。

（二）土地征收补偿方面的问题。我国对土地进行征收，一般采取货币补偿，这种单一的方式，我们需要拓宽土地征收补偿的路径，比如为村民提供就业机会等方式。而且根据土地分布区域的好坏，货币补偿价格不同。对于城市郊区和沿海地区地块好的补偿价格高，其他地区补偿低，导致富的越富、穷的越穷，有可能导致村民的心理落差较大，产生不满心理，还有可能阻碍乡村振兴的步伐。所以，对于土地征收补偿标准、补偿程序都需要进行严格限定，并且对于“公共利益”的范围进行明确。虽然随着“三块地”改革的深入，宅基地确权登记受到了重视，但是农村的土地权属仍然比较混乱，对于这种现象也是短时间无法避免的，这对土地征收也制造了难度。

（三）集体经营性建设用地入市问题。首先，改革中规定了集体经营性建设用地同国有建设用地具有等同地位，同价同权，但是城乡建设用地价格并未明确。另外，需要完善相应规则和进行严格监管，对建设用地依据性质进行分类，在最后分类归档。其次，对于改革过程中，收益如何分配尚不明晰，对于土地中的集体、土地使用者、村民等每位主体如何进行增值收益的分配有待思考。

此外，还需注意，我国改革中虽然规定了集体经营性土地建设用地入市不需要国家征收，但是入市之前需要具备两个前提条件：一是其范围仅适用于工业和商业领域，为了居住而进行房地产开发是不允许的；二是土地经营性建设用地的取得需要合法合规。

（四）宅基地盘活存在问题。法律明文规定，宅基地是村民自愿有偿退出宅基地，但是因为地域差异，宅基地流转这个改革实施村民所呈现的意愿也不尽相同。通常，对于城市郊区地区和沿海部分地区等经济稍微好些的地方土地流转可以进行，但是对于大部分乡村和较为偏远地方，村民对土地流转的意愿强度不高。所以，对于宅基地流转本身阻碍也很明显，宅基地流转范围因为受到客观因素的制约，导致流转范围较小，这也是土地改革需要急需解决的问题。宅基地流转区域小，改革不成熟，相关的经验无法普遍推广，并且基层组织和村民对于宅基地的三权分置内容的理解程度也并不深入。

四、促进“三块地”改革的法治化路径

改革的三大部分与现行法律制度都有相矛盾的地方，并且对于已经完成“三块地”改革试点的情况，相关法律制度也需要紧随其上，填补改革的法律空白，主要从以下方面展开：

（一）立法方面。当前，改革和现行法律条文存在冲突，需要完善立法。根据《宪法》第十条规定，城市的土地归国家所有；对于农村和城市郊区土地除由法律规定的属于国家所有，其他的归集体所有。但是，根据改革试点中所规定的，随着建设用地入市范围的进一步扩大，在城市里面则可能存在大量集体建设用地，需要考虑到集体经营性建设用地是归国家所有还是集体所有。这涉及到集体的利益和国家的利益，利益冲突解决的不适时有可能导致更多的矛盾。为了兼顾每个主体的利益，进行平衡，我们应当适度减少政府财政收入和国家的相关利益收入，对村民适当地进行倾斜。并且要时刻坚守土地的三个底线，保证农村集体经营性建设用地和国有土地同价同权，促进城乡融合。建立相应的土地评估机构和评估机制，使土地价格明确清楚，交易透明有效。另外，《民法典》中规定，土地经营权、建设用地使用权和宅基地使用权同属于用益物权。根据“三块地”改革的深入，宅基地的存在方式发生变化，宅基地有可能与其他集体建设用地进行转化，则需要以后立法及时进行调整。

（二）司法方面。国家根据“三块地”改革的成功试点经验，将其上升为法律，对《土地管理法》的相关条文进行了修改。改革正是推进深入的关键时刻，司法机关以及相关司法方面的工作也要紧跟国家改革的步伐，在实践中发挥好司法机关对社会纠纷和保障公民人身财产权益和维护社会秩序经济稳定的职能。法官不仅要有法律思维，还要有社会思维，并且法官思维应同时具备改革性和新颖性，只要是符合国家法律规定和社会公共利益等的情况下，法官可以依据自由裁量权，合情合法进行审判。法律和审判权相较于社会实践具有滞后性，但是对于国家的大政方针和重大改革举措要及时跟进，在司法实践中落实到执行等具体步骤，才能与改革相适应。对于国家的重大改革，在改革过程中通常会遇到司法机关的不执行、不回应，普遍存在着法律还未出台相关规定，在四级法院体系中，特别是基层法官不敢审判，一方面是法无明文规定，另一方面上级法院也未进行指导和规定，往往导致改革举措在司法层面无法继续推进，这也会使得基层自治机关和相关村民对于国家改革本身的真实性产生怀疑，最终影响到的是国家改革的整体进度和国家经济繁荣和法制统一。所以，对于国家的大政方针和重大改革的开展，需要最高人民法院及时进行司法解释、指导性案例和意见以及会议纪要，对于改革中涉及到的司法适用和法律适用问题也要予以回应。

（三）执行方面。首先，要明确土地权属，这是相关利益主体最为关注的部分，所以应当做好农村土地确权颁证事项，确保产权明晰，有证可查。随之要确认好土地权属中的相关信息，土地的经营权和使用权的主体的进行区分，土地流转的范围和来源清楚，使得土地流转有保障、有依据。另外，在“三块地”集中流转中也会碰到少数村民不愿意流转的情况，为了土地的集中流转，可以对这部分农户进行以地换地或者采取较高的补偿措施，以便推动土地集中流转的顺利进行。其次，为了使“三块地”改革顺利进行，我们应该保障改革的资金流转，并不断完善周围的农业农田等基础设施的建设，为之后源源不断的工商业主体进入乡村提供良好的设备环境。之后，根据“三块地”改革土地集中流转的实践，可以探索流转、集中、再流转的闭环，促进土地的盘活，探索集体经营性土地建设用地入市和三权分置的改革内容。对于一户多宅、闲置土地和违法土地应该及时进行整改，将土地碎片化情况整合起来，乡村统一进行合理规划和指导，为无房缺房的村民提供土地。并且还需要加大执法力度和检查力度，对于违法用地和闲置土地的问题及时进行整治。

综上，“三块地”改革的推出取得显著的成果，这项改革对我国乡村经济发展至关重要，加之新《土地管理法》的出台，农村土地改革的未来和前景值得期待。随着“三块地”和三权分置的提出，使乡村闲置土地和建设用地流转起来，乡村经济“活”起来。习近平也对农村土地制度改革、做好农村承包地管理工作做出了指示，坚持以维护农民权益作为出发点和落脚点，坚决把“三农”工作作为全党工作的重中之重。聚集全社会各界的力量推动乡村振兴，保障农民权益，使农民富裕富足。农民是国之根本，是建设中国特色社会主义现代化国家的重要力量，中国最广泛、最基础的力量都在农村。因此，要稳步推进土地改革，促进当地乡村经济发展，提高乡村治理水准，促进乡村振兴。

（作者单位：吉首大学法学与公共管理学院）

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