［提要］ 2021年7月，“双减”政策正式落地实施，但是不容忽视的是实施过程暴露出一系列问题：“双减”政策实施手段单一、执行机构的执行效果不能达到预期、学校家长和学生对“双减”政策认识不全面和缺乏良好的政策执行环境等。本文以史密斯理论模型为切入点，对“双减”政策执行问题展开研究，并提出优化建议，以期为我国“双减”政策的执行落实提供一些思路。

关键词：“双减”政策；史密斯模型；政策执行

中图分类号：D601 文献标识码：A

收录日期：2022年11月8日

2021年，《关于进一步减轻义务教育阶段学生负担和校外培训段意见》正式印发，拉开了“双减”政策执行工作的序幕。“双减”政策的发布标志着我国教育改革正式迈入一个崭新的阶段，学生减负并不只依赖学校教育培训，还可以有新的解决思路。

一、“双减”政策的提出

2022年政府工作报告指出，我国有2.9亿在校学生。教育是关系到每个小家的大事，更是关系到中华民族未来发展的大事，必须要办好，不能马虎。要最大限度地保证教育公平和不断提升教育的质量，义务教育阶段的减负工作也要持续跟进。在2022年的全国两会上，大家不约而同地将关注的目光放在了“双减”政策上，全国各地的代表委员也都对该政策提出了自己的见解，为后续“双减”政策的具体落实，如何切实地提升政策效果提供了很多新思路。

为此，来自江西的全国人大常委会委员马志武提出，我国应该尽快修改义务教育法，要将减轻学生负担、减少作业、校外教育培训机构规范化等内容加入到义务教育法的规定中，为“双减”政策的落实提供法律支持，为依法治教提供法治保障。

二、“双减”政策执行困境

本文利用史密斯模型，以政策本身、执行机构、目标群体和政策执行环境四个部分为基础来分析“双减”政策落实遇到的现实困境和破解之道。

（一）执行过程形式单一，不能因地制宜。随着我国综合实力的提升，小康社会的建成，我国已经基本普及基础义务教育。2021年，我国的学前教育毛入学率达到80%以上，解决了大部分学生入学的问题。严格控制辍学率，义务教育的巩固率达到95.4%，争取让每个孩子都可以得到良好的义务教育。在全面普及义务教育的基础上继续推进均衡发展，基本的读书问题已经得到很大程度的解决。小康社会的实现并不意味着我国消除了贫富差距，南北经济差异、区域历史文化差异、社会群体素质差异以及学校教学质量差异依然存在。

“双减”政策执行过程中，个别地区存在“一刀切”情况。让教师们弹性工作、交换轮岗，其实也会在一定程度上引发教师们的厌烦心理，认为变相增加了自己的工作时长。个别地区无视家长和学生的真实需要，也没有照顾教师的个人情绪和私人生活，使得教师对工作前景不看好；这样一来，原本应该是减轻负担的政策，现在却给学校、教师和学生带来了新的压力，变成了“加负”政策。

（二）执行机构质量差，执行效果不佳。“双减”政策的执行，需要执行机构精确把握政策要义才能顺利执行“双减”政策。“双减”政策执行的效果受到执行机构及其组织成员的理解能力、执行能力影响。由于“双减”政策执行机构及其在职人员所处的外部环境、自身素质水平相对封闭，对于上级发布的文书决策理解存在误差、定位不清，把握不好政策执行时应该重点关注的问题。这就导致了在“双减”政策执行中，在处理校外教育培训机构方面良莠不齐，家长教育观念得不到根本性改变、学校无法提供优质的课后补习、校外无处补课的尴尬处境下，必然会产生新的更加隐蔽的补课行为。

校外教育培训机构工作人员大量失业，这些人员该何去何从？相关数据显示，新东方教育科技集团大大减少了小学、初中课外培训业务，裁减近60，000名工作人员。高途课堂在“双减”政策的影响下裁员将近上万人，全国15个教学中心关闭了70%。面对“双减”政策的冲击，2021年8月30日，拥有27年经营历史的老牌校外教育机构巨人教育也未能幸免，拖欠员工3个月工资，因经营困难而不得不宣布倒闭。调查显示，校外教育培训机构里的员工大部分是身强体健并且具有高学历的年轻人或者中年人。“双减”政策下，这一大批失业人员如何妥善安置值得深思。失业人员数量的急速增加，将会对社会稳定带来了巨大的安全隐患；校外教育培训机构迫于形势暴力裁员、因经营不善拖欠工资等做法，都将会引发激烈的社会矛盾。社会组织和政策执行机构暂时没有方案可以妥善安排这一大批教育机构失业人员，存在潜在社会隐患。

（三）目标群体认知偏差。“双减”政策确实与课外培训教育机构关联巨大，但它面对的问题并不只是单个因素，而是有感知能力和行动能力的多个主体（如家庭、学校、学生等）相互关联构成的互动网络。学校、课外培训教育机构、老师、家长、学生、政府执行机构之间各种关系交错复杂，矛盾不断，学生学业负担越减越重，引发了一系列的问题。在市场经济体制下，课外教育培训机构应运而生，利用家长对孩子的期望，迅速壮大商业化的服务市场。以前，校外教育培训机构是对学校义务教育的一种补充，现在校外教育机构大幅度减少，这对学校教育而言是一件很有压力的事情。如何在减负的情况下提升学生的综合素质是一个亟须解决的难题。

“双减”政策应该是一项惠民政策，随着该政策落实推进，我国的家庭消费水平受到了或大或小的影响。宏观层面来说，课外培训教育机构关门倒闭，使得家庭原本投入孩子补课的支出流回家庭内部，有更多的可自由支配的金钱，消费水平提升。微观层面来说，不排除有家庭聘请家庭私人教师或者家庭联合小班培训等情况，这个费用会比“双减”政策之前参加课外培训教育机构的费用更加昂贵，有可能会加重家庭负担，使得家庭消费水平下降。

（四）缺乏良好的政策执行环境。中国幅员辽阔，受地域和环境气候影响，地区经济发展不平衡。又受科举制度历史影响，考试制度经久不衰。就全国教育现状而言，经济发达的沿海地区教育水平普遍高于经济相对落后的地区。基于对学生未来发展期望，家长和学生会尽力争取优质的教育资源。院校的分层是不可避免的，优质的教育资源总是相对的，因而学生和家长们的教育竞争就是不可避免的。小学成绩决定初中学校、初中成绩决定高中学校、高中成绩决定大学院校。高阶段的教育往往与低阶段的教育水平紧密联系，层层递进，教育竞争就会不断前移到更早的学习阶段。党和国家给予“双减”政策高度重视，在政策执行的过程中，层级管理体制下的地方政府具有很多的自主权。总体而言，我国大部分地方政府对于如何减负缺乏相关经验和长远规划，对于如何具体执行“双减”政策缺乏一套成熟完备的可行性方案。

三、“双减”政策执行优化之策

史密斯模型是通过对政策本身、执行主体、目标群体、环境因素等制约因素的分析，发现问题，解决问题。“双减”政策虽然已经颁布和实行，但是政策执行过程中存在很多制约条件。本文基于史密斯模型，为有效处理“双减”政策执行过程中的制约条件，需要综合考虑政策本身、执行主体、目标群体、环境因素等影响因素，以便“双减”政策得以顺利有效地落实与实施。

（一）建立健全与“双减”政策适配的体系。“双减”政策执行过程当中，必须要牢牢把握住政策本身、建立健全政策执行体系、注意“双减”政策要和其他政策相配合协调、增强政策在落实过程中的可操作性。 “双减”政策的出台，表明了中央一定要减轻学生负担的决心，力度之坚，给教育事业后续的发展提供了指导作用。为了实现“双减”政策既定目标，让学生们能够真正实现减负，我们需要建立配套的教育政策体系，提高政策的可操作性。站在多个主体的角度上思考政策的实际可行性，在“双减”政策精神的指导下，在实践中不断细化完善与政策相适配的执行规则。对于政策内容的表述和解释一定要正确详细，避免各执行主体对政策解读出现误差。

与此同时，需要建立一整套能和“双减”政策相互配合的教育评价系统。可以将重心放在学生的课后作业以及学校教育培训两个方面。学生的课后作业，不光是表面上减少作业量，更重要的是要想办法提高学生完成作业的质量，让学生真正掌握所学知识，能够学以致用。对“双减”政策工作的评价必须具有科学性、真实性和合理性，以推动“双减”政策的落实。教师团队的质量也需要时常检测，聘请有才能、有品德、情绪稳定的教师教育学生。对于德不配位的教师要及时发现，及时提出解决方案。

（二）明确执行主体责任，提高执行能力。中央发布“双减”政策之后，地方政府就应该第一时间学习把握政策内涵，在正确认识政策内涵的基础上，联合各相关部门一起积极讨论应对方法，快速采取执行措施。尊重规律，尊重实际，准确地传递政策精神至下级单位。政策执行过程中还需要建立健全政策执行监督系统，让社会力量也参与其中，一起努力。此外，政府应对校外教育培训机构进行治理，对相关组织人员进行培训，不能一味否定校外教育培训机构的价值和作用，制定出符合社会和教育发展的方案措施。

学校是“双减”政策执行的主阵地。学校管理者在接收“双减”政策的指令后，应当积极主动分析研究新政策，站在学生的角度深入理解政策的内涵，将学校教育存在的升学率考核、分数排名等不良作风纠正过来。要注意学校教师的心理变化，对于“双减”政策执行的方案要及时地与教师们沟通。目前，迫切需要教师队伍转变传统的教育理念，让教师们树立以德树人、全面综合发展的新理念，更多地关注学生的成长质量。

（三）增强目标群体对“双减”政策的认可度。目标群体是政策执行想要作用的对象，家长和学生、学校管理者和教师、校外教育培训机构等在“双减”政策中都是非常重要的目标群体。得到目标群体的理解和支持会让政策执行更加轻松，提高目标群体对政策的认可度、对目标群体的认知偏差进行积极引导，有利于“双减”政策的顺利开展实施。首先，学生作为减负的主人公需要正视“减负”的目标。学生懂得如何拒绝不必要的校外教育培训，清楚知道自己的兴趣在哪，想要往哪个方向发展。家长不断让孩子“内卷”学习的目的就是想让孩子成才。但是，不能因为学习而让孩子变得不快乐了，成为只会读书的机器，而没有其他的兴趣爱好。一定要尊重教育规律，让学生高质量的学习，高质量的休息，关心学生的身心健康。培养孩子长大成才，制定科学合理的学习计划。其次，学校管理者要正确认识“双减”政策的内涵，调整旧的教育体系。高质量的教育服务会让学生更加愿意主动回归学校教育。校内教育要全面优化升级、加强课后作业管理、改革考试制度等，建立健全学校教育服务体系。再次，教师的素质对学校教育质量是有直接关系的，需要全面提高教师队伍的素质修养。教师队伍要做到主动引导学生、勤于钻研、有理想信念、有道德情怀、有仁爱之心，成为学生学习路上的引路人。最后，分辨清楚校外教育培训机构的性质，重点整顿学科类的校外教育培训机构。严格规范培训机构行为，教育是公益性质的，要引导学科类的校外教育培训机构向公益发展，不得利用家长和学生的教育焦虑去牟取暴利。

（四）创造良好的政策执行环境。“双减”政策执行效果与执行环境因素息息相关。环境因素往往是长久习惯形成的，短时间难以消除，具有复杂性。既然不能一下子解决，执行人员就要发挥主观能动性，积极想办法削弱环境因素对“双减“政策的消极影响，将可能会阻碍政策执行的风险降到最低。

从社会层面来说，“双减”政策的实施很大程度上缓解了学生压力，但是还没能彻底减少学生不必要的学习负担。必须在观念上改变教育理念，纠正社会上“只要学不死，就往死里学” “不要让孩子输在起跑线上”的错误想法。引导家长放下教育焦虑，正视教育的意义是为了促进学生的全面发展，提升学生的综合能力。义务教育的目的是为了营造更加公平公正的社会，不应该过度的关注教育可能会带来的功利。从教育层面而言，我国教育资源确实存在分布不均、优质教育资源少的问题。在大数据时代，教育资源更容易得到传播，要充分利用互联网优势，使得更多的学生可以接受到优质的教育资源。

“双减”政策的执行是否能够达到预期的目标，受政策本身、执行机构、目标群体和环境因素等四个重要组成部分的影响。政策执行过程当中，遇到许多现实问题，是对我们的考验和挑战。要对四个重要组成部分进行适时调整，使之与现实状况相适应。不同地区的政策执行措施应该根据本地区的社会经济环境和教育发展实际进行调整，不可以盲目跟风。一定要让教育回归本质，使教育更好地发挥应有的作用和价值，更加符合自然和社会的发展规律。

（作者单位：西安财经大学公共管理学院）

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