［提要］　城市化发展下，人们对生活质量及环境提出更高要求，政府加快建设公共事业与基础设施的工作，也加大了财政压力，面对资金缺口，力不从心。融资平台公司有效缓解政府压力，却也引发出资金债务的难题。为此，本文以地方政府融资平台公司概述为切入点，简单阐述政府债务特征，以此为基础，结合债务管理困境，提出解决策略。

关键词：地方政府；融资平台公司；债务管理；解决策略

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2022年11月3日

在党的十九大报告中，习近平提出需防范、化解重大风险，关键在于防范地方政府债务风险，厘清融资平台公司与地方政府的债务，杜绝政府利用融资平台违规举债，转嫁自身债务。但是，近几年伴随城市化的发展，地方城市建设与经济发展需投入大量资金，地方政府债务未减少，或有所增加，利用融资平台公司产生的隐性债务却不断增加，扩大了债务风险。因此，地方政府面对大规模融资平台公司债务。须妥善化解与出资，方能避免金融与财政风险，实现地方经济可持续发展。

一、地方政府融资平台公司概述

银监办印发［2010］244号文件中，明确地方政府融资平台有事业、企业、机关三类法人，平台公司则是与既定法人标准相符的企业法人，为一种地方政府融资平台的类型。平台公司债务余额有三种：政府性债务由政府偿还，纳入预算管理；政府或有债务中，符合规定条件在履行批准程序后，可将其转化成政府债务，政府负责偿还，其他部分公司偿还，财政即便代为偿还，政府也保留代偿资金追索权；非政府债务是融资平台公司为经济活动举借的，以自有资金偿还债务，以上政府性债务为显性债务，或有债务为隐性债务。债务特征如下：

（一）规模迅速增长。我国经济不断发展下，地方政府的高额举债成为亟须解决问题，为避开现行体制法规及政策障碍，打破有限预算与巨额投资缺口，需建立以债务偿还、经营管理为主的融资平台，替代政府实现间接或直接融资，促进地方政府实现市场化融资。根据地方政府应对金融危机成效，建立融资平台公司，有助于政府缓解紧张资金情况，但由于融资额度大，易发生债务风险。根据财务部统计数据可知，截至2021年末，我国中央财政国债232，697.29亿元，地方政府债务304，700.31亿元，合计537，397.6亿元。

（二）负债比率较高。地方政府融资平台发展中，出现总体负债比率高的情况，个别城投公司负债比＞80%，负债比过高反映出融资平台“储水罐”特征，政府设置融资平台公司目的是确保“罐子”做到“大而不漏”，持续从外部“引水”，实现公司价值最大化，变相杠杆借款。而过高负债比率会影响融资平台公司稳定性与安全性，处理不当时，会对金融系统造成严重危害。

二、地方政府融资平台公司债务管理困境

（一）债务结构单一。商业银行贷款为地方政府融资平台提供了大部分资金，银行信贷在整体融资平台中占据主导地位，风险较为集中，难以以组合资产的方式进行分散。并且，以银行贷款为主的模式，导致融资平台未来承担沉重的压力，必须投入诸多资金，方能维持资金链运转正常，进而引发潜在债务风险。地方政府投资的基础设施建设周期较长，超出银行放贷期限，融资贷款还会发生期限错配情况，仅依靠单一的银行贷款负债方式，对融资平台发展造成严重影响。地方政府融资平台需低成本、多渠道获取资金，以形成持续、稳定的融资渠道。

（二）盈利能力不足。融资平台公司债务偿还能力取决于经营项目性质，通常经营项目融资偿债能力较强，投资项目收益可满足偿还债务需求。但是，半公益项目及公益项目平台公司，偿还能力普遍较弱，以基础市政项目为例，城市公交、排水等项目资金需求大、建设周期长、收益率较低，此类项目融资开发时，产生债务难以依赖项目收益偿还。并且，地方融资平台一旦资产超过一半为固定基础设施建设，难以及时变现，资金链断裂后，易引发系统整体债务风险。

（三）缺乏约束机制。我国政府根据法律规定，无自行举债权利，却不意味政府未承担对应负债。融资平台活动中，政府以应收账款质押、财政收入担保、股权质押等方式增信，为融资活动提供了便利，政府也要承担相应责任。并且，政府融资平台自身产权不明，如果出现问题，难以确定平台与政府偿还债务责任，易引发违约风险。开发一个项目时，融资平台承担融资责任，法人承担开发、运营项目责任，政府则监管两者。但是，政府对使用资金安全性、融资行为合规性、融资需求合理性缺乏制度规范，难以顺利完成监管。

（四）融资方式转型。政府财政收入中，一段时间内土地出让收入占比较大，为政府带来诸多财政资金。但是，土地资源存在不可再生性，基础投资需求不断增加，土地可利用资源却不断减少，开发土地的拆迁、征地补偿金的提升，基础设施建设规模随之增大，土地增值偿债能力难以填补债务缺口。以融资平台将政府土地抵押，获得贷款的方式被限制，2016年底政府需清理土地储备机构，从融资非土地业务中分离出来。根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，需规范政府资金与土地储备管理，从银行抵押向市场发债转变，规范政府整体举债流程。

三、地方政府融资平台公司债务管理策略

（一）探索融资渠道。平台公司对城市发展具有推动作用，是城市投融资主体，需结合地区经济特质与显示经济条件，探索多样化融资渠道，促使公司实现可持续发展，发挥自身作用。

1、创新融资方式。在项目发展中，平台公司不能局限于银行贷款、土地融资等内容，需拓展业务范围，探索新的融资项目及内容，如融资租赁、股权融资、发行债券等，以满足建设城市资金需求。股权融资包括非上市与上市股权合作及股权信托；夹层融资包括资产证券化与可转换债券；债券融资包括私募市场债券与银行贷款；项目融资有PT融资和PPP融资。现阶段，政府项目融资时推行PPP模式，吸引社会优质资本，减轻平台融资压力，盘活现有市场。PPP模式可助力政府形成依靠财政改革发展的体系，使得政府明白，公共财政预算支出只能维持公共事务运转，无法承担领域发展，地方必须改革投融资体制，以PPP工作推进，方能撬动社会资本。并且，PPP项目落地，代表市场信号不明显领域，可利用该方式吸引资本，包括央企资本、民营资本、金融机构等，使其走进公共领域，为公共项目发展与资金运行注入活力。

2、统筹规划项目。投融资管理属性不同，根据经济属性区分，分为经营类项目、公益类项目、准经营类项目。融资渠道发展中，选择质量优、效能高的融资方法，增加公司利润，明确各项目经营特点，在有限条件下实现利润最大化。以公益类项目为例，可交由相应职能平台公司建设。同时，梳理平台职能，实现差异化融资，实现双赢。

3、推进债务置换。平台公司未缓解债务风险，可根据《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》，确定行业银行对2014年前平台公司带宽进行续贷，实现“债务置换”。政府债务置换后，商业银行对平台公司带宽，从高利率、短期险转变为低利率、长期险带宽，本金短期科目与利息财务费用中，在政府援助下平台公司能够获得相应扶持，有效降低债务风险，释放经济压力，实现更快、更好的发展。

（二）提高盈利能力。在融资平台公司发展中，面对债务管理困境，需实施公司转型，紧跟政策指引，科学谋划业务布局、发展规划、人员配备等，规避债务风险，促进平台公司稳步健康发展。

1、健全治理结构。融资平台公司也是公司属性，需适应市场化规律，把握平台公司转型、国企改革时机，多方面处理好政府关系。在此过程中，公司需调整治理结构，董事会下设置专业委员会与执行委员会，任命外部董事与管理层代表，重新定位公司发展方向，平台适当开放，引入民间资本，推进商业化运作，流入多渠道资金后，优化公司融资水平，减少财政负担。公司需理性看待公益项目，以免融资活动增加政府、平台公司风险，采取资本运营方式，引入民间资本，转化公益项目为经营项目，以解决融资难题。公司运作时，为保持利益增长额度，融合市场资金，需实现混合型转型，建立“事业部制+垂直管理”机制，加强内部管理，制定各部门互相监督、约束制度，降低公司风险。

2、实施多元经营。平台公司可梳理现有业务板块，整合重组内部业务，优化资源配置，对擅长领域做大做专，发挥公司特长。我国部分平台公司发展多年，水投、铁投、航投、城投等存在自身优势板块，各自领域资源优势较大，改革浪潮下，平台公司创新资金管理时，需明确核心板块，提高资金使用效益及利用率，对冲融资成本，增强自身偿债能力及盈利能力。公司不能仅改革原有业务，也要实施多元经营，根据市场经营，探寻利益新增长点，控制风险在一定范围，为平台公司提供更多利益。

（三）建立预警机制。平台公司为规避严重债务危机，进而引发财政危机，需建立债务危机防范预警机制，保证及时发现风险，有效保护政府财务。一方面建立融资程序。“防不如治”是风险预警本质，需控制风险，从治理出发，构建完善的融资程序，减少平台公司融资不合理行为。此过程中，平台公司需注意如果和企业、个人等私人资本合作建设项目，需签订规范、科学的合约，保证后续合作规避风险，以免责任划分不清。另一方面构建完善的风险预警制度，预警财务风险及合作违约风险。通过建立两套预警方案，有效管理融资平台。

四、政策建议

（一）完善政府制度。为防范政府融资平台的债务风险，需完善政府制度，提高政府办公效率。为此，政府应明确权力与责任划分，做到责任与权力落到实处，避免模糊化，管辖交叉事项根据受益性原则确定责任人。同时，完善地方财税制度，特别是分配共有税比例，各级增幅明确落实，考虑各级政府与客观现实的需求，促进良好发展。各级政府的财富转移也要有据可依，以顶层设计层面有效配置资源，做到政务公开，以免挪用贪污。好的政策需有强制性措施，监督其过程，规范其行为，法律法规对政府债务一定要明确落实。

（二）优化平台管理。融资平台公司是服务政府融资的公司，不属于职能政府机构，也不等同于政府，运作中需维持其独立性，以盈利为目的，禁止与政府机构相混，维持市场竞争性，发挥服务作用。地方政府需处理好与平台的关系，明确产权，以时间顺序进行梳理，建设项目前，政府可结合政策规划方针，有意识设计平台项目，与政策规划相协调、相联系，保证项目符合政府发展需求，提高盈利性；建设项目中，政府则要放权，以免过度干预对平台自主独立发展造成影响，以有效配置资源；项目结算时，确定收益分配，明确产权，转变政府职能。

政府融资平台还要结合项目，制定相应方案计划，编制退出机制，从发展至合理正规的推出，是平台规避风险、落实盈利的重点。选择退出机制较多，有债务重组、股权转让等，平台合理退出后，能够有效配置资源，维持平台稳定、健康运行。

（三）建立偿债机制。建立偿债准备金机制能够增强平台偿债能力，以免债务违约冲击融资平台。债务出现违约风险后，建立偿债准备金制度能够及时补救，不仅降低违约风险，还有助于树立政府、融资平台危机意识，思想上明确违约重要性。在具体制度规划中，可借鉴先进经验，融资平台每年结算可在收入中提取相应比例偿债保证金，应对短期违约风险，维持政府、融资平台正常运作。同时，政府还要建立信息披露机制，确定信息披露内容、标准、范围、评价体系等，正确计量负债及资产情况，保证公众能够合理评估政府投融资能力及建设信用情况，提高运行财务透明度，强化外部监督，促进投融资业务健康发展。

综上，地方政府融资平台公司从事投融资活动，具有独立法人资格，相比一般公司，其是由政府及部门机构通过注入股权、财政拨款等方式设立，为地方政府服务，具备公益性质。但是，融资平台公司缺乏自主经营条件，筹集资金用于地方发展，盈利能力不足，多是以贷养贷，增加了债务风险。为此，地方政府应创新投融资模式，提高盈利能力，建立预警机制，进而提升债务管理水平。

（作者单位：钦州市开发投资集团有限公司）

主要参考文献：

［1］何亮.简述地方政府投融资平台公司财务管理存在的问题及转型发展对策［J］.当代会计，2019（08）.

［2］马瑞萍.新时代地方政府投融资平台公司的财务管理困境和策略探讨［J］.财经界，2020（34）.

［3］李力，温来成，唐遥，张偲.货币政策与宏观审慎政策双支柱调控下的地方政府债务风险治理［J］.经济研究，2020.55（11）.

［4］徐军伟，毛捷，管星华.地方政府隐性债务再认识——基于融资平台公司的精准界定和金融势能的视角［J］.管理世界，2020.36（09）.