［提要］　海南省自由贸易港建设以来，流动人口大规模涌入改变了城市建设用地供需水平，土地产业结构随之变化。因此，为构建合理的土地产业结构，海南省应增加住房用地和商服用地供给，减少工业用地供给，形成规模化流动人口的社会融入，促进海南省自由贸易港建设。

关键词：流动人口；土地流转；土地产业结构；社会融合

基金项目：国家社科基金项目：“马克思地租量的规定理论与深化农村土地改革研究”（项目编号：18BJL017）阶段成果

中图分类号：F301.2 文献标识码：A

收录日期：2023年2月27日

中共中央、国务院于2020年6月1日印发《海南省自由贸易港建设总体方案》，提出“打造人才集聚高地”，这对人力资本提出强力需求。然而，当前海南省较大的城市化率缺口（常住人口城市化率与户籍人口城市化率差值）、逐年增加的人口抚养比和人地平衡度（以2015年为基年）小于1的社会发展情况，使“人才引进”政策难以落实。如何填补城市建设人才缺口，促进流动人口社会融合，实现人力资本的积累，成为学术界关注的焦点。

一、人口流动与土地需求

（一）人口流动情况。海南省人口将呈持续增长态势。全国第七次人口普查数据显示，2010～2020年海南省人口年均增长率为1.36%，比2000～2010年增加0.5个百分点，比1990～2000年下降0.32个百分点，海南省人口以递减的速度增加，并且我国对海南省自由贸易港的人才战略布局将进一步提高海南省人口增速。2018年通过的《百万人才进海南省行动计划（2018-2025年）》（以下简称《计划》）提出“到2020年，吸引各类人才20万人左右”。相关数据显示，自2018年4月13日以来，截至2020年11月20日，海南省共引进人才20.1万人，《计划》初期目标已完成，距离2025年实现“百万人才进海南省”目标更进一步。另外，海南省人才引进的年龄上限为55岁，意味着短期内全省劳动人口数量和质量将急剧增加，人口抚养比将显著下降。

流动人口是海南省人口增长的主要动力。海南省人才引进计划使流动人口迁入成为城市化建设的主要动力。就业机会、收入水平、住房条件以及公共设施的差异是导致人们选择常居城市的主要原因。2018年以来，海南省出生人口规模逐年缩减，人口自然增长率持续下降，人口增长主要来源于流动人口，城市化建设越来越依赖流动人口迁入。全国第七次人口普查数据显示，2010～2020年流动人口对城市化建设贡献度为43.82%，已成为推动城市化建设的主要推手。

为更深入了解海南省人口情况，有必要分别对全省18个市县（不包括三沙市）的人口情况进行分析。首先，根据2014年国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，将海南省18个市县划分为大中小三个等级。“七普”显示，中等城市和大城市占总人口比重偏低，位于全省中偏下位置，较2010年分别上升1.04个和4.91个百分点；而自然增长率相对偏高的小城市，其人口比重较2010年下降5.96个百分点。这说明海口市、三亚市和儋州市是海南省流动人口集聚地，其城市化建设主要得益于大规模的人口流入。根据历年数据，自2018年起，海南省绝大部分市县人口增长率呈上升趋势，其中海口市和三亚市人口增长率遥遥领先。海口市和三亚市作为自由贸易港建设的重点城市，其城市规模还有巨大上升空间，中央和地方政府予以创新创业政策优惠，产业集聚、就业机会增加、收入水平提高，这提高了对流动人口的吸引力，到2025年，人口将会进一步向海口市和三亚市流动。

（二）人口流动扩大土地需求。流动人口怎样快速融入流入地一直是学界关注的焦点。学术界对“外来人口融入社会”提出两个观点，分别是“同化论”和“多元化论”。基于上述观点，本文以“接纳”程度研究海南省流动人口社会融入情况。海南省自由贸易港大规模“人才引进”计划带来的流动人口社会融入问题增加了海南省城市化建设的压力，使得城市建设用地产业结构失衡。流动人口融入社会的主观愿望与城市化建设的客观接纳匹配程度，可分别从城市生活和经济生产两方面进行考察，其匹配程度反映人口流动与土地需求间的关系，城市生活和经济生产的建设用地供应量直接决定社会融入的可行性和持续性。

海南省城市建设用地供需趋于均衡。2017～2021年海南省人地平衡度分别是0.73、0.61、0.72、0.71和0.74，可见2017～2021年海南省人地平衡度整体呈上升趋势，但均小于1，城市建设用地供应紧张。如图1所示，海南省城市人口数量和城市建设用地面积整体呈上升趋势，且前者增长率小于后者增长率。根据人地平衡度计算公式，为实现大规模流动人口融入社会，海南省政府只有增加城市建设用地供给，城市建设用地供应才能充足。（图1）

二、土地产业结构与城市化

城市建设用地供需失衡，给土地供给数量和质量带来巨大压力。从土地供给数量来看，新《土地管理法》明确规定缩小征地范围，这限制城市建设用地供给。但征地制度改革还处在探索阶段，改革措施有待进一步落实，短期内城市建设用地供需逐渐向均衡靠拢。2018～2021年，中国土地市场网公示了1，972宗海南省土地流转，流转土地面积约1亿平方米，其中城市生活用地1，211宗，经济生产用地634宗。为更深入探讨海南省流动人口社会融入与土地产业结构关系，接下来对海南省不同级别市县的城市建设用地产业结构进行分析。

（一）大城市和中等城市的土地产业结构。海口市和三亚市是海南省未来流动人口主要集聚地，两地土地流转配置一定程度上代表海南省流动人口社会融合情况。首先，2019年以来，海口市土地供给面积增量占全省增量比重均超过10%，海口市大规模流动人口的社会融合可行性得到贯彻。海口市城市生活用地和经济生产用地面积增量比重逐年增加，土地产业结构向流动人口社会融合土地需求倾斜，社会融合有效性得以延续。其次，2018～2021年三亚市土地供给增量占全省增量比重逐年增加，2021年超过10%，大规模流动人口的社会融合可行性得到提升。三亚市城市生活用地和经济生产用地面积增量比重变化情况与海口市类似，两地城市建设用地产业结构基本一致。（图2、图3）

2021年，海口市和三亚市的城市化率领先于其他市县，分别存在14.85个和4.29个百分点的城市化率缺口。同时，海口市和三亚市人口抚养比偏低，两地2021年人口抚养比大于2019年人口抚养比。另外，海口市和三亚市作为海南省自由贸易港人才引进重点城市，“三高”人才将大规模涌入，带来人口抚养比下降。所以，海口市和三亚市城市建设用地应加大向住房用地和商服用地供给。另外，海口市土地流转工作应增加工业用地申请的审批难度，减少工业用地增量；增加住房用地和商服用地供给，控制不断上涨的房价，进一步扩大就业岗位数量，让不断引进的人才和寻觅机会流入的人口在海南省有房可居、有岗可求，推动海南省经济快速发展。

（二）小城市的土地产业结构。文昌市和昌江黎族自治县的土地产业结构在海南省15个小城市中具有代表性。首先，2018～2021年文昌市土地供给面积增量占全省增量比重逐年减少，自2019年开始，比重低于10%，城市建设用地供给与其离心。如图3所示，文昌市城市生活用地面积增量比重逐年减少，经济生产用地面积增量比重逐年增加，到2021年，前者比重断崖式下降，后者比重得到巨大提升。其次，2018～2021年昌江黎族自治县土地供给面积增量占全省增量比重逐年增加，土地供给向其倾斜。如图3所示，除2019年外，昌江黎族自治县城市生活用地面积增量比重无显著变化，经济生产用地面积增量比重逐年增加。另外，2021年文昌市和昌江黎族自治县的分别存在14.36个和17.55个百分点的城市化率缺口。短期内，文昌市和昌江黎族自治县等小城市应在适当引进人才的前提下，合理控制该缺口波动范围，将海南省人才资源流向海口市和三亚市。

三、结论

通过对海南省大中小城市人口流动变化趋势和土地产业结构的分析，我们可以更加确信流动人口、土地流转与城市化之间具有内在的逻辑关系。

流动人口是海南省人口增长主要源泉，且主要流入海口市和三亚市。人口流动与土地产业结构的关系体现在流动人口融入社会的主观愿望与城市化建设的客观接纳的适应程度。随着海南省人才引进计划的实施，海口市和三亚市是海南省城市建设用地供给增量的主要集中地，两者的土地产业结构向住房用地和商服用地倾斜，增加住房用地供给，限制不断上涨的房价，增加商服用地供给，进一步扩大就业岗位数量。递增的人口增长率将扩大城市建设用地的需求，海南省政府只有扩大城市建设用地供给，才能提供大规模流动人口融入社会的前提条件，推动海南省经济发展和自由贸易港建设。

（作者单位：海南师范大学）

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