［提要］　土地征收制度与农民切身利益紧密相关。而作为土地征收制度的前提条件，土地征收公益性目的认定问题至关重要。在试点经验基础上，新《土地管理法》通过“概括＋列举”方式对公益性目的进行框定，但仍缺少相应的配套法律法规进行细化。本文从新《土地管理法》出发，通过分析土地征收公益性目的认定实践现状，总结问题，并提出相关建议。

关键词：公共利益；土地征收制度；土地管理法

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2022年11月9日

土地征收制度作为我国的一项重要制度，其前提条件必须是基于公共利益的需要即公益性目的，但相关法律并未对“公共利益”进行具体界定，实践中复杂多变的情况也使得相关原则没有得到落实。同时，由于集体建设用地无法进入市场，征地作为唯一可利用集体建设用地的渠道，故扩大征地范围的趋势随之愈演愈烈。2020年，新《土地管理法》在试点经验基础上，首次对土地征收公益性目的的认定进行了明确。

一、土地征收公益性目的概念及立法现状

“公益性目的”即以“公共利益”为最终目标，而“公共利益”虽已在我国各大法律中出现，但其概念并未有统一的认定，学界也众说纷纭。亚里士多德认为，公共利益应当以正义为最终目标；庞德认为，人民的各种要求即为公共利益，法律应当在付出最小代价的情况下最大限度地实现人民的各种要求。总结而言，公共利益应为当下社会文明中最重要的利益，但该概念依旧十分抽象，具有不确定性和相对性，其具体内容只能对应一定的时期，即这个时期的“公共利益”可能在下个时期就不再属于相关的范畴。但无论如何改变，其非营利性和价值优位性是不变的。故笔者认为，虽然公共利益具体含义会随着不同的社会环境进行变化，但其始终是脱离个人利益但与个人利益相关联的一种客观存在，具有很强的覆盖性、公共性与公益性，应当以社会利益最大化为主旨，将实现平等正义为最终目标。

新《土地管理法》删除了第四十三条“任何单位和个人进行建设必须使用国有土地”的规定，允许集体建设用地在一定条件下可以进入市场，扩大了集体建设用地可流动的范围。同时，新《土地管理法》第四十五条通过“概括＋列举”的方式，以保障公民权益为出发点，逐项列举出具体的六种类型，填补了之前的空白。此外，该条的兜底条款还加上了只有法律规定才可设置土地征收的限定条件，不仅防止行政机关滥用权力的情况出现，还在一定程度上减少土地资源的浪费，更有效地保障了公民的权益。但该法仍未对公益性目的认定程序等相关问题进行明确规定，导致实践中难以落实。

二、土地征收公益性目的认定意义

当公共利益无明确框架时，容易导致地方、部门甚至个人以“公共利益”为借口实现自己的利益。如，为了政绩以“公共利益”为理由大规模征地侵害公民权益，造成公共利益的滥用，这样的做法不仅侵害了被征地者的权益，还浪费了大量土地资源。故我们需要规范公益性目的的认定，严格公益性目的认定程序，防止他人利用公益性目的认定漏洞进行牟利，从根源上解决公益性目的滥用的情况。此外，由于民主决策在公益性目的认定过程中存在缺位，再加上救济途径不够全面，公民无法通过有效途径维护自身权益。如，行政定价不合理和环境污染问题虽然层出不穷，但公民维权却缺乏相应保障，公共利益也随之虚化。为解决以上情况，我们急需对公益性目的认定框架化和具体化，并完善相应配套系统，解决目前公益性目的认定的保障缺失问题。

同时，如果不对“公共利益”进行明确界定，也容易导致利益分配不均，进而降低政府公信力。故我们需要对“公益性目的”进行认定，从立法层面进行统一认定，将公益性目的认定程序公开化，保障与土地征收有利益关系的人相应的知情权，在保证公益性目的得到真正实现的同时，提高政府公信力。

三、土地征收公益性目的认定存在的问题

（一）界定主体仍存在争议。虽然新《土地管理法》对于公益性目的认定问题进行了一定程度的优化，但仍未明确公益性目的的界定主体。公益性目的的界定主体大致分为四种：一是由立法机关通过立法程序进行界定，即人大通过新《土地管理法》概括式地确定公益性目的；二是由行政机关通过行政程序进行认定，即公益性目的在实务过程中的认定就是采取“政府主导”的模式；三是司法机关通过处理具体个案对于公益性目的进行判断；四是通过举办听证会等方式公开征求社会公众的意见，进而对公益性目的进行确定。

目前，我国主要采取前两种相结合的方式，即由政府主导在相关法律范围内对公益性目的进行界定。但这种模式并未在立法层面得到明确，相关的规章制度也存在着许多漏洞。行政机关相关权力过大，导致其无法与立法机关、司法机关互相制约。而公益性目的作为征地的唯一前提，容易在征地的过程中与相关的政府利益出现碰撞，所以更容易出现权力滥用甚至失控的情形。

（二）缺少严格的监督制度。目前，我国主要采取内部和外部两种方式对行政机关的征地过程进行监督。其中，农民集体可以通过行政复议请求审查行政机关违法征收土地的行为，而国家土地督察制度则作为专门性监督机关确保各地按照规定开展征地工作。同时，征地相关行政部门内部也有相应的土地监督检查。但这种监督方式还存在着许多弊端：一是由于国务院不属于行政复议的被申请人，加上《行政复议法》也未明确省级政府征地行为属于行政复议的范畴，故导致行政复议的内部监督效果不能达到预期；二是由于国家土地督察制度是源于国务院，故无法监督国务院征收土地的行为，加上其工作重点也非公益性目的的认定，无法对公共利益的认定进行严格的监督；三是由于土地监督检查制度是由上级行政机关进行监督，而法律规定只有国务院和省、自治区、直辖市人民政府享有征收集体土地的权力，故出现了自我监督的情况，与制度设立初衷相悖。

此外，我国立法机关、司法机关、监察机关也都对行政机关征地的行政行为进行监督，属于对征地行为的合法性与合理性的外部监督。但在实践中，立法机关无法对行政机关频繁的征地行为进行监督，而监察机关主要针对的是国家工作人员的违法行为，对于征地行为是否符合公益性目的也只是附带审查。同时，由于集体土地征收所涉及的利益过于复杂，司法机关也只针对存在争议的个案进行审查，监督的覆盖面有限。

（三）公益性目的认定机制缺失。关于我国征地程序，目前主要是分为批准、公告和实施三个阶段，具体流程如图1所示。可以看出，为了更好地保障群众利益，相关部门在土地征收程序中特设了公告和听取意见的环节。但根据规定，公告事项实际上只包括了征收的范围、目的、补偿标准等，且听证会也只有在安置方案不符合规定的情况下才会开展，所以关于征地是否具有公益性目的的问题是无法通过听证会的方式进行解决的。即被征地人只有有关补偿标准的权利得到了保障，但却仍未拥有当征地不符合公益性目的时拒绝的权利，使得群众的利益无法在征地程序前期得到保障，导致被征收人只能在征收决定做出后通过诉讼的方式维护自己的权利，而这也造成了一定程度上的行政资源浪费。（图1）

四、土地征收公益性目的认定经验借鉴

（一）国外经验。公益性目的作为土地征收的唯一前提条件，各国都采取了不同方式对其进行审查认定。德国以“公共福祉”作为公益性目的认定的标准，将土地征收分为计划和征收两个部分，通过利益权衡的方式进行审查。同时，公益性目的还需要进行双重认定，即不仅在计划阶段通过具体规范进行明确，在征收阶段行政机关还将在个案中将其进一步具体。而法国将行政权与司法权分开，设置严格的公益性目的事前审查。法国在土地征收工作开始前就由专门的调查委员会进行审查，当司法机关认为行政机关作出的审查结果不符合要求时，最高行政法院可以随时撤销。此外，法国在对于公益性目的的认定上不仅讲究私人与公共利益、公共利益之间的衡量，还重视相应个案的具体判断，进而更好地保障被征地者的利益。

（二）国内经验。为了更好地保障征地工作的开展，我国先后多次开展了地方试点工作，也获得了许多经验。如，新《土地管理法》中结合试点经验，通过概括的方式为公益性目的的认定设置了基本框架。但由于我国各地发展不均，统一的标准在实践中还需要进一步明确。故为了更好地规范征地程序，福建省晋江市等试点地区采用因地制宜的方式，根据不同地方对于公共利益的诉求制定不同的标准，将公益性目的审查标准与当地实际情况和发展挂钩，严格依法界定公共利益用地范围，细化征收流程等配套政策。此外，为了更加严格公益性目的的认定，佛山市南海区将公益性目的认定作为土地征收决定的最前置程序，规定只有在征地符合公益性目的后才可以开展后续的工作。同时，为了更好地解决公益性目的认定的争议，内蒙古和林格尔采取举办听证会的方式，由人民政府召集相关人员通过投票的方式对是否属于公益性目的进行认定，切实保障了被征地公民的权益。

五、土地征收公益性目的认定完善建议

（一）明确界定主体，完善认定程序。为了更好地推动公益性目的的认定，需要明确公益性目的的界定主体。笔者认为，我国可学习法国的相关经验，让立法机关、行政机关和司法机关共享公益性目的界定的权力。首先，立法机关应当在立法层面明确公益性目的认定的相关概括性标准；其次，行政机关在实践中严格按照相关规定对于公益性目的认定进行规范；最后，当公益性目的认定产生纠纷时，司法机关可以在个案中再对公益性目的进一步确定。三机关同为界定主体，不仅可以相互制约，消除行政机关腐败的可能性，还能环环相扣，严格公益性目的的认定。

同时，由于地区发展不同，笔者认为公益性目的认定中的标准应当在统一框架下根据每个地区的实际情况进行明确。此外，公益性目的界定更应当吸取公众的建议，从而进一步提高公益性目的认定的科学性和民主性。我们可以学习内蒙古和林格尔举办听证会的方式，将公益性目的认定不合理或不合法的情况加入可举办听证会的前提条件中，为被征地者或利害关系人提供了新的维权救济途径。

（二）健全配套体系，有效解决纠纷。为避免县级征地公益性目的认定过于笼统或者详细，再加上我国征地需要两级审批权限的要求，我们可根据实际情况在省或市级层面对征地公益性目的认定工作进行细化规定，加强相应的可操作性，并设立相应的配套程序，完善多层次公益性目的认定规范体系。同时，我国还可以对在征地实践中的典型案例进行归纳总结，通过发布典型案例的方式，归纳相应的解决方法，对地方有关征地工作开展进行指导。此外，由于司法机关在征地前期不宜直接介入，我们可以通过建立相关征地仲裁机构或其他民主协商机构的方式，先对公益性目的产生的纠纷进行协商或仲裁。如被征地农民仍对解决结果有异议，则可以再通过诉讼的方式进入司法程序，由司法机关对公益性目的认定作出终裁，保障征地农民对于公益性目的认定的参与权、监督权与申诉权。

（三）严格监督程序，切实保障权利。正如前文所言，我国虽然通过多渠道对征地过程中公益性目的认定进行监督，但是效果都很难达到预期，故我们应当在原有的监督程序上进行优化，建立内外监督有机融合的全方位监督体系。比如，在征地前期加强行政机关内部审核，可以采取评审会的方式，在县、镇、村各级设立专门协调机构，严格规范征地工作，强化对公益性目的认定相关流程的审核。为了防止出现以权谋私的情况，应当建立激励与追责机制，通过层层监督，确保征地过程中公益性目的认定工作顺利开展。此外，还可将立法机关的监督系统化，在全国人民代表大会内务司法委员会内设相关的监督部门，将国务院纳入可监督对象范围，扩大征地工作监督覆盖面。

同时，还应当加强与被征地农民联系，将与公益性目的认定相关具体文件进行公开，并设置专门的窗口为被征地农民提供相应的法律帮助，用专业知识解答群众问题和帮助被征地农民维护权利，进而对征地工作进行专业监督。

（作者单位：吉首大学法律与公共管理学院）

主要参考文献：

［1］刘志强.完善我国土地征收公共利益认定机制的思考［J］.国土资源情报，2021（08）.

［2］高飞.集体土地征收中公共利益条款的法理反思与制度回应［J］.甘肃政法学院学报，2018（01）.

［3］柴宝红.我国土地征收中“公共利益”认定问题研究［D］.兰州：甘肃政法大学，2021.

［4］孙晓帆.中国农村土地征收制度改革与创新研究［J］.农村经济与科技，2022.33（05）.