［提要］　扎实推进南疆四地州脱贫可持续性发展对于南疆地区推进乡村振兴、实现共同富裕具有非常重要的意义。本文通过研究发现：南疆四地州潜在的返贫因素包括资源环境、灾祸风险、制度政策、能力习惯等四个方面。对此，从优化农业基础设施、构建监测预警与动态帮扶机制、优化产业扶贫模式、优化基层激励机制和培育内生动力等方面，提出巩固脱贫成果策略。

关键词：南疆四地州；共同富裕；脱贫可持续发展

基金项目：新疆维吾尔自治区高校科研计划项目人文社科青年项目：“南疆深度贫困地区返贫监控预警与动态帮扶机制研究”（编号：XJEDU2021SY050）；新疆科技学院科研重点项目：“贫困脆弱性视角下南疆四地州脱贫可持续发展研究”（编号：2020ZD001）。通讯作者：尹玥岚

中图分类号：F327 文献标识码：A

收录日期：2022年11月9日

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务，并做出一系列重大部署和安排。庆祝中国共产党成立一百周年大会上，习近平向世界庄严宣告，经过全党全国各族人民的持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。党的二十大报告指出，完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务是十八大以来对党和人民事业具有重大现实意义和深远历史意义的三件大事之一。因此，必须巩固来之不易的脱贫攻坚成果。

南疆四地州曾经作为国家重点扶持的18个集中连片贫困地区之一，造成贫困的自然和经济社会因素极为复杂。经过长期努力，南疆四地州造成贫困的经济社会因素有了明显的改善，但是自然因素仍然无法有效改变。致贫因素中，自然因素对贫困户的冲击远远大于社会因素，因此南疆地区仍然存在潜在返贫风险，脱贫攻坚成果依然很脆弱。在脱贫攻坚战取得历史性成就的背景下仍然要关注边缘脱贫户，防止出现大规模返贫的情况。巩固南疆四地州脱贫成果，防止脱贫群众返贫，降低返贫风险刻不容缓。因此，建立防止返贫的长效机制，必要时主动干预，实现脱贫户可持续性发展，是实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接、走向共同富裕的必由之路。

一、文献综述

目前学术界研究返贫困问题的关注点主要有两个方面：一是关于返贫原因的研究。从已有的研究来看，导致返贫的因素较多，涉及面比较广，包括资源、环境、政策、内生动力和外部突发事件的冲击等多个方面。郑瑞强和曹国庆利用“生计空间重塑”理论，从贫困的多维分析视角出发，指出基础设施供给不足、社会保障的缺失、生活观念的落后、劳动技能缺乏等因素对贫困成果的影响，确定返贫的根本原因是“生计空间”的贫困。汪三贵和刘明月认为身体素质、疾病等因素导致贫困。二是关于返贫治理对策的研究。周迪和王明哲从制度设计出发，认为优化扶贫政策的供给、保障政策实施、优化公共服务体系、增加政府的转移支付、扎实推进“产业扶贫”，促进脱贫户的人力资源成为人力资本，激发脱贫户的内生动力。有研究认为创新扶贫手段，激励扶贫手段参与社会治理。还有研究认为未来应该侧重前期预防和机制建设，推进返贫治理和构建反贫困战略工作侧重点应该是前期预防和机制建设，主张构建返贫预警机制，稳固脱贫长效机制，建立解决相对贫困长效机制。

（一）南疆四地州发展现状。南疆四地州包括喀什地区、和田地区、阿克苏地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州，四地州面积为61.51万平方公里，占新疆总面积的39.45%，人口数量1，033.77万人，占新疆总人口的39.93%。为了解南疆四地州的脱贫可持续情况，本文在依据《中国农村扶贫开发纲要》提出的“两不愁，三保障”的目标及脱贫攻坚“五个一批”的路径的基础上，结合新疆南疆四地州特征与前期致贫因素通过分析经济发展、资源环境、教育卫生三个方面对南疆四地州的整体发展现状进行分析。

（二）经济发展情况。据国家统计局和新疆统计局发布的公开数据显示，2021年喀什地区人均GDP2.72为万元，和田地区人均GDP1.82为万元，阿克苏地区人均GDP5.76为万元，克州人均GDP3.18为万元，均低于新疆人均GDP6.2万元。2021年，南疆四地州农村居民人均可支配收入为10，876元，其中喀什地区农村居民人均可支配收入11，252元，和田地区农村居民人均可支配收入10，609元，克孜勒苏柯尔克孜自治州农村居民人均可支配收入9，878元，阿克苏地区农村居民人均可支配收入16，490元，除阿克苏地区外，均低于新疆农村居民人均可支配收入的15，575元。

（三）资源环境。南疆四地州虽然陆地面积相对丰富，但是可耕地面积的数量相对不足。第三次全国国土调查数据显示，南疆四地州耕地面积3，392.84万亩，占新疆总耕地面积的32.16%，略低于南疆人口占新疆总人口的比重，人地矛盾相对突出。与此同时，南疆四地州大部分县分布在自然资源匮乏、环境恶劣地区，沙漠化程度严重，自然灾害多，干旱少雨。水利设施建设情况在一定程度上可以缓解南疆水资源利用问题。从水利设施建设方面来看，截至2020年南疆四地州共建成农村集中式供水工程1，063处、水库138座，节水灌溉面积已经达到961.98千公顷，占新疆节水灌溉总面积的32.4%。农业机械化水平反映了区域资源利用效率，从农业机械化水平方面来看，南疆四地州机械化水平有所提升，但相比新疆平均水平依然相对落后。2020年，喀什地区人均农业机械总动力为1.43千瓦/人，和田地区人均农业机械总动力为0.59千瓦/人，克州人均农业机械总动力为1.1千瓦/人，阿克苏地区人均农业机械总动力为2.36千瓦/人，均低于新疆人均农业机械总动力的2.6千瓦/人。截至2021年底，喀什地区农业机械总动力515.50万千瓦，比上年增长0.63%；和田地区农业机械总动力122.29万千瓦，比上年增长3.7%；克州农业机械总动力54.39万千瓦，比上年下降0.04%，整体来看，南疆四地州机械化程度逐步提升。

（四）教育卫生。近年来，自治区加大对南疆地区的教育投入力度，南疆教育资源不断优化。截至2020年，南疆四地州各级各类学校数量已达到2，965所，占全疆各级各类学校总数的58.29%。但是，从教学资源分配程度来看，2020年喀什地区每千人教师数20.37人，和田地区每千人教师数17.85人，克州每千人教师数24.53人，阿克苏地区每千人教师数21.32人，均低于新疆每千人教师数30.08人的水平。

从医疗资源分配情况来看，截至2020年，南疆四地州共拥有医疗机构数7，126个，占全疆总数的42.6%；拥有卫生技术人员53，457人，每千人拥有卫生技术人员数为5.17人，低于新疆每千人拥有卫生技术人员数7.4的水平。

二、南疆四地州返贫诱因分析

当前，南疆四地州虽然已经实现了全面脱贫，但是部分脱贫地区居民其生计依然具有脆弱性。世界银行将贫困脆弱性定义为未来贫困或者更加贫困的概率。农作物收成下降、家庭大额支出的增加、家庭主要劳动力患病、家庭供养结构变化等因素都会提高贫困脆弱性。通过对南疆四地州的实际发展情况进行分析，发现其返贫诱因主要在于资源环境、灾祸风险、制度政策及能力习惯四个方面。

（一）资源环境型。资源匮乏和环境承载力低下是不可忽视的返贫因素，资源匮乏和环境承载力脆弱是贫困地区最突出的特征。南疆四地州位于塔克拉玛干沙漠边缘，属于温带大陆性气候，降雨量少，冰山融水是其主要的水资源来源。一方面，荒漠化相对比较严重，水资源严重短缺，土壤贫瘠不适合耕作，农业生产自然条件相对较差；另一方面，南疆四地州生态比较脆弱，环境承载力较弱，出现极端气候的概率较大，严重影响农业产量和经济社会发展，容易导致返贫现象的出现。

（二）灾祸风险型。灾祸风险型返贫主要就是指因自然灾害导致大面积返贫的现象。南疆四地州自然灾害发生的频率较高，灾害类型复杂多样，而且经常出现数灾并发的现象。自然灾害具有难预测性和强破坏性的特点，使其成为影响脱贫攻坚成果最主要的因素。据统计，2016～2020年新疆共发生地震28次，其中有19次在南疆四地州发生，每次地震都会不同程度地造成经济损失；2021年新疆十大天气气候事件中大部分发生在南疆四地州，出现极端降水、极端高温、冰雹和沙尘暴等事件，每次的自然灾害在不同程度上影响农户的身体健康，导致农作物歉收，严重的会导致农业绝收。

（三）制度政策型。精准扶贫理念提出来以后，产业扶贫成为扶贫的重要途径。政府出专项资金建设脱贫项目，贫困户成为项目的股东获得参与分红，由此提高家庭收入，实现脱贫的目标。可是部分脱贫项目资金投入以后没有和市场接轨，导致项目不可持续，脱贫资金没有能够完全发挥作用。没能市场化运营扶贫资金导致扶贫项目脱离市场规律，扶贫项目不可持续，没能持续稳定提高贫困户的收益。

扶贫干部的工作积极性不强等行为将会直接影响脱贫工作的实际成效。由于激励机制和权责不对等等原因，存在部分帮扶干部的主动性不强。首先，部分帮扶干部工作中存在应付了事的心理，表现为需要检查工作的时候补写材料，搞数字脱贫。其次，工作中存在重相关档案材料、轻脱贫工作实际成效的情况，基层扶贫干部的工作重心发生了偏离，违背在扶贫过程中凸显贫困户的主体性的扶贫理念。最后，制度设计给予扶贫干部的权力小、责任大，扶贫干部平时工作中墨守成规不敢大胆创新扶贫方式，忽视了贫困户的具体特征和发展实际。

（四）能力习惯型。能力习惯型返贫包含两种情况：能力型返贫和习惯型返贫。能力返贫主要是贫困者自身能力有限导致返贫。首先，“因学、因技”不足而返贫。南疆四地州农村教育发展相对落后，青壮年劳动力中初中及以下文化水平的人员比例偏大，“初中教育”已是多数贫困户终极水平。其次，随着市场化程度的加深，个人收入结构呈现新特征。一方面家庭收入的结构越来越多样化，对很多贫困户来说，外出务工成为提高家庭收入的有效途径。但是贫困户普遍缺乏职业技能，无法满足工作的要求，加上贫困户缺乏信息、就业渠道等原因找不到工作，从而无法通过非农就业提高家庭收入。另一方面虽然农民的农业收入稳步提高，但是由于青壮年劳动力外出务工，村里留下的农业劳动力素质低，更先进的农业生产经营技术无法有效推广成为农业生产力，导致农业的生产效率无法提升，农业收入的提升受限。最后，“因病、因残”等条件不足而返贫。农村家庭个人医疗支出占据家庭整体经济收入，无法支付日常生活开销，或是农户个人身体残疾没有脱贫能力，致使收入低于贫困线。

习惯性返贫指在长期扶贫实践中部分贫困人员养成“等、靠、腰”的依赖习惯，不主动上进导致其贫困。部分贫困户对当前的生活习以为常，不向往更好的生活，对社会进步视而不见，忽略子女教育。对脱贫持有消极的态度，没有强烈的脱贫意识、自力更生或者艰苦奋斗精神，部分脱贫户虽然具有良好的劳动能力，但是在农村不务正业，不愿意吃苦，致富主动性弱。

三、南疆四地州脱贫可持续性发展策略

（一）优化农业基础设施。南疆四地州生态环境脆弱、环境承载能力较弱和水资源缺乏等因素是造成返贫的主要潜在因素。虽然自然生态条件无法改变，但是农业经营策略和经营方式可以进行调整。一方面合理利用扶贫专项资金，改善农业基础设施条件，提高资源利用效率，能够持续稳定增加贫困户的收益。通过旱涝保收的高标准农田建设，使得农产品能够增产稳产，稳定脱贫户的农业收入；另一方面加大农业水利工程建设，保障农民生产生活用水的同时，通过节水设施建设，提高农业用水的利用效率。

（二）构建监测预警与动态帮扶机制。曾经的脱贫户脱贫后家庭收入有了明显的提升，但是有一部分人员的收入不稳定，针对这些边缘人口，应通过构建监测预警与动态帮扶机制，及时发现返贫可能的同时，对症下药化解返贫风险。例如，针对因病返贫问题，一方面充分利用村卫生室和村医对贫困户的健康状况进行定期跟踪监测，有疾病苗头及时进行救治；另一方面加大对脱贫边缘户的公共服务支持，使用专项资金为边缘户购买商业保险，减轻其治病负担，以减少其因病返贫的概率。针对丧失劳动能力的老年人群体，政府应当维持兜底保障机制，村干部不定期走访了解其生活和健康状态，主动干预，避免其返贫。针对灾害返贫问题，加强政府在气象灾害预防和减灾方面的公共服务，为农业减灾避灾留有更多的时间，优化信息发布渠道，使广大农民第一时间收到相关的避灾预告，及时采取应对措施，以减少灾害带来的损失，避免灾害返贫的发生。

（三）优化产业帮扶模式。充分尊重市场规律，顺应市场经济发展的要求，在产业扶贫方式上大胆创新。目前南疆四地州扶贫项目集中在第一产业，例如利用扶贫资金建设农业大棚，让农户成为股东参与分红。农业产业扶贫项的前期投入资金相对少、见效快、技术含量相对较低、土地和劳动力就地取材、经营管理简单等特点使其成为基层产业扶贫项目的首选。但是，在当前的发展趋势下，农业的收益率在相对下降，农业扶贫产业的扶贫作用不如非农产业；在农业扶贫项目的市场化运作过程中出现问题，部分地区只是把扶贫项目的农产品销售出去以后的收益分配给了贫困户，但是销售方式和项目的运作模式违背市场规律的要求，通过行政手段来推进。因此，产业扶贫项目一定要符合经济社会发展的要求，一方面探索加工制造业和服务业相关的扶贫项目，提升扶贫资金收益率，让其真正成为精准扶贫的支撑；另一方面创新扶贫项目运作模式，由政府独家运营转变为政府监督、市场主体运营的模式，采取扶贫资金和社会资金合股经营的模式，充分发挥扶贫资金的作用的同时提升资金的运转效率。

（四）优化基层激励机制。稳固脱贫攻坚成果中，扶贫干部有着非常重要的作用，其工作态度直接影响脱贫攻坚成果。因此，在制度设计、激励机制等方面注重科学性和规范性，注重激发扶贫干部的积极性和工作热情，充分尊重脱贫干部的主观能动性。一方面在工作上给基层脱贫干部一定的自主权和主动权，在相关的工作检查中把脱贫户的实际收入增长放在第一位，形成扶贫干部帮助脱贫户增加实际收入的工作局面；另一方面在提拔晋升上优先考虑其实际业绩，让扶贫干部感觉到成就感，培养实干型扶贫干部。

（五）培育内生动力。一是培训技能。针对因受教育程度低等原因无法从事非农就业的青壮年劳动力人群，政府部门根据贫困户自身特征制订精准培训方案，不要把贫困户获得技能证书为唯一的标准，应该以是否掌握实际技能为标准，鼓励贫困户就地学习技能。政府根据地方特色适当发展劳动密集型产业，优先吸纳脱贫人口，给劳动者创造就业增收的机会，提高劳动者的就业积极性。二是思想帮扶。南疆四地州存在部分青年壮年贫困人口的致贫原因包括思想观念落后、缺乏劳动精神、存在“等、靠、要”的心理和“游手好闲”的习惯等。这部分群体不思进取，不肯吃苦，安于现状，不重视子女教育。针对有劳动能力但是习惯游手好闲的贫困户加强劳动教育和社会主义核心价值观教育，从思想上引导其勤劳致富，依靠双手改变自己的生活面貌，政府合理规划“扶贫车间”和“扶贫工场”，以乡镇为单位发布区域内的就业信息，组织贫困户参与劳动并进行实时监督。加强“扶智”，成立县级教育扶贫办公室，对处在义务教育阶段的贫困户子女，改善其在校的营养，在学习上进行有针对性的帮助；对处在非义务教育阶段的贫困户子女，协助其办理助学贷款，顺利完成学业，采取以结果为导向的帮助模式，对在校期间表现良好并且稳定就业者进行按一定比例代偿助学贷款，鼓励贫困户子女通过刻苦学习增长才干，改变家庭的命运，阻断贫困代际传播。

综上，在共同富裕已经提上日程的背景下，巩固脱贫攻坚成果是非常必要的。南疆四地州作为曾经的集中连片特困地区之一，致贫因素复杂多样。南疆四地州仍然是新疆稳定脱贫攻坚成果，向乡村振兴过渡，顺利开启共同富裕进程的重点区域，也是新疆取得脱贫攻坚战的胜利之后防范出现规模性返贫的重点区域。因此，需要构建针对脱贫户的监测预警和动态帮扶机制，巩固脱贫攻坚成效。

（作者单位：新疆科技学院）

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