［提要］　随着我国碳达峰、碳中和时间表的确定，对实现碳中和目标过程中所产生的区域公平问题的探究，有益于该目标顺利实现。本文通过生产者和消费者两个视角，结合城乡差异现状，指出碳排放分配不公可能会加剧国内各区域间经济发展不公平的问题，并提出从计量方式、金融支持、技术支持、政策支持等方面应如何应对该问题，对“双碳”目标顺利达成具有一定现实意义。

关键词：碳中和；碳排放；区域协调发展

中图分类号：F207 文献标识码：A

收录日期：2022年11月16日

引言

2020年，习近平在联合国大会提出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年实现碳中和”，正式向世界宣告我国减排的时间表。2022年，习近平在中国共产党第二十次全国代表大会的报告中再次提到要坚定地实现“双碳”目标，说明实现碳中和已然成为中国共产党实现第二个百年目标过程中重要的任务之一。

碳中和是指在特定时间内，每一个对象未来“排放的碳”与“吸收的碳”相等。对我国这一全球最大的发展中国家来说，如何做到在保证经济可持续发展的同时实现碳中和目标，是一个关系到国家前进道路、社会发展和个人未来生活的重大命题。在这一背景下，思考碳中和目标实现过程中可能产生的具体社会问题，并事先拟定有效的解决措施是实现该目标所必要的环节，其中就包括“双碳”背景下我国区域公平的问题。

一、区域公平问题

中国共产党在第十六届三中全会提出“区域协调发展”的理念，随即明确提到要将实施区域协调发展战略写入党章。中国共产党第二十次全国代表大会中，习近平提出中国社会主义现代化是全体人民共同富裕的现代化，实现这一长期目标与碳中和目标在时间上基本保持一致，这就需要国内社会在迈向碳中和目标时，应当兼顾各地区的协调发展，即应当考虑“双碳”背景下的区域公平问题。

我国是一个人口众多、领土广阔的大国，各地区间经济发展水平、资源配置能力和产业结构存在较大差异，而实现碳达峰和碳中和目标所需的对碳排放量的界定标准和碳排放权的最终分配，在实际操作过程中可能存在分配不公的问题，而这一状况将进一步加剧区域与行业之间的不均衡发展，从而给我国实现碳中和目标带来阻力，甚至会拖累目标实现，出现某些区域碳排放指标超额完成或个别区域碳减排指标无力实现的情况。下面从生产者与消费者两个视角分析阐述该问题。

（一）生产者视角。如果将碳排放量计入生产者，即从生产者负责视角下，碳排放量较高的地区多为重工业或化石能源比较丰富的地区。例如，内蒙古自治区、山西省等煤炭资源丰富的省份和东北部能源工业以煤化工为主的老工业经济区。

从能源结构的角度分析，常用能源中，天然气的碳排放系数最低，为0.4483，而以煤炭为原料的焦炭和焦化产品则有着较高的碳排放系数，其中煤炭为0.855，大多数焦化产品为0.6449，这就导致各个区域不同的能源消耗结构事实形成碳排放的不均衡。

如图1所示，我国绝大多数省份都是以煤炭为主要消耗能源，煤炭占比较低的省份有北京、上海、海南等地，其中北京市是经过多轮“煤改电” “煤改气”而形成的能源消耗结构，这也能体现出政策倾向对不同区域碳排放的影响。而黑龙江、内蒙古、山西等地由于存在煤炭资源优势，其煤炭及相关焦化产品的产业较为集中、发展较早、成本较低或减排技术相对落后，地方政府存在受“资源诅咒”影响而无力进行能源消耗结构优化的问题，所以煤炭在其能源消耗结构中占据绝对主导，这也使得这些地区在达成碳中和目标的过程中难度相对增大。（图1，数据来源于《中国能源统计年鉴2019》）

从减排技术的角度分析，上述代表地区的当地政府对碳减排技术扩散的支持及相关清洁能源产业的扶持力度，与经济发达或明显有政策倾向的地区有较大差距，同时以风力发电为代表的新能源产业还面临场地限制、储能困难、发电不稳定不可控等问题，这就不难判断出技术相对落后的传统工业老区和经济欠发达的重工业省份在碳减排方面是处于相对弱势的地位。

因此，从生产者负责的角度来说，为了避免碳减排的区域不公平，发展重工业较早、经济结构较为依赖煤化工业等第二产业，以及煤炭资源大省，如中西部和内蒙古自治区及东北老工业基地等地区，在达成碳中和目标过程中应当得到相应的碳排放权补偿。

（二）消费者视角。如果将碳排放量计入消费者，即在消费者负责的视角下，实际碳排放量较高的地区多为经济发达的区域。例如，京津冀地区、长三角地区以及粤港澳地区，这些地区有着较为发达的经济水平和以服务业和中高端制造业为主的产业结构。通常来说，上述地区的碳排放水平应该明显低于以重工业为主的地区，但如果加入商品流通的因素，则结果不然。在跨地区贸易中，能源密集或重工业地区实际上承担了经济发达地区的部分碳排放，而经济发达地区不仅将部分碳排放转移到其他地区，同时还获取了经济收益，从而形成了区域间碳排放分配不公平的现象。维持北方经济发达城市和东南沿海地区中高端制造业的原材料和电力大多来自经济欠发达地区，“西电东输”工程中，将中西部地区以碳排放为代价生产的电力源源不断地运输到东部地区，而以内蒙古自治区为例，承接来自蒙古国和本地的煤炭发电所产生的碳排放均算在本区域内，而输出的电力以及生产的商品和服务则由输入区域享受，这就形成了事实上碳排放的转移。

从减排技术角度分析，碳中和意味着各行各业都需要持续投入财力人力来进行低碳减排技术的研发、能效的提升和能源结构的优化，但企业个体很难在短期内取得经济收益，产业链各环节直至终端消费者都将承受低碳减排带来的额外的“绿色成本”。而经济发达地区由于居民生活水平相对较高，本地企业所获得的利润空间较大，对绿色成本的接受程度也就相对高于资源和能源的输出地。而重工业发达地区消耗的化石能源较多，这使得其可能在碳排放中不占有成本优势。对人员就业、居民生活、经济收入等都会带来负面影响，从而进一步加大各地区间的发展差距。这些额外的绿色成本应当按照一定原则在全国各区域内合理分担，否则会加大碳排放权区域间分配不合理的问题。因此，从消费者负责的角度来说，为了避免碳减排的区域不公平，消费能力较强的地区应当承担一部分高能耗和资源输出地以及消耗品制造业发达区域的碳排放份额。

（三）城乡差异。根据国家统计局数据，2010年中国城镇化率为49.90%，截至2020年11月，中国城镇化率提高到63.89%，这说明我国城镇化进程在近十年来保持高速增长。在碳中和目标的背景下，多个涉及城镇化的行业会受到影响，例如水泥业、建筑业、钢铁行业等，这就使得城市在建设过程中，相比农村地区要考虑更多的碳排放问题，相关减排政策和新兴产业也会更加聚焦于城市地区；而农村作为农业的主要载体则更多需要思考秸秆等农业废物的处理，农村占比在城镇化的过程中不断萎缩，虽然从总量上来对比更有利于农村地区先于城市完成碳中和的目标，但同时农村碳减排技术应用的缺失，无法吸引相关企业入驻，减排政策支持不足也限制着农村区域完成碳减排工作的效率。因此，如何推动城镇化相关产业的低碳化、碳中和化，以及如何将农村区域需要的碳减排技术，特别是生物质燃料相关的技术有序转移扩散，是缩小碳中和过程中城乡差距，优化城市绿色产业结构，发挥农村地区碳中和先天优势的重要一步。

二、对策建议

（一）计量方式。从计量方式角度来说，“碳达峰、碳中和”的成本收益分析与经济金融分析的区别在于，成本收益分析要对政策工具的相关成本和收益做直接和间接测算，然后进行比较得出某项政策工具是否可行的判断，而经济金融分析则更多地关注碳排放在金融市场，如碳汇市场上的表现。这就要求，国家和社会应当科学地制定一个以各区域经济水平和产业结构存在实际差异为前提的碳核算标准，而不是单纯按照各区域实际碳排放量为减排指标的一元计量方式。同时，国内碳会计发展刚刚起步，应当完善碳会计信息披露监督机制，提升相关人员专业素质，建立健全碳会计相关法律法规，通过加权计量等方法，将以生产者视角考虑到的能源结构差异和以消费者视角考虑到的资源消耗与能源消耗的转移情况纳入减碳任务指标的设计，碳排放权的分配等过程中，这是从最初的顶层设计角度预防出现碳中和任务分配不公平问题的首选方案。

（二）金融支持。从金融行业的角度来说，社会应支持发展绿色金融，将产业或企业消除负外部性的能力也纳入投资标准，同时要考虑到区域发展不同而提供相应的金融支持。国家应率先表态，拓展绿色金融国际合作空间；优化基础环境，搭建供需交易市场，紧跟生态需求，找准金融支持着力点，完善金融体系，提升金融对生态支持的服务效率。金融企业可以考虑着重发展碳期货等金融衍生品，碳期货可以将一个相对稳定的价格预期提供给绿色投资者，同时标准化的碳期货能够降低法律风险，在目前尚未完善的国内碳交易市场上有较强的吸引力。当前，中国已经存在碳信托、碳配额的质押等金融产品，而未来企业也应当开发出合规有效的新型绿色金融工具，如绿色信贷（国内规模已达到12万亿元）、绿色债券、绿色股权投资等产品，助力碳中和目标的按时达成。

（三）技术支持。技术支持是实现碳达峰和碳中和的重中之重，同时也是彻底解决碳排放区域不合理问题的根本途径之一。CCUS技术（碳捕捉、利用与封存）能够帮助高能耗行业提升能源利用效率，可再生能源技术可以优化区域能源结构，从而降低区域间碳排放压力不同带来的不均衡因素，这其中包括氢能源应用技术、生物质能技术以及工业脱碳等技术，这些技术一方面能够快速降低各行业的实际碳排放量，另一方面也有利于减少城乡之间的碳排放差异，减少城乡之间的碳中和区域发展不协调的风险。此外，相关企业和政府部门应积极利用大数据、卫星遥感、物联网和人工智能等技术，快速分析各区域间碳排放的真实数据，帮助决策者认清碳减排需求的差异，从而有利于各地方政府拟定一个科学合理的碳减排任务指标，协调统一碳配额的分配方式。

（四）政策支持。从政策支持角度来说，首先应健全碳排放权交易市场体系，建立统一的碳配额分配标准，完善碳交易市场监督制度。我国碳市场建设经历地方碳市场试点后目前正处于全国碳市场发展阶段，国家和地方政府应当以现实情况为依据，完善奖励惩罚体制，建立碳资产综合管理系统，搭建“减排”经验交流平台，监督企业调整发展战略，助力行业绿色发展。当前，一些控排企业会出现碳排放权配额过剩的情况，如果配套的配额抵消机制发挥作用，则会使碳排放权交易价格相对过低，不利于全国碳市场的建立与发展，各地方政府可根据本地实际情况制定实际碳配额抵消政策，将地方企业的多余配额在减除后再加入全国碳市场进行有偿分配。中央和各地政策应按照实际情况来不断调整，在保证碳配总额满足全国碳中和目标的情况下，尽可能减少实现碳中和过程中形成的不公平问题。

综上，由于我国各地区经济发展具体差异和产业间碳排放水平的实际情况不同，为避免出现影响到碳中和目标顺利实现的区域不公平问题，从结论上说应当做到：根据碳排放所处阶段把握好减排节奏，根据低碳发展所处阶段和特征制定、实施低碳发展水平提升策略，兼顾好产业低碳转型与经济高质量发展，将“双碳”目标实现路径与构建新发展格局相融合，既要效率也要公平，实现全国所有地区、惠及所有人民的碳中和目标。

（作者单位：黑龙江大学经济与工商管理学院）

主要参考文献：

［1］庞军.碳中和目标下对全国碳市场的几点思考［J］.可持续发展经济导刊，2021（04）.

［2］胡文娟.浅谈“碳达峰、碳中和”过程中的发展与公平问题［J］.可持续发展经济导刊，2021（03）.

［3］谢利娜.我国碳会计信息披露问题研究［J］.合作经济与科技，2020（17）.

［4］罗爱明，王懋雄.对金融支持生态示范区生态产品价值实现的思考［J/OL］.西南金融，2021-11-14.

［5］耿玉超.全球气候治理中的中国选择［J］.合作经济与科技，2022（06）.

［6］安永碳中和课题组.一本书读懂碳中和［M］.北京：机械工业出版社，2021.