［提要］　在“十四五”规划提出优先发展农业农村，全面推进乡村振兴的背景下，本文从政府审计角度剖析促进农业高质量发展的实现路径。从政府机构入手，在农业发展过程中充分发挥政府审计的监督作用，为农业农村发展提质增效。

关键词：农业高质量发展；政府审计；政策执行跟踪审计；农业专项资金审计

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2022年11月18日

引言

2020年10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，提高农业质量效益和竞争力，提出要加大农业水利设施建设力度，实施高标准农田建设工程，强化农业科技和装备支撑，提高农业良种化水平，建设智慧农业等建议，明确表明了未来乡村振兴政策下的农业发展方向是高科技高质量发展。2021年1月发布的《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》也明确提到加快推进农业现代化的要求。政府政策的引导下，农业高质量发展的路如何走成为研究的热点问题。但是，现今我国农业高质量发展仍存在许多问题，例如粗放型的发展模式导致的高投入、高消耗、高污染现象，消费端信任关系缺失，农业高质量发展标准体系支撑不足等问题依旧突出。

政府审计是推进现代化国家治理能力与治理体系提升的重要工具，在农业农村发展实践指导中，政府审计监督着各级政府的政策落实与发展，保证农业农村管理的契合实际、指令落实，确保国家的助农资金投入得到合理分配和利用，政府审计反映着农业和农村经济的发展现状，能为农业农村后续发展提供政府审计视角的独特思路。以政府审计视角探讨农业高质量发展，有助于高效落实乡村振兴，推进我国农村现代化建设。因此基于乡村振兴视野对政府审计与农业高质量发展路径的研究很有必要进行。

一、文献综述

通过对现有文献进行梳理可以发现,我国学者主要聚焦于多因素和单因素对农业高质量发展的路径选择进行研究。从多因素来看，一些学者多从宏观层面提出农业高质量发展的发展思路和路径选择。徐光平和曲海燕（2021）从科技创新、产品安全、深化改革、绿色发展、精准匹配五个方面对“十四五”时期推进我国农业高质量发展提供路径建议。杜磊、支大林和张友祥（2022）从非粮农业、脱贫地区农业、粮食农业三个方面阐述了在新发展阶段的农业高质量发展的要求。而高帆（2018）则从政策层面要求深化土地制度改革、完善城乡要素交换方式、推动城乡基本公共服务均等化、提高农村经济政策的瞄准性、深化不同层级政府的经济制度变革。从单因素来看，更多的学者关注于农业高质量发展的核心支撑点和关键因素。例如，钟钰（2018）认为发展高质量农业要牢牢把握高质量发展这个根本要求，扎实有效推进农产品质量监管体系建设。在“十四五”时期的时代背景下，赵宇虹和李广（2020）围绕着“五大发展理念”，认为推进农业高质量发展要加快培育壮大农业农村优势特色产业，推进农业生产标准化、规范化，同时也要着力增强农业科技供给与应用能力、扎实有效推进农产品质量监管体系建设。王兴国和曲海燕（2020）则提出了科技创新推动农业高质量发展的思路和建议。综合上述文献，对农业高质量路径的研究与我国农业新时期、新阶段的市场要求和促进农业转型升级的目标相匹配，并不断深化与拓展。

就目前而言，大多数学者在对农业高质量发展的路径选择进行研究时更多聚焦于宏观和具体层次的影响因素，大多研究也都从农业本身出发，鲜有学者从政府机构出发对农业高质量发展进行探讨。但在我国，政府审计是国家治理体系的重要内容，对农业发展能够起到监督管理作用。加之，随着国家对农业高质量发展需求的扩大、对政府审计的重视，我们可以将目光聚集在政府审计如何促进农业高质量发展上，充分发挥政府审计的监督功能，促进农业高质量发展的进一步实现。

二、农业高质量发展面临的困境

（一）农业政策方面

1、农业政策落实以及监督不到位。为巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，国家有关部门制定了一系列促进农业发展的政策，但是由于各地政府对政策执行标准的定义、政策对象的纳入条件等不同以及部分村干部传达不到位，导致农民对产业发展补贴、危房改造补贴、美丽乡村建设奖励等不熟悉、不清楚，致使部分农业政策落实不到位，效果大打折扣。同时，由于惠农政策的涵盖范围广、涉及的部门多，易出现重复交叉的惠农支持项目，这也增加了惠农支持政策实施的监管难度。并且从惠农政策实施监管的实践来看，惠农支持政策主要停留在汇报和检查惠农记录上，专门的监管人员少，监管力度较为薄弱，进行全面监管的实施性不强。在相关农业政策的传播上，受限于传播的媒介以及农业政策直接受益者的文化水平差异，使得农业政策的覆盖范围和传播力度参差不齐，影响了农业支持政策的落地生效质量。

2、农业政策支撑力度不够。目前，我国基层政府的相关农业政策主要依据上级组织的决策，缺乏自身的决策意见，易忽视当地农业发展的需求，降低服务效果。农村有关产业有效供给不足是限制农业高质量发展的根本所在，但是在农业市场化层面上，尚未建立完善有效的农村市场体系。市场调控效率较低，不能向农民提供比较准确的市场信号，进而造成农产品供需失衡，不利于农业高质量发展。

（二）农业专项资金方面。资金拨付与使用不规范。农业资金涉及财政、农业、扶贫、民政、教育等众多部门，有的主管部门未能按时将农业专项资金拨付到对应的项目单位，而是滞留在其二级单位，直接影响到项目实施进度；有的将资金集中在第四季度拨付，年底形成大量结余。一方面工程建设缺乏资金；另一方面大量资金又躺在“账上”，无法有效发挥使用效益。同时，农业资金的多头下达、多头使用也造成“撒胡椒面” “大水漫灌”等现象，资金无法发挥集聚效应。由于农业专项资金数额巨大，少数地方存在挪用、挤占农业专项资金的现象，很难把资金集中运用到重点领域，很难真正做到有利于民生。

（三）农业、产业与生态融合发展方面

1、农业产业化程度不高。我国是一个农业大国，“大国小农”是短期内不可改变的事实，这导致我国的农业普遍存在效率和效益相对低下的问题。同时，我国农村三产融合发展、有机农业发展、科研成果产业化等方面仍与西方先进国家存在一定差异，农业产业链发展规模不足、质量不高，农村企业的科研能力和创新能力特别是农产品加工方面的创新能力比较弱，技术水平落后于发达国家，导致优质绿色农产品在供给中的比重偏低，农业发展质量较低。

2、农业绿色发展面临众多问题。我国土地资源总量大，但可供农业耕作的土地面积较窄，且土地质量不高，耕地污染严重。农民通过大量施用化肥来提高农作物产量，进而造成农业面源污染等环境问题，加之为了发挥资源优势，许多地区长期种植单一作物，导致病虫害等问题，农民大量使用药物防治病虫害，形成恶性循环，严重影响耕地质量。同时，大量青壮年劳动力外出务工，导致农民对绿色发展认知不足，绿色生产技术应用困难，限制了绿色农业发展。

三、政府审计促进农业高质量发展的路径

（一）以政策落实跟踪审计为抓手，确保农业发展政策、资金和项目有效落地。提高农业质量效益与竞争力发展是我国的重要国策，定会有一系列的政策、方针和资金来保障其实施，而这些政策方针的实施效果将直接影响农业高质量发展的水平。因此，政府审计便在这其中发挥着其监督、鉴证和评价的作用，是促进农业高质量发展的着力点。政府审计应加大对农业高质量发展政策落实跟踪审计，对农业可持续发展、乡村扶贫和农业信贷等促进农业高质量发展的政策与相关配套措施制定的法定性进行事前审计；对政策实施过程及政策所涉及到的资金使用情况进行事中审计，评价政策效果、政策效率与政策影响；最后对政策落实情况跟踪审计意见中反映的问题的整改和落实情况进行后续审计。

1、对实现农业高质量发展相关配套措施的制定实施事前审计，充分发挥政策落实跟踪审计的预防性功能。首先，政府审计人员及时介入农业高质量发展配套措施制定阶段。审查政策执行的三要素是否完整；审查配套措施之间是否能够实现相互协调与相对稳定；审查配套措施的制定依据与制定程序是否合理；审查配套措施是否与当地的农业发展情况相契合，是否真正可落实执行。其次，对配套措施的制定提供前瞻性建议。通过审查及时发现实施农业高质量发展相关措施之前就可能存在的风险，为配套措施的制定提供有效的建议，并将专业性与权威性的审计意见列示于政府审计报告中，防止由于地方政府及其职能部门关于农业高质量发展有关措施制定不当而带来的负面影响。最后，通过审计公告和公告解读的方式为社会公众提供配套措施制定信息，鼓励社会公众从审计公告与公告解读中获得审计信息后参与促进农业高质量发展过程中，从源头上保证农业高质量发展政策和措施的落实有效性。

2、对政策实施过程及政策所涉及公共资金使用情况进行事中审计，发挥政策落实跟踪审计的揭示性功能。首先，完善促进农业高质量发展政策绩效评价指标体系。评价指标体系应包括政策效率、效果与影响，即政策是否能以最低成本最大化地实现农业高质量发展的预期目标、政策能在多大程度上达到农业高质量发展这一目标以及农业高质量发展相关政策对农业产业发展、农民及其他相关群体产生的影响。其次，根据政策绩效评价指标体系评价政策执行过程的合法性与恰当性。审查执行主体在政策执行过程中是否存在执行缺失或执行不畅的情况、资金的投入是否到位、资金运用信息披露和资金监管责任等情况。最后，揭示问题原因，提供具体可行的建议。政府审计人员应重点分析影响与阻碍实现农业高质量发展预期目标的原因，从而深层挖掘隐藏在其中的体制性漏洞与制度性缺陷。充分发挥审计的建设性功能，为促进政策落实提出建设性的、具体可行的建议，从而为调整和优化实现农业高质量发展政策措施更加有效提供决策参考，进而确保农业高质量发展政策有效落地，以顺利实现预期目标和效果。

3、健全政策落实跟踪审计公告制度与问责机制。一方面政府审计机关应稳步推进和完善农业发展政策跟踪审计公告，客观公正地披露政策落实跟踪审计的评价标准与评级结论，加大对通过政府审计发现的问题的公告力度，在一定程度上提升审计公告的影响力，有助于更多的社会公众加入促进农业高质量发展的行列中，发挥社会公众的监督作用。另一方面政府审计机关要坚持发现问题与整改问责并重，依法追究责任人的责任。建立并完善被审计单位责任人约谈与通报机制，将审计结果作为领导干部绩效考核的重要依据。对政策落实情况跟踪审计意见中反映的问题的整改和落实情况进行后续审计，并积极推动审计整改结果和问责情况的公开，将农业发展政策审计整改结果转化为促进被审计单位规范运行的重要效能。

（二）以财政资金审计为主线，促进农业专项资金规范使用。实现农业高质量发展是一项系统性工程，包括农业基础设施建设、农业资源开发与农业生态环境保护等众多方面，因而大量且稳定的财政支农资金是实现农业高质量发展的首要前提。随着乡村振兴战略的全面铺开，大量农业专项资金涌向乡村，导致资金管理和监督难度加大，因此要从源头上关注资金的立项申报，从重心上监督资金的流向，并且做好对资金的后续审计，推进农业专项资金绩效审计，并结合现代大数据技术，系统分析资金的运行状况，为农业专项资金绩效审计提供技术辅助，提高农业专项资金审计的效率和效果。

1、完善农业专项资金绩效审计法律基础。目前我国农业高质量发展过程中缺乏详实的法律规范，中央应带头推进我国农业专项资金绩效审计的制度规范，为开展农业专项资金审计提供坚实的法律基础。由审计署牵头，联合相关部门，统筹完善审计法规体系中关于新时期农业专项资金审计的部分。同时，地方政府要结合当地农业发展实际，协同完善有关农业专项资金审计的地方性法规，助力当地农业专项资金审计的开展。

2、因地制宜，构建农业专项资金绩效审计评价指标。加强农业专项资金绩效审计，首先需要构建相关绩效评价指标体系，地方审计机关应将财政部颁布的《预算绩效评价共性指标体系框架》与当地农业专项资金审计发展现状相结合，从投入、过程、产出和效果四个方面建立健全农业专项资金的绩效评价体系。对于设置的专项资金绩效评价指标，应该能够有针对性地反映资金的运行特征及收效程度，同时还应该充分考虑专项资金的经济效益、社会效益和生态效益。

3、突出重点，审计全流程覆盖。针对重点项目增加全流程跟踪，以资金流向为线索，在农业专项资金的投入、施工及项目验收环节，委派专业人员严格监督核实相关财务支出数据并进行现场核查，及时追踪农业专项资金使用单位在资金落实管理上存在的违规违纪行为。农业专项资金绩效审计应重点核实农业专项资金收支的真实性、合法性和效益性，发挥审计监督效果，减少农业专项资金与扶贫资金损失浪费严重的情形，提高资金的利用效率与使用效益。

（三）推进政府审计全面覆盖，有效助力农业产业创新升级与生态融合发展。农业创新是农业高质量发展的重要方向，可推进农业产业化、品牌化和市场化建设，为农业产业提质增效提供核心动力。但目前我国农业高质量发展中仍存在着农业创新支撑能力、农业创新协调能力与农业创新发展能力有待提升等问题。因此，政府审计需要围绕优化农业产业结构，有效助力农业产业创新升级与生态融合。

1、关注农业创新领域政策落实情况及农业产业融合状况。一方面审计人员可采取座谈、入户填写问卷等形式，全面了解农业创新领域相关政策的制定、执行和实施效果，评价农业创新领域项目投入使用后经济效益实现情况；另一方面审计人员关注农业经营主体的产业融合状况，推动农业产业结构优化。政府审计人员可以围绕农业经营主体的经营水平、产业融合状况开展审计工作，通过对农业经营主体的实际运营状况进行全面了解和科学审计，及时调整农业领域政策和专项资金分配机制，提升农业产业创新协调能力，提升农业经营主体的发展活力，增加农业产业与下游产业融合的契合度。构建引领农业产业创新的正向激励机制，加快涉农领域财税、金融等配套政策改革，推动农业产业结构优化。

2、合理利用大数据开展审计工作。首先，政府审计机关应使用大数据审计与3S技术相结合的审计方法与模式，有效解决传统涉农领域审计数据收集困难、基础薄弱的问题，对农业科技应用推广、农业研发强度以及农业科研人才激励的各项激励机制进行集中审计，充分调动农业产业科技创新的积极性，全面提升农业产业的科技水平。其次，审计部门可在审计工作开展过程中逐步打造“政策法规库” “审计项目库” “问题定性库”等智库，用信息技术赋能农业创新领域研究分析、科学决策等审计管理全过程，做到统筹谋划研究、审计分析研究、科学决策研究的智能化，推动实现数据共享、市县协同。

3、加强乡村领导干部自然资源资产离任审计。政府审计机关应该加强对乡村领导干部的自然资源资产离任审计，促进领导干部尽职履行生态文明建设的责任。首先，围绕建设可持续农业为目标开展乡村领导干部自然资源资产离任审计，包括乡镇领导干部的决策责任、监督责任与执行责任等，循序渐进地开展审计。其次，根据本地实际情况制定审计评价指标体系。县级审计机关应在中央及上级部门已明确的指标框架之下，根据本地实际情况，参考试点地区的成功做法和经验，制定本地的领导干部自然资源资产离任审计评价指标目录。而后，运用先进技术手段，创新领导干部自然资源资产离任审计方式。建立大数据应用软件分析平台，依托云计算、云储存与虚拟技术等对海量审计证据信息进行高效分析，使零散、繁冗、专业的数据简单化，提高普通审计人员的审计效率与效果。审计工作结束之后，将审计成果向上级部门汇报或交给同级部门的同时，将审计报告公示，充分发挥广大民众对领导干部的监督与对审计的监督。最后，充分运用审计结果，对不符合考核条件的领导干部追究责任，并且明确各个区域领导干部之间的责任，建立生态环境损害终身追究机制，对于离任前审计中未发现的问题及潜在的危险事项，事后发现时也要追究其责任，追责期限并不局限于任职期间。

综上，本文从目前我国农业高质量发展面临的困境出发，分析影响农业高质量发展的因素，探讨政府审计在其中发挥的作用，并就此提出了针对农业政策、资金使用以及农业产业和生态融合三个方面的路径选择。通过对政府审计促进农业高质量发展的路径选择的研究，一方面有利于我国政府审计的完善，使其发展更加适应我国的发展现状和人民的需要；另一方面有利于推动我国农业从量的发展转变为质的提升，加快农业产业转型升级，促进农业高质量发展。

（作者单位：四川农业大学管理学院）

主要参考文献：

［1］徐光平，曲海燕.“十四五”时期我国农业高质量发展的路径研究［J］.经济问题，2021（10）.

［2］杜磊，支大林，张友祥.新发展阶段农业的三个构成及其高质量发展路径［J］.经济纵横，2022（02）.

［3］高帆.中国农村经济改革40年：实施逻辑与发展趋向［J］.求是学刊，2018.45（05）.

［4］钟钰.向高质量发展阶段迈进的农业发展导向［J］.中州学刊，2018（05）.

［5］赵宇虹，李广.向高质量发展阶段迈进的农业发展：背景、走向、规律与路径［J］.农业经济，2020（01）.

［6］王兴国，曲海燕.科技创新推动农业高质量发展的思路与建议［J］.学习与探索，2020（11）.

［7］王瑞波，高尚宾，孙炜琳，姜茜，朱平国，居学海.农业绿色发展涉农资金整合研究［J］.中国农业资源与区划，2018.39（12）.

［8］王伟.乡村振兴进程中惠农政策的运行保障核心要点构架［J］.商业2.0（经济管理），2021（08）.