［提要］　人口老龄化是社会发展的重要趋势，养老问题俨然成为当前社会不容忽视的一个重大课题。“三无”老人作为我国老龄人口中的特殊群体，他们的出现无疑会加重公办养老机构的养老压力。本文尝试通过巩固政府和公办养老机构在养老服务中的领导和主体地位，引入专业服务力量弥补机构养老在专业化方面的短板，建立健全机构运行机制和监督机制等措施，有效解决“三无”老人养老服务问题，从而促进公办养老机构的良性运行。

关键词：公办养老机构；“三无”老人；养老服务

中图分类号：C913.6 文献标识码：A

收录日期：2023年1月10日

一、问题的提出

党的二十大报告明确指出，要实施积极应对人口老龄化国家战略，这从国家层面为新形势下我国的养老服务事业指明了前进方向，提供了有效遵循。根据国家统计局官方网站发布数据显示，截至2021年末，我国60岁以上的老龄人口已达2.67亿人，占总人口的18.9%，其中65周岁及以上人口达到2.01亿人，占总人口的14.2%。以上数据深度论证了我国已进入重度老龄化阶段这一现实问题。

“三无”（无劳动能力、无生活收入、无固定赡养人）老人作为老龄人口中的特殊弱势群体，其养老福利迫切需要受到当前社会的普遍关注。建国之后，为全面解决“三无”老人养老问题，政府开始筹备建设公办养老机构，在养老机构的运行方式上主要采用的是财政全供。从计划经济时代至今，养老机构的服务主体经历了从国家和政府到民办非企业机构的过渡。从20世纪80年代以来，福利社会化的国家公办养老机构一度向好。然而，在社会化福利不断完善的当下，由于“三无”老人数量的不断增加，公办养老机构服务水平与养老需求不适配的问题日益凸显，此类养老问题仍然会出现在公众的视野里。

二、公办养老机构“三无”老人服务现状

进入新时代，经济的快速发展和制度的持续完善，对我国老龄事业的发展有着直接的影响，公办养老机构仍然是我国养老服务的“领头羊”，在社会福利社会化持续推进的时代背景下，我国养老机构的服务对象也逐渐从之前的“五保”老人、“三无”老人等特殊老年群体向覆盖全社会老龄群体转变。

（一）基本情况。在前期资料收集的基础上，笔者通过对H市H区中心敬老院进行实地调研了解到，该养老院始建于2006年，目前床位有30个左右，占地约2，500平方米，属于中等规模大小的敬老院，其主要职责是：收养照顾农村的五保户老人、城市“三无”老人以及家庭无力照管的残疾老人等老龄群体。目前，院内入住了18位“三无”老人，敬老院的运转所需要的资金大多来源于政府拨款，每位老人是600元/月的补贴，主要用于老人在敬老院的日常饮食和医疗保障，社会方面的来源几乎没有。养老院的3位工作人员由单位统一聘用且接受过专业培训，薪资约1，800元/月。同时，敬老院也开设了学雷锋志愿服务站，每月都会开展两次志愿服务活动，来参加志愿活动的有学校学生、企业团队或其他社会组织等。

（二）现状及问题。敬老院的“三无”老人衣、食、住基本可以得到有效保障，考虑到老年人的身体状况，院内配备了座谈室和简单器械，可供老年人日常生活的休闲娱乐。此外，院内的“三无”老人身体状况良好，每年5月份，市二医院和中医院都会组织免费体检，日常的医疗保健则主要由街道的卫生室负责，尽管目前敬老院还没有条件配备专业的医护人员，但院长表示机构的医疗制度会配合“三无”老人的需求逐渐完善。笔者通过与“三无”老人进行无结构访谈，了解到老人们对敬老院的满意度相对较高，但也发现公办养老机构在为“三无”老人提供的养老服务中存在以下问题：

第一，物质需求与精神需求分离化。入住敬老院的“三无”老人的生活起居作息时间较为规律，每位老人都要遵循统一的规范，一日三餐看似丰盛，但不一定迎合老人的胃口。工作人员饭前并不会询问老人的饮食偏好，而老人也不擅长表达自身需求，服务主体与对象之间缺乏有效沟通会使服务成效大打折扣。同时，敬老院并未设立专门的养老活动室与医养活动中心，老年人的心理与精神健康得不到保障，根据马斯洛的需要层次理论，在满足老年人的生理、安全这些较为低级的需求之外，也应该满足其社交、尊重和自我实现这些较为高层次的需要，但实际情况并非如此，进而导致了“三无”老人在物质需求和精神需求上的分离化。

第二，公办养老机构养老服务水平较低。敬老院经费主要来源于政府拨款，政府按人头进行补贴，每人600元/月，此款项主要用于“三无”老人的衣、食、住及工作人员的薪资，这对于物价飞速上涨的当下来讲，并不充裕。此外，敬老院缺乏多元化的资金筹集方式，这容易导致机构可用资金短缺，不利于发展专业化的养老服务。同时，“三无”老人身为社会中的特殊群体，需要更多的帮助和关爱，但在实地调查中却发现，工作人员的岗前培训较为宽泛，且专业化程度不高，专门针对“三无”老人的服务项目有限，对于一些专业的护理知识和技能问题并不了解，而服务人员的专业素养会直接影响公办养老机构的良性发展。

第三，公办养老机构缺乏规范的监督机制。敬老院的院长表示，每月中旬或月末市民政局都会来敬老院视察工作，指出当前院内开展工作的不足，并提出完善意见。然而，目前公办养老机构仍缺乏规范的监督机制，例如在接收自费老人时并没有一个明确且清晰的收费标准，所以无法根据交费的多少来划分服务等级、居住环境、享受养老服务的不同层次。对于“三无”老人来讲，其接受的服务也不明确，政府的财政拨款具体支出明细也并不透明。

第四，公办养老机构缺乏养老服务主体意识。长期以来，公办养老机构在政府的直接领导下，开展养老服务活动，对政府的资金与政策有较大的依赖性，在组织和经营方面缺乏主体意识。以敬老院为例，该敬老院由街道办事处直接管理，具体养老项目的开展，由组织一手包办，这就导致敬老院缺乏主体的服务意识，安于现状，缺乏行业竞争意识，不利于养老服务体系的改革与创新。由于公办养老机构服务主体意识的缺失，可能会出现养老资源的不充分利用、运行机制僵化、服务体系不完善、服务主体缺乏创新养老理念等问题，而机构服务主体意识的养成，也需要上级管理部门的积极引导。

三、公办养老机构“三无老人”服务体系完善建议

针对在养老服务体系中出现的问题，公办养老机构的内部问题（如缺乏专业服务、主体意识不明确），外部问题（如缺乏规范的机构监督机制和引导机制等），提出以下几点对策建议：

（一）引入专业服务人才与社会力量的参与。在对H区中心敬老院现状分析中得知，公办养老机构存在缺乏专业服务和对政府的依赖性较大的问题，这在一定程度上并不利于公办养老机构的发展。所以，在对养老机构服务问题进行探讨时，应该完善服务体系，充分发挥社会的力量；在公办机构引入专业养老服务人才，以便公办养老机构更好地发展。

高等院校毕业的专业社工人才在未来可能是养老机构专业服务人才队伍的主力军，要有针对性地在高等院校开设与养老服务相关的课程和专业，设立专门的养老服务培训基地，深化校企合作，大力培养与老年健康、管理、医学、营养、康复、护理和心理等方面相关的专业人才。同时，在对服务人员的专业培养方面，政府公共财政应适当的提供津贴和补助金，鼓励服务人员提升其自身专业素质，提高其在专业养老服务工作中的积极性，从而弥补公办机构在专业养老服务方面的短板。此外，在解决公办养老机构存在的服务问题的同时，应适当地引入社会外部的力量，实现多元主体共同参与社会福利建设的局面，推动公办养老机构的发展，从而逐步实现由机构养老向社会化养老的转型。

（二）建立相应的监督管理机构。根据相关数据显示，2033年我国老年人口预计将突破4亿人，随着人口老龄化程度的日益加剧，在带来更广泛的养老需求的同时，也对养老服务质量提出了更高的要求，所以需要建立更高质量的服务体系。一方面要深入探索适合我国养老服务的保险机制，构建相应的法律体系；另一方面要建立多元化的养老服务体系，这就需要从政府的宏观调控、建立健全相关的法律法规、社会监督等方面开展。养老机构的扩大化，要求政府建立相应的监督管理机构，确立养老服务的收费标准以及日常的规范化管理运营，合理高效地配置养老资源，对养老机构进行安全管理。这样一来，在完善养老服务的同时，也有利于推动我国公办养老机构的良性发展。

（三）发挥公办养老机构的主体作用。要发挥公办养老机构的主体作用，就必须明确自身权责，逐步实现由机构养老向社会化养老的转型。目前，我国公办养老机构的主要服务项目包括两个方面：一是集中供养城市“三无” “五保”老人，承担着社会救助的社会保障功能；二是在机构自身的承担范围内，向社会开放，接收部分自费入住的老人。公办养老机构要充分发挥在养老机构中的主体作用，就要不断提高服务质量，充分利用养老资源，不断提高资源利用率，为“三无”老人提供更加专业的满意度更高的养老服务。加强完善机构内部的制度和章程，建立健全机构运行机制，从而丰富完善服务内容，提高服务水平，加强工作队伍建设，提高服务对象的满意度。

（四）加强政府组织在公办养老中的领导作用。政府作为国家职能的履行者，必须明确自身的权责，承担起社会管理和社会保障的责任。对于公办养老机构的发展，政府要合理地进行资金投入，具体分析当前公办养老机构的发展现状，对一线、二线等公办养老机构较多的城市加大相应的资金投入，要改变养老机构在发展过程中既不可过分依赖政府，也不允许出现完全脱离政府的现象。此外，政府应建立健全相应的社会保障制度，进一步完善社会养老服务体系，用前瞻性的养老理念引领公办养老机构的发展。

与此同时，要明确政府体制的转变，确立其合理的职能定位，在充分发挥政府自身效能的同时，也要借鉴国外经验，不断向社会化养老迈进。针对目前各地域的公办养老机构，政府部门一方面要加强对其的监管，保障老人的安全；另一方面也要对一些发展较为缓慢，但地域贡献较大的养老机构进行政策扶持和资金补贴，从而促进养老机构更加规范化、专业化发展。对养老机构建设的各环节进行审计，确定资金的流向，从而有效地保障国家政府部门给予老人补助金的安全性，对老年人的养老担负起首要责任。

（五）健全养老机构运行机制。针对公办养老机构存在运行机制不健全的各种问题，应因地制宜、对症下药。扩大经费来源渠道，由公办养老向社会化养老转变；充分发挥社会的力量，提高公民参与社会养老的积极性，从而减少政府财政负担，实现公办养老机构资金筹集的多元化发展。保证养老服务专业化，推动养老服务专业化的发展，深入完善养老机构运行机制，有利于养老资源的充分利用，也有利于保证养老机构的公平性。养老服务供给多样化，不断满足民众的养老需求，同时养老机构开支应更加透明，进一步明细化，针对运营成本高的情况，适当引入社会力量的多元参与，促进向社会化养老的转化，减轻公办养老机构的运营负担。

综上，随着我国社会经济的持续发展，老龄化速度也不断加快，在一些没有劳动能力、没有生活来源、没有赡养人和抚养人的“三无”老人居家养老功能丧失的情况下，公办养老机构的发展为这些“三无”老人群体的养老需要提供了便利条件。但公办养老机构在完成“兜底”的同时，却忽略了老人心理或精神上的变化，在专业养老服务方面存在些许不足。所以，切实解决在养老服务过程中发现的问题，是积极老龄化这一时代背景下必须要面对的问题，也是促进公办养老机构良性运行的必要举措，只有从完善养老服务体系、建立健全公办养老服务机制、引入专业养老服务人才等方面入手，才能更好地解决当前公办养老机构所面临的发展问题，为“三无”老人提供更优质的养老服务，使老年人共享福利化社会的发展成果。

（作者单位：郑州商学院）

主要参考文献：

［1］闫昭宁.我国养老产业发展的制约因素与优化路径［J］.中共山西省委党校学报，2022.45（02）.

［2］张翔，徐秋涵.公办养老机构价格管理改革个案研究——以杭州市第三社会福利院为例［J］.社会政策研究，2018（04）.

［3］王玉玫，华冬萍.公办养老机构改革“路在何方”［J］.人民论坛，2020（09）.