［提要］　在国家政策支持下，浙江综合利用财政资金建立公共服务平台，结合民营经济大省的特点，推进民营企业抱团出海，已建成4个国家级、14个省级境外园区，居全国之首。浙江境外园区类型多样，布局均衡，运营状况总体较好，以主打传统优势品牌、最大化整合利用属地资源、借力投资地农业优势为特色，但也存在资金不足、非商业性风险高、效益不佳等困境，对此提出相关建议。

关键词：浙江境外经贸合作区；运营状况；面临的困境；发展愿景

基金项目：浙江省科学技术厅2021年度省软科学研究计划项目：“浙江电商融合境外园区建设‘互联网+’研究”（立项号：2021C25037）终期成果；杭州职业技术学院高质量就业政策研究创新团队（人文社科团队）结题（立项号：KC202103）；浙江省科学技术厅2022年度省软科学研究计划项目：“科技创新驱动我省生态系统构建的思路与对策研究——基于创新礁视角”（立项号：2022C35106）中期成果

中图分类号：F752.8 文献标识码：A

收录日期：2022年11月19日

当下，世界正处于百年未有之大变局中，随着各国科技与经济的腾飞，以及国家之间交流的密切，国际竞争日趋激烈。同时，气候变化、疫情爆发等全球性问题也在全球政治、经济等领域造成了不同的障碍。境外经贸合作区是全球化背景下具有中国特色的新型对外直接投资方式，已发展成为中国企业海外投资的新亮点。基于政策扶持上的优势，境外经贸合作区的发展有利于发挥中国企业集群优势，降低海外投资风险，为中国企业对外直接投资提供一个良好平台。

一、浙江境外经贸合作区发展现状

总体来说，浙江境外经贸合作区发展较快、质量较高，主要特点为：一是基础设施优越，具有相对完善的硬件条件；二是产业精准引领，具有长远发展潜力；三是入驻企业门槛高、品质好、涉及多元产业领域；四是入驻企业文化多元性表达，强调国别与地区差异性；五是浙江企业家善于和东道国政府管理部门打交道，为境外园区创造良好的政策法律营商环境。此外，浙江境外经贸合作区业绩表现抢眼，为当地创造税收以及就业机会，提升东道国GDP水平。

（一）政策支持。为了保障境外经贸合作区顺利运营、发展，历经十数年，我国出台了一系列支持政策，已经形成了一个从申请、经营到年度考核的较为完善的政策服务体系。2006年，商务部发文《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，正式启动了中国企业的申报和评标工作，又在六年后将原本的招标、考核形式改为申请制，推动更多有意向在海外建区的企业“走出去”。2015年，商务部、财政部印发《境外经济贸易合作区考核办法》，进一步完善对合作区的服务和管理工作。政策内容见表1。（表1）

在国家政策的指导下，浙江省政府遵循大政策指引方向，综合利用本省财政资金，结合浙商实际情况，制定了《浙江省打造“一带一路”枢纽行动计划》，要求在“六个一”方面取得突破，境外经贸合作区则是“六个一”中的关键一环。浙江省商务厅、财政厅发布了《浙江省省级境外经贸合作区考核管理办法》，每年公布考核结果，督促境外经贸合作区不断改进。

（二）合作区类型多样，布局均衡。浙江省的境外经贸合作区在布局上积极响应习近平对于建设“一带一路”的倡议，已经初步形成了贯穿“一带一路”沿线国家、兼顾欧美的新格局。至2021年底，全省共16个园区，其中国家级4个，分布在“一带一路”沿线13个。

在合作区类型上，浙江主要建设了加工制造、科研研发、商贸物流、农业产业、资源利用、专业性产业园区，此六类也是《浙江省省级境外经贸合作区考核管理办法》中明确要重点支持的合作区类型，并列明了考核标准，从发展方向到支持方式都有较为完善的原则与要求。2022年浙江省政府工作报告提出“优化境外经贸合作区布局”，对境外园区发展提出了新要求。境外经贸合作区已成为提升浙江省全球资源配置能力，助力国际大循环供给保障的重要抓手。为了优化境外经贸合作区布局，以园区为内外联通枢纽、为“双循环”发展支点，打造高层次对外投资策源地。

（三）主体企业能力较强。在境外经贸合作区中占据主导地位的企业大多为国有企业，拥有较大的规模与丰富的投资经验，具备先进的技术与管理能力，能够支持它们在海外开展经营业务。譬如，百隆（越南）纺织园区的百隆东方股份有限公司为国内居于领先地位的色纺纱生产企业，在国内拥有六大分销中心，服务遍布全国，于2021年更是在越南扩建39万锭纱线项目，实现了公司产能的进一步扩张。再如投资建设“泰中罗勇工业园”的华立集团，业务涉及医药、智能电网、生物质资源、新材料、新能源汽车、国际工程及贸易等。2015年华立在墨西哥蒙特雷市启动建设第二个海外工业园“北美华富山工业园”；2019年在广西东兴越南边境启动中越跨境经济合作区。未来华立将复制泰中罗勇工业园区开发模式并持续进化，以形成“三大三小”境外工业园区开发板块，聚焦为中国制造业抱团走出去打造全方位生态化服务平台。

二、浙江境外经贸合作区运营状况

据商务部统计，截至2021年底，浙江省16家境外经贸合作区建区企业累计投资额177.12亿美元（其中基础设施建设投入43.43亿美元），园区入驻企业640家，累计投资额133.64亿美元，在当地年纳税额约5亿美元，解决当地就业5.85万人。新认定13个省级公共海外仓，全省海外仓达到670个，占全国比重超过三成。2022年，浙江又新增2家省级园区，分别是印尼OBI产业园、迪拜义乌中国小商品城，18家境外园区，其中在RCEP区域国家的有7家。浙江境外经贸合作区运营特色为：

（一）主打传统优势品牌。加工制造浙江省的传统优势产品是境外自贸区的首选，如乌兹别克斯坦鹏盛工业园以成熟的技术与设备大幅降低成本，填补了当地卫浴、瓷砖等产品的生产空白，带来极高的社会效益。

（二）最大化整合利用属地资源。开发、加工、综合利用投资地的矿产、油气、海洋渔业、森林等资源。譬如越南龙江工业园就充分利用湄公河流域巴沙鱼原材料优势，在降低自身成本的同时，发展了属地巴沙鱼加工产业链。

（三）借力投资地农业优势。借助“一带一路”沿线国家丰富的农业资源，进行谷物和经济作物等的开发、加工、收购、仓储。以柬埔寨和乌兹别克斯坦为例，均是利用当时特色的地理环境发展特色农业。前者的规划目标——世界最大的单体芒果产业园和关联配套产业齐全的农业产业园，正是基于柬埔寨优越的芒果种植环境。

三、浙江境外经贸合作区面临的困境

目前分布于海外的浙江境外经贸合作区因资源条件和政策环境不同，其运营状况和政治经济效益存在较大差异。受限于投资地欠佳的基建状况、欠透明的政治环境、差异的文化背景，以及入驻企业相对较少、销售渠道受限等情况，境外合作区与达成较大盈利并兼顾政治影响的战略图景仍有一定的差距。

（一）新冠肺炎疫情对实体行业的冲击。新冠肺炎疫情爆发以来，出于病毒传播、变异的不确定性，各国防疫政策时有变化，境外经贸合作区内的工厂时常因为疫情波动而或是停工停产，或是由于新的出入境政策而造成物流停滞，导致企业收益低迷。此外，由于疫情期间出现项目工期延误、物资短缺、劳资合同纠纷等问题，当地的失业工人激增，这对于原本整体发展慢慢进入正轨的境外经贸合作区来说，无疑是巨大的打击。

（二）欠佳的资金状况。“一带一路”沿线发展中国家是浙江省境外合作区主战场，由于这些国家缺乏基础设施，园区前期建设需要投入大量资金，用以改造荒地、铺设道路和水电管线，实现“三通一平”或“五通一平”。而为了吸引投资者，境外园区在出让或出租土地时经常不得不牺牲短期利润，给予入园企业很大的价格优惠，容易造成前期的持续亏损困境。因境外园区投资周期长、规模大、风险大，浙江民营企业存在实力相对不足、投资信心不强的问题，而国内金融机构也担忧境外园区发展的不确定性，资金支持意愿较弱。浙江境外园区的优质资产目前仍不被国内银行业认可，难以用来担保获得融资，导致园区金融支持不足。如塞尔维亚贝尔麦克商贸物流园，主要资产都在境外，无法获得国内银行金融支持。

（三）欠稳定的政治环境。虽然“一带一路”倡议在我国被高度重视，但是我国的境外合作区在投资地却未必能享受到同等的政治看重与优惠，尤其是在当地境外合作区较多的情况下。当地政府往往只看重中资企业是否可以帮助提升就业率，是否带动经济发展，而未必给予便利的政治环境。属地政治、经济及社会环境对境外园区影响极大，不确定因素多，非商业性风险大，如浙江省越南龙江工业园在2014年遭遇越南反华暴乱事件，虽然园区应对得力，但事件后续影响对园区经营仍产生较大影响。此外，当地复杂的政治环境以及地方势力、黑恶势力的骚扰也恶化了当地的投资环境。如，墨西哥北美华富山工业园就受制于混乱的政治环境，不得不与当地的Santos家族进行联合开发。同时，在世界经济波动和国际政治形势的影响下，园区所在部分国家经济形势恶化，商业风险也在扩大。

（四）不完善的东道国法律支持。境外经贸合作区遍及“一带一路”周边国家及非洲、欧美等地，各国的法律体系各不相同，复杂多样。由于不同的法律文化与历史沿革，在法律的概念、表现形式及执行方式上差异较大，政策多变，法律适用不清晰。而在投资规则领域，涉及的法律条文众多、规则设定繁重，框架体系性不强，增加了投资者进行投资前的法律尽职调查成本。此外，国内与国际双轨并行的规则模式，使得境外的投资待遇、投资保护到投资救济均与境内有一定的差距，因此，从本国利益出发，安全审查之下的过分投资保护主义让投资维权愈发困难。

尽管各国为了吸引投资在立法方面下了一定的功夫，但基于立法基础的欠缺以及国家机关人员的腐败，使得投资法律环境变得浑浊与不利，以至于出现人治高于法治的现象，有关部门保证的优惠政策也变得摇摆不定，投资者因难以有十足的法律政策保障而降低投资信心。

（五）文化背景差异。事实上，工会文化与工会势力比较强盛的部分地区也困扰着部分境外合作区，动辄罢工对合作区的生产经营产生了很大影响。譬如，北美华富山工业园的企业仍需主动出击，挑选一个友善、务实的工会合作，以每年定期向工会缴纳会费的方式确保劳动力正常运作。

不过，境外经贸合作区也存在着主动融入当地文化的行动。越南龙江工业园区在过年期间为贫困家庭发放新春礼品，园区以及入驻企业对新春礼品均有赞助，并且该项慈善活动已经坚持数年，赢得了社会的广泛赞誉，可见不同国家之间文化背景的融合是境外合作区不可或缺的精神支柱和发展动力。

（六）入驻企业较少以及销售途径受限。很多境外经贸合作区未能合理开辟新市场，线下产品销售受限，这也间接导致一些境外经贸合作区尚未形成良好运作的循环，依旧陷在持续亏损的困境中。

四、浙江境外经贸合作区发展建议

（一）培育优势产业。未来，浙江境外经贸合作区要想长远发展，必须从以下四个维度考虑：一是考虑浙江本身有发展需求、有优势有潜力的产业；二是综合考量属地国产业发展需要；三是从投资方角度更便于浙江与属地国产能匹配的产业；四是参考未来国际产能发展大方向。浙江境外经贸合作区未来发展的重点在于平衡自身、属地国、投资方三者之间互利共赢的关系，优势互补、最大化整合优质资源，这一点至关重要。

（二）多层次地开拓市场。境外园区要加强国际合作，积极寻求当地优秀合作伙伴共同建设境外园区，华立的两个境外园区就是国际合作的典范。同时，加强多方合作，鼓励合作伙伴积极宣传推介。

（三）创新投融资机制，拓展投融资渠道。资金融通是浙江境外经贸合作区未来发展重要一环。境外经贸合作区建设投资大、周期长、风险大，我们要按照市场化原则稳妥推进园区建设发展，目前来说，分阶段推进园区建设是浙江境外园区建设的重要方法。在项目推进前要做好尽职调查，确保项目的商业可持续性，以滚动开发的模式，稳妥推进园区建设，缓解企业自身的资金压力。

（四）发挥浙江电商优势，推动园区与跨境电商融合发展。浙江境外经贸合作区要解决园区产品滞销问题，尽快实现盈利，需要转变思路，通过促进境外园区与跨境电商的融合，构建线上线下互动的境外园区发展模式。

（五）加快境外科技研发型园区建设，提升科技研发能力。境外经贸合作区的发展，为浙江企业充分利用“两种资源、两个市场”优化生产要素在国际市场上的配置，为省内产业转型升级提供空间。通过探索在瑞典、美国硅谷、以色列等地建设以汽车、通信、生物医药、医疗科技等领域的高新技术及产品的研发、设计、实验、试制为主导的科技研发型园区，引导浙江省产业资本、丝路产业基金等主体，以资本为纽带，利用国外的优质研发资源，孵化最终在浙江省落地高端项目，实现浙江省产业的转型升级。

（六）重视可持续发展。未来浙江境外经贸合作区要行稳致远，必须以高质量园区建设为目标，不断提升境外园区国际竞争力，通过行业龙头企业带动上下游、关联企业，实现产业集聚发展，强化园区服务和承载功能，探索与跨境电商融合路径，创建数字化境外经贸合作区，建设海外“互联网+”基地。

主要参考文献：

［1］梁育填，周克杨，张家熙，曾佳琪.中国境外经贸合作区的“园中园”发展模式与案例研究［J］.地理科学，2021.41（06）.

［2］李志明，张成，陈曦.“一带一路”沿线东南亚南亚境外产业园的发展概况和经验借鉴［J］.中国市场，2020（31）.

［3］王成金，谢永顺，陈沛然，李绪茂.铁路技术跨越式转移的制度-经济-文化适应性——基于亚吉铁路的实证分析［J］.地理学报，2020.75（06）.