［提要］　土地作为农业发展的根本、农村经济稳定的基础，在土地供需矛盾日益凸显的今天，解决好农村土地问题是做好乡村治理工作的重中之重。《土地管理法》的新修订施行，在土地经营权部分增加相关规定，以适应土地经营权入市的需要，在实施过程中仍然呈现出不少问题，主要表现在承包权和经营权的权益保护、流转主体问题、流转年限问题、流转土地用途等方面。改善土地流转问题的创新性设想主要包括创新农村基本经营体制机制、构建土地流转服务平台、土地流转的供给侧方向改革，从而进一步完善现代化乡村治理体系。

关键词：土地流转制度；乡村治理；土地经营权

中图分类号：F321 文献标识码：A

收录日期：2022年11月11日

一、土地流转“转动”乡村治理

我国农村社会受传统自然经济的社会结构影响较大，一定程度上呈现出静态封闭的状态。改革开放后，中国率先开始对内改革，农村成为改革的首要对象，以人民公社为载体的集体所有制经济转向为家庭联产承包责任制，在改革初期，农村的经济发展取得了一定成效。随着现代化经济建设的飞速发展，城乡差距逐渐开始拉大，农村社会老龄化和空心化现象日益严重，农业、农村、农民问题日趋显化，在“全面深化农村改革”的背景下，寻找出一条适合农村的可持续性发展道路是当下我们亟须解决的问题。

在“土地确权”后的大背景下，随着“三权分置”中土地经营权制度的发展完善，新一轮的土地改革发展部署拉开序幕。一是乡村治理的内容、结构、体系、能力得到进一步优化；二是村民思想观念发生了深刻转变，土地流转过程中，村民参与有关流转程序及其他相关事宜的讨论，增强了村民对自身权益的保护意识，改变了传统落后的乡村土地流转交易思想观念；三是乡村治理主体呈现多元化发展态势，在“三权分置”改革后，各种新型经营主体为代表的精英群体的出现以及企业携资下乡，促进了各类生产要素的合理配置。当然，由于他们的长期存在，逐渐成为了乡村治理中不可或缺的主体。

土地流转的一系列政策、各种保障措施的有序出台及收益分配机制的不断完善，基层干部和农民群众对于土地流转相关制度的认识深度不断加深，推动土地资源同其他生产要素之间的优化配置，让广大农民群众在此过程中成为真正的受益者，才能进一步建成和谐有序朝着高质量目标发展的现代化乡村社会。

二、制度阐释及其现状分析

（一）土地流转制度概述。农村土地资源流转，是指具有农村土地承包经营权的农民在保留其承包权利的前提下，将经营权让渡给其他农民个人或经济组织，在承包期限内，通过转包、入股、合作、互换等多种方式转让经营权，以实现土地资源同其他生产要素的优化组合，将土地从实物状态变为价值形态，切实推动生产要素合理流转，发展壮大新型农村集体经济，促使其向现代农业加速转型。随着农村土地流转制度在现实情境下践行，将使得现代化农业经济建设朝着集约化及规模化方向转型，农业经济将向着现代化市场经济方向靠拢和高质量方向发展。

2020年土地流转面积为53，218.92万亩，相比于上年增加4.3%，其中：出租（转包）面积为47，497.23万亩，比上年增加6.5%；入股面积为2，926.61万亩，比上年减少11.5%；其他形式流转面积为2，795.08万亩，比上年减少10%。2020年我国家庭承包经营的耕地面积为156，166.24万亩，比上年增长1%；颁发土地承包经营权证21，008.82万份，比上年增加3.1%。说明土地作为基本的生产资料，流转现象日益普遍。入股面积比例的下降，则是在一定程度上反映了农户对土地经营权入股产业化经营的一种担忧。当然，这并不影响土地流转在未来的发展趋势，随着老一辈的农民年龄越来越高，耕作能力的下降、土地流转政策的普及、收益分配保障机制的日益成熟，预计未来将有更多的土地被流转。

（二）乡村治理背景下土地流转困境成因

1、土地流转主体错位。农村土地流转困境的成因主要还是产生在乡村治理的实践中，基层在治理的过程中往往忽视了农民既是基层治理的主体，又是农村土地流转的主体。在农村土地流转过程中，基层组织职能错位，一些地区的村集体领导、政府胡乱干预，采取少数服从多数的原则或是村集体单方面取消农地承包合同，把农民的承包地取消，违背农民意愿，代替农户实施农地流转，在损害集体利益的同时，也损害了农户利益。加之农业生产本就易受自然环境、经济政策以及其他外部因素的影响，农户自身权益难以得到可靠保障，容易激化社会矛盾，引起各种纠纷。

2、农地流转缺乏市场化机制，难以形成规模化流转。当下我国的土地流转市场发展还不成熟，处于起步阶段，缺乏成形、相对完善的中介服务体系。主要表现为“一对一”模式，亲戚朋友相互之间的转租、村委帮助配合下的乡村能人租包、转包形式，流动规模不大且零碎散乱，其中程序不完善、自由、随便性很大，流动区域多限于本乡本土内部。土地流转缺乏与之相配套适应的市场准入机制，土地流转风险系数较高，在缺少良好的预期收益的前提下，农户更愿意选择粗放经营，甚至搁置土地，在此情景下，规范化管理难以进行，现代化农业规模体系更是难以形成。

3、新兴主体介入、新诉求增加对传统治理格局造成冲击。在“三权分置”推进过程中，外来资本的涌入，新型经营主体出现带着自身利益诉求和价值诉求改变了“传统乡村共同体”的概念。乡村传统的熟人社会在很大程度上受到土地流转和制度变革所带来的现代契约精神的深度影响，传递着自由、平等、守信、救济的一种现代商品契约精神，并潜移默化地影响并改变着人们的思想观念，不断渗透到乡村社会的生产、生活领域；受传统乡村文化、乡村秩序、村规民约制约的农村生活方式受到了猛烈冲击，传统的封闭村落和集体组织日趋瓦解。各种受过高等教育和拥有先进技术的高素质经营管理人才的出现，成为乡村社会的主体之一，在促进农业经营方式变革的同时也呼唤全新的农村治理格局的重塑。

三、土地流转对乡村治理现代化带来的挑战与机遇

（一）农户权益缺乏制度保障，股权激励激发生产热情。农业生产容易受到自然、经济等外部各种因素的影响，收益风险性大、收益范围具有不确定性。虽然土地集中集约化发展能够在一定程度上抵御自然和市场所带来的双重风险，但作为从事农业生产的企业和经营者在面对风险本就极高的情况下，收益分配机制的不健全，农户与经营者利益失衡或者农户在土地流转模式下的利益再分配不足，就容易激化矛盾，经营者与农户产生抵抗心理，生产经营内生动力不足，生产效益低下，农业企业或经营主体破产无力清偿还债，农户权益无法得到切实有效保障。在收益分配上，分红金额和产量效益是直接相联系的，在保证土地经营权基本收益的前提下，经营过程中给予农民一定的股权激励，让资本、土地、劳动、技术等各种要素合理配置，各级政府制定相应政策有序驱动，调动农民的生产热情，就能让蛋糕做大，提产增收，激发农业经济活力。

（二）土地经营权相关制度的构建为土地入市埋下商机。最初土地流转后存在的问题主要在于承包权与经营权的相关权利归属比较模糊，经营主体预期利益不稳定，加之农村老龄化态势加重，生产经营方式过于保守，造成了土地、资金等生产要素长期处于禁锢状态。随着《民法典》和新修订的《土地管理法》中对于农村土地承包经营权合法地位的正式确立，这些问题开始得到有效解决，农地更有保障地进入市场，进行各种市场交易、抵押、贷款等经营模式，集体经营性建设用地入市，也为农业地产的发展开拓了一片很具有未来前景的市场，埋下了大大的商机。

（三）“非粮化”“非农化”态势日益严峻，农业融合发展促振兴。我国农村土地流转的发展态势主要呈现为两大特征——农业用地的“非粮化”与“非农化”。粮食作物的种植受自然环境变化、市场供应链、国家政策等因素的影响较大，往往其成本和价格不具有正相关性，甚至销售价格远远低于其经营成本，其他非粮作物，尤其是果类作物往往因其价格高、产量高等优点受到经营主体的青睐；更有甚者将流转后的农地用于地产开发、工厂建设等“非农化”使用，造成了农业用地的严重不可逆。因此，将流转后的土地用于统筹推进农产品生产业、销售服务业以及加工业的融合发展显得十分重要。

四、乡村振兴战略视角下土地流转路径选择

（一）创新农村经营体制机制，新型农业经营主体多元化发展。创新农村经营体制机制，打造具有现代化的农业生产经营模式，是落实党的十七届三中全会精神，也是为了探索出一条农村经济向着高质量、高效益发展的土地流转之路。当下拥有高学历、高水准、掌握现代农业技术的农村优质人才逐步发展成为新型农业经营主体，他们作为现代化农业的引领者和主导者，是增强推动现代农业发展的主体力量。一是要加大财政扶持力度，引导投资重点农业项目，扶持新型农业基础设施建设和创新农业生产技术，为新型农业发展开拓市场，建立公开、透明化服务平台，利益各方都能及时获得最新信息，做出及时调整，有针对性地进行生产、经营。二是要重点扶植优质项目，促进其规范化管理、标准化生产、品牌化经营，同时对于自主开发关键技术的经营主体，要给予一定的补贴，引导集体经济与农业专业大户、专业合作社等其他组织建立起多形式、多层次的深度合作，在提升自己经营效益的同时带动小户成长发展，支持农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。一方面农户在经营中能够养成主人翁意识，提高生产劳作积极性，提产增收；另一方面也能带动农业经营主体朝着多元化方向发展，推动现代化农业的发展进程、成熟程度，实现经济效益和社会效益的统一有序发展。

（二）建立农地流转服务平台，提高土地流转质效。加快建立土地流转服务平台，维护农地流转双方的合法权益，有助于化解双方矛盾纠纷，信息交流机制等配套程序是否有序跟进直接关系着土地流转的质效，完善的信息渠道可以给予土地流转双方更大的选择空间，使得流转成本得以降低，流转范围更广，满足各方利益需求。土地流转不是简单的土地政策问题，是直接关乎农民生计的国之根本大事，必须为其建立完善的政策咨询体系，征求各方意见，通过构建完善的制度设计，提供科学决策，创造可靠的法制保障环境，保证土地流转的安全性，吸引调动农户种植的积极性，减少耕地抛荒面积，实现农户增收。流转价格作为健全农地流转市场的核心，也是实现收益公平分配的关键，因而建立完善的价格评估机制也是必不可少的，通过整合土地资源，对其分层评级定等，经营主体选择适合自己的土地，规范、有序流转，提高土地流转质效。

（三）推进土地流转方式向供给侧结构性改革方向靠拢。农业供给侧改革作为农业农村经济工作的主线，其重要内容主要包括土地流转及农业生产效率的提高，在土地资源配置、集约化管控和土地利用率上对农业产业升级转型发挥着重要作用。一是不同地区要结合自身发展特色进行集体土地规划和生产，联系外部环境，形成本区域内的独特产业集群，品牌化运营现代化农业。二是要统筹协调好土地流转相关责任方之间的利益关系，尤其是政府与地方相关部门及农户之间的利益，既要保证层次化运营的步伐不受影响，又要确保耕地面积、土地利用质量以及农民收入，加强对土地流转从定价、流转、经营等方面进行规范，尤其是在推进集体经营性建设性用地入市方面，从而实现农村土地朝着经济集约化方向发展。

综上，乡村治理现代化是实现国家治理现代化的必要步骤，通过完善的土地承包经营权等制度建设和利益分配机制，让“良田”重新回归“粮田”，盘活了更多的闲置土地，解放了劳动力，促进了粮田的可持续发展，增强了村集体的“造血”功能。更多生产要素的投入，使得农村“沉睡”资产开始换发新的活力，土地流转成为农民增收的“金腰带”，在提高土地质效的同时促进土地节约集约利用。土地要素的不断聚集、土地财富的日渐累积，对于农业产业化的发展，打造资源要素聚集高地，发展新型农业业态创造了新机遇，推动农业现代化水平的不断提高，建设真正的美丽田园，重塑乡村治理格局，才能从真正意义上推动乡村振兴的建设之路。

（作者单位：吉首大学）

主要参考文献：

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