［提要］　我国失业保险制度发展经历漫长且曲折的过程，2017年人社部发布《失业保险条例（修订草案征求意见稿）》。通过将《修订草案》与《失业保险条例》进行比较，梳理得出《修订草案》对我国失业保险制度的重要发展主要体现在覆盖范围、缴费费率、支出范围等方面。但从理念上讲，《修订草案》未能解决失业保险的强制性原则与实际覆盖面较低之间的矛盾，未能对失业保险适用范围进行合理调整，也未能回应当前对失业保险金领取条件的争论。我国失业保险制度的完善仍有很长的道路要走。

关键词：失业保险；失业保险条例；失业保险基金

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2022年12月15日

人类社会的每一次工业革命都会引起范围广泛的失业问题。第一次工业革命促使着生产力的井喷式发展，给就业结构与生产方式带来剧烈变革，由此引发严重的失业现象，给强制性失业保险登上历史舞台提供契机。此后，失业保险制度作为维护社会稳定与政治安全的重要制度，客观上承担着降低失业带来的负面影响的职责。对失业保险制度的研究是对人类社会发展带来失业问题的回应，较多学者从制度层面出发，强调失业保险三位一体的功能定位，并积极倡导失业保险向就业保险的转向，以突显现代社会保障属性。部分学者对失业保险制度发展历程进行详细的梳理，并结合时代背景提出失业保险发展路径。从已有研究看，较少有学者关注到《失业保险条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《修订草案》）的修订程度。因此，本文基于对二者的比较，探索《修订草案》调整方向与当前仍存在的问题。

一、失业保险制度发展历程回顾

我国失业保险制度的发展经历了漫长且曲折的过程。在新中国成立至改革开放前的近30年时间里，我国曾建立失业救济制度，但因受到社会主义国家“没有失业”观念的影响，正式的失业保险制度并未形成。在改革开放的背景下，为了增强企业活力，提升企业竞争力，国有企业改革得以推行。为顺应国有企业改革浪潮，国务院于1986年颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》《国营企业职工待业保险暂行规定》四项法规，标志着我国待业保险制度的正式建立。1993年出台的《国有企业职工待业保险规定》（以下简称《规定》）在覆盖面、缴费标准等方面对《国营企业职工待业保险暂行规定》进行了修改，并以正式的规章制度取代了此前的暂行办法，从立法层面上承认了失业保险作为国家正式制度安排的必然性，也为不同地区失业保险制度的具体尝试提供了法律基础。

随着市场经济体制和国有企业改革的深化发展，《规定》的不适用性也逐步显露。1999年1月22日，国务院正式发布并实施《失业保险条例》，我国的失业保险制度由此正式确立，也意味着失业保险制度完成了从国有企业职工享有的特权向现代社会保障重要组成部分的蜕变，《条例》中所规定的权利与义务对等的属性也使其真正具备社会保险的一般性质。进入21世纪以来，经济体制改革进入深水区，国家通过颁布一系列政策确保失业保险制度的健康发展。2010年《社会保险法》出台，在更高层次上对《条例》进行修订与更正，为维护公民享受社会保险待遇的合法权益提供法律依据。随着新情况的不断出现，2017年11月10日，人力资源社会保障部发布《失业保险条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《修订草案》），在覆盖范围、缴费费率等方面进行了修订，并向社会广泛征求意见，以期更好地发挥失业保险作用。

二、《修订草案》对我国失业保险制度的重大发展

在《社会保险法》颁布以前，我国失业保险的运行长期以《条例》为指导。而《条例》的颁布有其特定的时代背景：随着经济体制改革的不断深入，《规定》中存在的基金来源单一、个人不承担缴费责任、缺乏内在激励、未能实现管理理念根本性的突破等制度缺陷限制了失业保险本应发挥的功能；《规定》中仅强调对国企职工失业权益进行保障，难以应对下岗潮带来的社会不稳定现象。

《修订草案》颁布具有特定的时代背景：供给侧结构性改革推动我国产业结构转型进入关键时期，落后产业职工面临大规模转产再就业，新就业人群增加，由此引发的结构性失业对失业保险的运行带来挑战；全面实施参保计划给失业保险的覆盖范围点明发展方向；党的十九大报告提出的“人民日益增长的美好生活需要” “兜底线、织密网、建机制” “人人尽责、人人享有”给失业保险待遇给付标准提出了新要求；《社会保险法》在法律层面上给予《修订草案》以原则性指导，对上位法的回应推动着《条例》的修订。因此，《修订草案》以2010年颁布的《社会保险法》为基础，结合十八大以来我国政策调整以及现实情况，对《条例》中规定的覆盖范围、缴费比例、统筹层次等方面进行了修订。

（一）对失业保险的覆盖对象予以说明。《条例》规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。”这一规定体现出了强烈的城乡二元结构特点，将城镇劳动者与乡镇劳动者分割开来，导致很大一部分劳动者因地域差异而被排除在失业保险的保障范围之外。随着经济的高速发展，新兴职业大批涌现，非全日制劳动者也活跃在劳动市场中，而诸如新兴职业就业人员、非全日制劳动者等灵活就业人员也同样未被纳入《条例》的覆盖范围。

《社会保险法》对《条例》中失业保险的覆盖范围进行了修订，从缴纳失业保险费的维度出发将城镇企事业单位及职工扩大至全体单位及职工。尽管其中并未做出对职工概念的解释，但已对《条例》中所涉及的城镇企事业单位这一限定进行修改。对职工限定性条件的取消意味着实际上扩大了单位的范围，这为所有用人单位均需参加失业保险制度做出了规范。《社会保险法》这一改变打破了原先的城乡二元壁垒，为更大范围内劳动者提供失业保障。

《修订草案》遵循《社会保险法》对失业保险对象的界定，在此基础上确定失业保险覆盖面：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织及其职工应当依照本条例规定参加失业保险，缴纳失业保险费。”《修订草案》为《社会保险法》中职工的概念做了详细的补充，规定了处于何种工作单位的职工应参保，避免因对象模糊而导致的失业保险覆盖的缺漏现象。此外，《修订草案》遵循《社会保险法》对进城务工人员的规定，将其作为一般职工纳入失业保险制度范畴，承担缴纳失业保险费的责任。将农民工群体正式纳入失业保险制度，有效保障其合法权益，推动失业保险覆盖范围的扩大。《修订草案》在覆盖范围上弥补了此前城乡分割的缺陷，规范了失业保险费的缴纳主体，确定了失业保险金的征缴范围，为劳动者的失业保险权提供了切实的保障。

（二）对失业保险的缴费费率予以调整。《修订草案》回应了近年来国务院降低失业保险费率的政策，适当下调了《条例》中的缴费费率，将3%的固定费率调整为总费率不超过2%。近年来，为适应经济发展需要，中央明确提出减税降费政策，自2015年起，失业保险费率持续降低，共经历了3%、2%、1%～1.5%、1%四个调整阶段。在此基础上，《修订草案》均衡了中央减费降税要求与失业保险金可持续发展之间的关系，规定：“用人单位和职工的缴费比例之和不得超过2%，具体缴费比例由省、自治区、直辖市人民政府规定”。

《修订草案》调整缴费费率有一定的现实背景。本文根据2012～2021年间人社部发布的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》中的统计数据，选取领取率、基金当年使用率以及基金累计结余额等指标为参照，试图分析《修订草案》缴费费率调整的合理性。其中，当年使用率＝全年基金支出额÷全年基金收入额×100%；领取率＝年末全国领取失业保险金人数÷年末城镇登记失业人员数×100%。

《修订草案》降低《条例》中的缴费费率具备合理性。从近十年的领取率数据可以看出，我国每年领取失业保险金的人数占城镇登记失业人数的比例处于较低的水平。失业保险金作为失业保险基金最主要的支出项目，理应承担着保证失业人员基本生活的职责，而较低的领取率有悖于失业保险保障生活的功能，却客观上导致了失业保险基金的结余。此外，通过观察2012～2021年的基金使用率与累计结余额可知，我国失业保险基金大概经历了三个发展阶段。第一阶段为2012～2015年，该阶段我国失业保险基金在维持收多支少的局面下，出现了基金收入大幅增长而基金支出维持现状的趋势。第二阶段为2016～2018年，该阶段我国失业保险基金持续增长，但体现出“收入稳中有降，支出快速增多”的特点。第三阶段为2019～2021年，该阶段我国的失业保险基金支出大幅增加，2020年基金使用率达到近十年峰值，累计结余额也有所回落。综上可以看出，国家对减费降税以及增加稳岗补贴等支出的要求推动着失业保险基金的变化。经过十年的发展，充裕的失业保险基金总额给降低缴费费率提供了财政支撑，这也顺应了国家营造良好市场环境、提升市场活力的要求。（图1）

《修订草案》适当抬高国务院2017年发布的缴费费率同样具备一定的合理性。通过观察近十年的失业保险基金的使用情况可知，自2015年起，失业保险基金使用率显著增高，累计结余额增速放缓。失业保险基金的支出上涨主要与失业保险理念的转变和稳岗补贴政策的出台有关。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要增强失业保险制度预防失业、促进就业的功能。为进一步预防失业，人社部印发《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》，规定部分裁员率低的企业可享受一定比例的稳岗补贴。2015年，《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》出台后，将所有企业均纳入稳岗补贴政策范围。在政策导向下，失业保险基金使用率显著提高，而随着经济新常态的深入发展，社会将会对失业保险发挥预防失业、促进就业功能提出更高要求。因此，在不显著提高失业金给付标准的前提下，以不超过2%的缴费费率运行能够为失业保险预防失业功能的发挥提供稳定的财政支持。

（三）对失业保险基金的支出范围予以修改。《修订草案》将技能提升补贴与稳岗补贴支出列入失业保险基金支出范畴，进一步扩大了失业保险基金的支出范围，回应了长期存在的“缴费者难受益”现象。失业保险制度与其他社会保险子系统存在差异，其中养老保险与医疗保险基金采取统账结合模式，两大险种个人账户制的存在使得劳动者成为自身缴费的直接受益人，这显著提高了其缴费积极性。而失业保险基金采取社会统筹模式，相比之下缺乏缴费与受益的直接关联，进而降低了劳动者的缴费意愿。此次《修订草案》将技能提升补贴纳入基金支出范围，有效解决了失业保险参保者“只缴费，难受益”的矛盾，一定程度上提升了劳动者的缴费积极性。技能提升补贴使得在岗职工能够享受到失业保险带来的益处，促进其掌握关键技能、提升竞争力，从根本上预防失业。除此之外，将稳岗补贴纳入失业保险金的支出项目扩大了失业保险基金的覆盖范围，由原先“仅职工有权享受失业保险金”变化为“企业与职工均有权享受失业保险金”。企业成为自身缴费的受益者，这提高了企业缴纳失业保险费的积极性，节余下的资金也为企业提供了经济支持。

《修订草案》规定失业者的基本养老保险与医疗保险由失业保险基金缴纳。《社会保险法》规定：“失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费。”《修订草案》遵循其原则，将失业者申领的医疗补助金调整为由基金为失业者支付医疗保险费，同时也将基本养老保险费纳入失业保险基金的支付范围，形成了失业保险基金为失业者缴纳基本养老保险费与基本医疗保险费的机制。这一修订具备较强的合理性，有效避免了失业者失业期间易出现的医疗保险与养老保险的中断问题。失业保险基金的介入能够有效解决失业者因无力缴纳相关费用而无法享受社会保险的问题，与国家关于民生中“老有所养、病有所医”的要求相契合，切实保障失业者的养老与医疗需求，增强了失业保险与医疗、养老保险之间的联动，有利于推动形成统一的社会保障体系。

三、《修订草案》未能回应的问题

（一）失业保险的强制性原则与实际覆盖面较低之间的矛盾。据前文所述，《社会保险法》对《条例》中的覆盖范围进行了调整，将城镇职工扩大至全体职工。在此，根据人社部2012～2021年发布的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据考察失业保险的覆盖率，以探究《社会保险法》对失业保险具体运行的强制性。其中，失业保险覆盖率＝失业保险参保人数÷城镇就业人数×100%。

根据图2中数据，失业保险覆盖率在近十年中始终处于较低水平，最高仅达到49.08%，但国际组织的规定失业保险参保率标准应是85%以上。需要注意的是，这里所指的覆盖率是城镇就业人数占失业保险参保人数的比例，而非城乡就业人数。若以城乡就业人数计算，以2018年数据为例，城乡就业劳动者失业保险覆盖率仅为25.32%，远低于国际组织的规定。此外，2010年《社会保险法》规定将乡镇职工纳入失业保险范围，下位法对上位法的遵循使得失业保险在具体运行过程中需要遵守《社会保险法》的规定。然而，尽管法律大幅增加了参保人员的基数，但近几年的失业保险覆盖率并未有显著增高。可以看出，失业保险实际覆盖率与其所具备的强制性原则存在出入，法律对失业保险覆盖面的规定也未获得应有的强制力。客观上形成了法律规定城乡职工均需参加失业保险，但实际覆盖效果十分微弱的局面。（图2）

由此可见，国家对失业保险制度的重视程度不足。尽管《修订草案》进一步细化了失业保险的覆盖范围，但作为下位法的新失业保险条例的具体实施效果如何仍然存疑。失业保险作为社会保险体系中的组成部分，尽管普及性不如养老保险与医疗保险，但同样具备社会保险的强制性特征。因此，单纯具备法律条文而缺乏实际运行中对相关法律的遵循，将会损害制度的有效性，不利于法治社会的形成。

（二）失业保险适用范围的合理性问题。《修订草案》扩大了《条例》规定的适用范围。根据国际劳工组织发布的《国际劳工条约》的规定：失业救济保险适用于所有工薪人员，从世界上建立失业保险制度的国家来看，也大部分覆盖了社会全体劳动者，可以看出《修订草案》的适用范围仍然有限，诸如非全日制劳动者、新兴职业从业者等灵活就业人员以及公务员仍未被纳入失业保险制度之中。

灵活就业人数持续增多给《修订草案》适用对象的合理性提出质疑。我国首次提出灵活就业是在2001年，“十五”计划提出要引导劳动者转变观念，采取非全日制、阶段性和弹性工作时间等多种灵活的就业形式，提倡自主就业。在经济新常态背景下，就业形式更为广泛，灵活就业呈蓬勃发展趋势，国家持续推行“大众创业，万众创新”理念，实行更加灵活的就业政策，对创业创新予以更大力度的政策激励。而在经济增速放缓的情况下，人社部发言人指出2019年需要在城镇就业的新成长劳动力仍然保持在1，500万人以上，这势必要发挥灵活就业对劳动者的分流作用。因此，在结构性就业矛盾突出、新业态高速发展的背景下，我国灵活就业人员将会不断增加，但目前灵活就业人员能否参加失业保险，由各统筹地区自行决定，暂未设立统一的具有针对性的实施办法。除灵活就业人员之外，公务员同样未被纳入适用范围。将公务员排除在失业保险之外将会导致公务员与一般劳动者之间的分割，出现公务员地位的特殊性，不利于统一的失业保障体系的建设。

劳动者就业岗位的较大变化给《修订草案》适用对象的合理性提出了质疑。诸如外卖、直播、打车等平台的快速发展给予劳动者更为多样的就业选择，也改变了传统的劳务关系。其中，传统的就业形式为劳动者和单位签订的双方劳务关系，单位有义务为劳动者缴纳失业保险。而新兴就业形式衍生出了具备新特征的三方劳务关系，从业者与平台之间并不签订法定的劳动合同。从业人员仅借助平台发掘服务对象，平台作为“中介”从中收取一定的费用，为从业人员与客户之间事实交易关系的形成提供场所。失业保险的强制性未能作用于这一部分企业与劳动者，而《修订草案》并未对这一新兴就业特点予以回应。

社会保险项目间的协同性要求给《修订草案》适用对象的合理性提出了疑问。当前，国家颁布实施了灵活就业人员养老保险政策与医疗保险政策，为其提供全面医疗保障与养老保障，各地也相继出台相关政策。而《修订草案》并未涉及灵活就业人员的失业保险，是否可以参加失业保险是需要根据当地规定执行。这未能回应社会保险制度“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，阻碍了社会保险项目之间的协调发展。

（三）失业保险金领取条件的合理性问题。《修订草案》沿用了《条例》的规定，并未对失业保险的三个限制性规定进行修改。当前对领取条件合理性的争论主要体现在“非因本人意愿中断就业”规定是否合理之上。“非自愿失业是指由于自身素质较差的原因和外部不可抗力的原因而导致的失业。”这一概念强调劳动者主观上拥有就业意愿，但客观上不具备工作能力或无工作机会，在实际运行中主要以劳动者被雇主解雇为表现形式。而“非自愿失业”则可能导致“劳动关系失序”，现实中有大量“被辞职”的现象，如部分企业以减薪、调岗等方式，逼迫劳动者主动辞职；或是部分劳动者为达到辞职寻找高薪工作的目的，以非常规手段逼迫企业强行辞退等。诸如此类，“非自愿失业”一定程度上改变了劳资关系，这对失业保险金领取对象的准确界定带来了挑战。此外，“非自愿失业”意味着主动辞职的劳动者无法领取失业保险金。而在经济结构调整、就业平台广阔的背景下，不断有劳动者主动辞职以追求更高层次工作，但在其履行缴费义务的前提下却无法领取失业保险金，这违背了失业保险权利与义务相适应的原则，也不利于社会成员的合理流动。

但在当前条件下，完全放开失业保险金的领取条件并不现实。其一，正式的失业保险制度发端于工业革命时期，主要应对的是工业革命导致的大规模失业现象。而自愿失业现象则往往是劳动者在择优择业过程中短暂存在的，二者的出发点有较大不同。其二，《社会保险法》作为高位法对失业保险金的领取条件作出了规定，因此失业保险条例欲以“自愿失业”取代“非自愿失业”，需先获得高位法的认可。其三，取消“非自愿失业”这一条件将会扩大失业保险基金的支出范围，改变失业保险基金的支出结构，容易导致收支失衡问题，不利于对失业保险制度的可持续发展。

 四、结论

党的二十大报告明确提出，要扩大社会保险覆盖面，推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹，这为我国失业保险制度的发展指明了新方向。本文通过对《失业保险条例（修订草案征求意见稿）》与《失业保险条例》进行比较分析，并结合当前我国失业保险的实际发展趋势，得出如下结论：第一，《修订草案》的调整以《社会保险法》为基础。《修订草案》对失业保险覆盖范围、基金支出项目等方面的调整遵循《社会保险法》的基本规定。《修订草案》若想进一步扩大覆盖范围，同样受制于高位法。第二，相较于我国基本医疗、养老两大社会险种而言，失业保险所受重视不足，相关法律的强制性较弱，产生失业保险强制性原则与实际覆盖面较小之间的矛盾。因此，在实际过程中，践行法律规定将成为提升失业保险效果的重要举措。第三，运用列举法规定失业保险覆盖面欠缺合理性，《修订草案》仅将部分劳动者列入失业保险范围，并未将日益扩大的灵活就业群体与处于单独体系中的公务员群体纳入其中。第四，《修订草案》并未修改失业保险金申领条件，但从失业保险向就业保险发展的趋势看，对劳动者自由选择工作权利的保护将推动着《失业保险条例》逐渐弱化“非因本人意愿中断就业”的条件限制，进一步发挥失业保险促进就业的功能。

（作者单位：郑州商学院）

主要参考文献：

［1］陈庆云.中国失业保障理论与实践若干问题探讨［J］.云南行政学院学报，2005（04）.

［2］孟颖颖，李慧丽.改革开放以来我国失业保险制度的政策回顾与述评［J］.社会保障研究，2015（05）.

［3］汪连杰.供给侧改革背景下社会保障制度调整再审视［J］.税务与经济，2017（04）.

［4］杨斌，丁建定.全面实施全民参保计划背景下扩大失业保险覆盖面研究［J］.江西财经大学学报，2019（01）.

［5］丁锋.城市失业弱势群体社区就业援助研究［J］.贵州社会科学，2012（10）.

［6］董克用，李刚.比利时失业保险体系对中国失业保险改革的启示［M］.张国文，译.北京：法律出版社，2005.