［提要］　水资源是人类得以生存发展的必要条件。开展水环境审计是保护水资源、预防水环境污染的关键。本文分析当前我国水环境审计中的问题，并提出相应的对策。

关键词：水环境审计；现状；对策

中图分类号：F239 文献标识码：A

收录日期：2022年12月5日

一、水环境审计的概念

根据我国现有的审计体制和审计机构对水环境审计的研究结果，水环境审计的概念即：审计机关依法对政府及相关主管部门和相关企业、事业单位，开展的与水环境有关的财政、财务收支及其相关管理活动的真实性、合法性和效益性，进行的审计监督、评价活动以促进生态文明建设，促进可持续发展。

水环境审计分为水环境保护与水污染控制两类，而审计的执行主体通常是当地政府。从公共财政的性质出发，我国政府在水环境治理中所使用的经费来自居民交纳的税款，而在经济学上则是税收，这是一种政府和纳税人的合同。因此，可以把政府的水环境治理工程理解为：由社会缴纳税款，由政府提供公共物品，以满足市民对基本居住环境的需求。在委托代理关系中，公众既是委托人，也是消费者，有权监督政府的财政支出，并对其质量、效益进行监督；政府作为受托人，有责任将国家财政资金投入到水资源保护和管理的特殊项目中，不得将其转移到其他地方。而作为具有高度独立性的审计机构，它承担着对水环境保护治理实施的审计职责。

二、研究意义

随着我国的快速发展，对自然资源的需求也在不断增加，同时也面临着越来越大的资源紧张压力。与此同时，我国的水环境状况也在持续恶化：水质日益恶化，70%的河流被污染；大气环境质量持续恶化，中国COD排放位居全球首位，SO2排放量排在全球首位，二氧化碳排放全球第2位，全国大气环境受到了严重的影响。由于我国的生态破坏和环境管理水平的滞后，造成了我国土壤侵蚀和生态恶化。环境污染和资源危机严重制约着我国的经济发展，也影响着人们生活质量的提高。

从我国水资源和水环境的实际情况来分析，目前的水环境状况并不理想。一是水资源短缺，人均水资源只有全球平均水平的四分之一，人均水资源只有900立方米，而且水资源的分配非常不均衡。二是水体污染问题，主要治理淮河、海河、辽河、“三湖”（太湖、巢湖、滇池），“三湖”治理工作仅占规划总量的六成，污染总量远远超过了环保能力；超过20%的区域水质没有达到V级，60%的区域没有达到III级，超过90%的河流受到了严重的影响，超过七成的水体出现了富营养化现象，比如兰州的饮用水、太湖地区的蓝藻等，都存在着严重的环境问题。三是我国目前的污水处理现状：城镇生活垃圾治理设备的低效运转；污水管道的修建落后，污水与生活污水、雨水、污水混排，没有对废水处理设施进行监管的有效机制，污染排放收费水平较低，不能按时缴纳，有些污染排放超标。《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》提出，2015年全国城市生活废弃物处理总量要达到85%。但是到现在为止，我国仍有很多未建好的污水处理厂，一些地区的污水处理率低于50%，大量的污水和废水的排放对周边地区的环境造成了很大的污染，对工业、农业生产和居民的身体健康造成了很大的危害。我国水污染形势严峻，亟待进行水环境审计。

三、开展水环境审计的必要性

当前，我国的财政审计工作重点集中在水资源使用、水污染防治、水资源保护等方面。从我国的可持续发展战略和人民生活需要出发，对我国的水环境进行了全面的调查。

（一）水环境审计是国家审计工作的一项重要内容。在审计工作进行中，国家审计局推出《关于加强资源环境审计工作的意见》。所以，对水利部门进行水环境的稽核是一项重要的工作。而水资源和它所衍生的水产制品又是一种“公共性”，它的发展和使用需要政府和多个职能单位共同努力，并且牵动着广大民众的权益，水资源的关联链条非常的错综复杂，因此水资源的审核工作需要政府的稽核机构来进行。

（二）水资源审计是保证人民生命安全的必要前提，是关系到人类生存的基本资源。水的品质与水量直接影响到居民的生存品质，其水价与居民的日常开支密切相关，而水又是民众赖以生存的必备要素。关注民生、保障民生是我国政府审计工作的一项重大内容。政府对水资源的来源、供给和水的管理实行严格的监察，重视水资源的质量、水价的合理性、水资源保护与管理等方面的工作，有利于维护人民群众的切身利益。

（三）经济社会可持续发展是关系到国家经济、社会和人民的生命健康安全的重要课题。近年来，随着经济发展迅速，生态破坏、水环境污染、水资源短缺等问题日益突出。从整体可持续发展的观点出发，对我国水利建设项目、水价政策制定、污水治理等问题进行研究，可为进一步完善用水、治水和企业的内部治理工作提出相应的政策建议。

（四）水环境质量的审核是确保可持续发展的关键。第一，水资源利用已经趋于饱和，但对用水的需求量越来越大。第二，我国的水资源环境问题日益突出，使我国的水资源供求关系更加紧张。库区水体的富营养化程度持续加剧，水体污染严重，水体质量无水问题日益凸显。通过对水资源的审计和监管，可以有效地揭露水资源浪费、环境污染和水资源管理中存在的问题。

四、水环境审计现状

我国的发展速度很快，人们不再仅仅是对物质生活的满足，而是越来越注重改善生活条件，同时也对自然环境和生态的要求越来越高。水是天然生态系统中的一个关键环节，解决当前水污染严重、水资源短缺等问题，营造和谐、美好的生态环境，构建社会主义的生态文明，推进水环保稽查刻不容缓。水资源的开发与利用是我国发展的重要保障，开展水环境审计工作对于推动国家可持续发展有着十分重要的现实意义。

就当前的水资源现状而言，存在着如下问题：（1）水资源紧缺，我国水资源总量居全国首位，但若按人均用水量计算，只占世界平均水平的1/4。（2）由于我国的工业发展起初仅重视发展的速率，而忽略了质的提高，没有经过任何的处置和任意的排污，造成了污水的排放量大大超出了可承受的范围，我国各大河流和湖泊都有一定的污染。（3）废水治理效果欠佳，环境污染依然恶劣，有关方面监管不力。一些公司即使在监督的情况下，还是会继续排放超过规定的污水。

从当前的水污染稽查情况来看，水污染稽查工作尚未全面展开，其功能还需加强。国外的水环境审计起步较早，发展十分迅速。而我国的水资源审计工作刚刚开始，发展历程仅有20多年，水资源审计工作仍有诸多问题：（1）国内的水环境审计缺乏全面的基础，必须要制定专门的水环境相关的法律、法规。（2）缺少水资源管理稽核机构。我们的会计师主要从事会计工作，但对有关环保的基本原理及政策和法律法规却不甚熟悉。审计局虽然也有一个资源和环境审计部门，但却很难应付国家的环保和环保审计。尽管可以借助专业人员的力量，但也有一些人对审计工作的理解不够，从而造成审计失误。（3）我国水资源和环境的审核对象过于单一化。这是由政府稽查部门负责的，而政府部门在这一领域，除了投入的时间和资源，最多也就是一种“事后审核”，很难对废水连续监测。因此，我们必须要将水污染的稽查纳入到日常工作中，只有如此，水环境的审计才会有更好的效果。

五、水环境审计的制约因素

当前，水环境审计工作的覆盖范围不断扩大，审计的对象也扩大到中小湖泊水体，现在已经发展成为一种常规的省、市、区级的审计机构，符合“十三五”期间全面推行审计工作的要求。然而，随着我国经济的稳定发展，也面临诸多限制。

（一）水环境审计缺少系统性的准则。当前水环境审计工作主要是以《审计法》《水法》《水污染防治法》《国家审计准则》及其细则为基础，我国目前尚无一套完整、系统的环境审计规范，并将之纳入本地区湖泊保护条例、水资源管理办法等。目前，我国的法律法规没有对审计机构、审计人员职责和工作内容的界定，致使审计机构对环保审计项目的审批缺少合法基础。另外，环境审计中存在着对审计主体责任和工作内容的限制，导致其对环境审计项目的审核缺乏法律依据。

（二）政府面临经济和政治的博弈。水资源的保护和管理是一个涉及广泛、综合性强、资金投入大、产业调整大、见效慢的长远项目，是以GDP作为绩效考评基础的行政体制，既是“经济人”又是“政治人”的国家，其治理进程中必然会出现“生态保护”与“经济发展”的矛盾。在现行的体制下，水资源是一种非专有性、非竞争性的公用事业性质，审计机关的职权受同级别的行政机关的监督，导致审计报告内容的公开、审计问题的披露以及审计成果的转换等方面存在着一定的不客观性，以上种种制约着我国水污染稽查工作的顺利进行。

（三）公众对水环境审计认识存在误区。随着社会经济的发展，社会各界对水环境治理问题认识日益加深，但对水环境审计工作还存在认识不全面、认识不够深入、法律意识不强等问题，主要存在两个认识误区：一是普遍认为如果水环境治理资金投入越多，就代表对水环境治理工作越重视；二是审计工作中出现的问题愈多，它的作用就越大。但是投资多并不代表使用效率高、治理效果好。审计发现的问题很多，恰恰反映了环境治理的有效性和有关部门的责任缺失。当前我国水资源环境稽查工作缺乏足够的关注，没有充分意识到运用专家技术评价被稽核机构的作用所带来的社会效益、经济效益、环境效益等，致使我国水资源环境稽查工作效率较低。

（四）水环境审计工作存在一些盲区。水环境检查主要有控源、截污、引流，除淤泥、生态恢复等重要环节之外，还涉及到城乡环境卫生基础设施、污水处理厂、污水管网、垃圾收运等市政基础设施，以及重点污染行业提标改造、深度处理等产业结构调整领域，还涉及到环境保护、生态补偿等政策执行领域。审计要科学地评估各类项目的经济效益、社会效益和环境效益，并依据环境保护的不同，对项目进行深入分析，寻找反映效益的量化和定性的指标。审计工作的复杂性和评价的多样性将会对审计的有效性产生直接的影响。另外，由于审计制度的层级管理体制，一些省属直属单位并不隶属于所属地市级审计机关，部分地方政府直接或间接联系到省级的审计机关。而当上级审计机关忽视这些直接部门时，往往会造成稽查工作中的“死角”。

六、加强水环境审计的对策

（一）建立一个专门由专家组成的水环境审核组织。在我国，政府的审计是以政府为主要执行人的审计。其中，水利部、农业部、审计署等都是从事水环境审计工作的部门。各省、市一级的政府对水环境的治理是各自独立的。当前的流域水环境审计存在“纵向分工、横向多头管理”的状况，导致各部门、不同地区的“责任、权力、利益”不一致。流域上游和下游水体治理的信息交流难以实现，上游区域既没有主动控制污染，又没有利用水资源的过度利用来促进经济发展。各地的审计机构在各自的职责上都存在着较多的责任，因此急需一个具有权威的审计机构来开展水环境审计。

水环境审计部门，一是对水环境审计工作进行全面的调查，并对其进行全面的审计；二是要制定一个统筹规划和领导的水污染审计工作制度，避免审计的单向和限制，将审计范围、内容、程序等纳入审计范围；建立完善的水环境标准和管理制度，采用国际水污染环境标准，监督并推动执行水质标准。水环境审计是一项综合中央与地方、政府与企业、环境的综合性工程。

水环境审计是一种包括财务审计、业绩审计和合规性审计在内的重大审计活动，具有技术性、专业性和综合性，要求具有一定的职业素养，掌握财务会计、审计和经济效益审计的基础，掌握环境经济学、环境法学和环境管理学，以及社会学、统计、工程等。加强水资源的环境审查，必须要有一批高素质的水环境稽核团队。

水环境审计是对环境功能、环境成本、环境利益进行审计；对环境污染、环境治理等信息进行确认、计量；通过对各部门、行业的环保意识的评价与公布，引导全社会关注水环境问题。

（二）将水环境审计与政府官员政绩考核联系在一起。水资源的污染问题对人们的生活造成了极大的危害。制定水资源环境责任追究机制，对水资源的污染防治进行分类，并对其能耗、污染物排放等进行严格的管控。把“污染帽”和“乌纱帽”联系在一起，以抑制政府和企业领导通过污染来获取政绩的欲望，把水资源控制指数作为政府和企业的评价标准，政府、社会、企业三方合力，共同控制水资源的恶化。国家环境保护委员会着手治理长江、黄河、淮河和海河，“流域限批”是针对四大水系污染严重、环境违法问题较多的6个城市、2个县、5个工业园，为探索一条将行政、市场、社会力量有机地整合在一起的行之有效的途径。缺乏监管力度是造成企业违法排污的一个重要因素，“一查即关，一走即走”。应设立环保监察及评价制度，以供大众使用。从“流域限批”起，对被勒令停业的排污单位进行周期性监测，对通过环评的公司有没有履行环境义务的情况进行检查，建立健全环境监测与评价体系，深化水环境审计工作。

（三）在全国范围内统一规划、统一设计、统一指导，各类水污染稽核信息资源合理调配，以达到信息资源的高度共享。如果没有信息化，就无法进行水环境审计，无法进行远程审计，无法进行资源共享，无法有效地进行信息共享，从而提高审计质量，减少审计风险。在水环境审计信息系统的构建过程中，必须对审计资源进行有效的整合，实现水环境审计的科学化。一是建立并实施水资源审计、网络、安全等信息系统。创建一个办公室和商务应用程序，以分享资料，按照资源集水区的整体情况，把审计、环保、水利等部门整合起来；将城市建设、林业、农业等部门的水环境审计信息整合到系统中，提高审计数据的真实性、可靠性和可行性，降低审计风险，实现对水环境审计的全程跟踪和关联。二是建立健全水资源管理和审计制度。要强化审计工作的标准化，构建审计质量监控制度，要对审计工作的全过程进行质量监控；并对各个重要环节的工作进行质量控制，并对其进行问责。

只有将水资源环境稽核信息化，才能快速查询、汇总、整合各个单位的信息，以保证信息的快速、准确和高效。要把水资源和环境的稽核工作做到信息化，才能使事后审计向事前审计、事中审计和事后审计相结合转变，实现从静态审计向动态审计发展的一体化，从现场审核过渡到异地审核与现场审核相结合，以最快的速度构建起跨省、跨区域、跨部门的水污染防治与稽查系统。

（作者单位：西京学院）

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