［提要］　伴随城市化进程的加快，城市垃圾治理问题重要性日益凸显。以制度变迁理论为分析视角，认为垃圾分类政策从“自愿”到“强制”存有内在逻辑，即诱致性制度变迁的内在缺陷与强制性制度变迁的动力机制。垃圾强制分类的创新之处在于，我国进入环保超越时代，垃圾分类治理更加多元化。

关键词：垃圾分类制度；强制性制度变迁；诱致性制度变迁

中图分类号：D669 文献标识码：A

收录日期：2022年12月1日

一、问题提出

伴随经济的发展和城市化进程的推进，我国日渐增多的生活垃圾对人们的生产生活环境造成重大影响，已经成为掣肘经济发展的因素。国家高度重视生态文明建设，垃圾分类治理作为生态文明建设的抓手具有重要的意义。2016年6月，发改委和住建部印发《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》，首次提出“垃圾强制分类”这一概念。2017年3月，《生活垃圾分类制度实施方案》正式颁布，旨在2020年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可推广的生活垃圾分类模式。

我国垃圾分类政策可以追溯到新中国刚成立时，当时并未有“垃圾分类”这一概念，而是以“卖钱”和“不卖钱”为界定标准，垃圾分类的实践已经开始。1957年，《北京日报》发表的文章《垃圾要分类收集》正式提出“垃圾分类”概念，从界定标准也可以看出这时的垃圾分类以经济为导向。20世纪90年代后，垃圾分类开始显现出环保导向，主要是以鼓励和人们自愿选择的方式推进垃圾分类，硬件上提供垃圾桶、垃圾袋、建设垃圾处理设施，软件上近几年一些城市也开始创新垃圾分类模式，比如上海的“绿色账户模式”、南京的“尧化模式”。但由于缺乏强制性约束，鼓励与自愿型的垃圾分类治理收效甚微。

随着人们对高质量生活环境的需求及国家生态文明建设的推进，垃圾强制分类的紧迫性越来越强。《生活垃圾分类制度实施方案》要求在全国46个重点城市先行先试，力争建成生活垃圾分类的示范城市。由此，我国垃圾分类治理开启了“自愿选择型时代”到“强制执行型时代”的转变，这是我国垃圾分类治理制度的重大历史性跨越。

二、文献与理论

学者们从不同的角度研究垃圾分类治理，得出诸多有意义的结论。我国垃圾分类治理的转变体现了制度变迁理论，即从诱致性制度变迁到强制性制度变迁。

（一）文献回顾。随着实践与政策不断深入，学界有关垃圾分类治理的研究也在不断深化，针对生活垃圾分类治理问题进行了广泛探讨。梳理既有文献，发现关于垃圾分类治理的研究主要有三个视角：

一是比较视角下的反思借鉴。这一视角下的相关研究主要是针对发达国家的垃圾分类管理模式、历程与机制展开的。借鉴与反思其他国家垃圾分类的经验，完善我国垃圾分类治理的政策。各国生活垃圾都有一定的收费制度，有的采取收税方式，比如荷兰以家庭为单位征税、美国华盛顿州按数量征税；有的采取直接收费方式，比如意大利、德国和英国的定额收费，日本与韩国的按量收费，以及超量收费。瑞典的成功经验来自先进经验的引导、成本投入的加大以及国家政策的支持。

二是经验视角下的案例研究。相当一部分的学者围绕某一具体地区或城市的垃圾分类实践展开研究，考察其垃圾分类的现状或模式、存在问题或可供借鉴的意义，以期完善或推广其垃圾分类模式。如，赵清以北京新风街一号院为代表的垃圾分类示范社区为研究对象，指出其形成软件为主、硬件为辅，良性互动的社区垃圾分类治理，成为一种新趋势。政府的政策营销在垃圾分类中也占据着重要的地位，广州就是一个成功案例。

三是理论视角下的政策分析。一部分学者从宏观上思考我国垃圾分类政策的现状、问题、原因、影响因素及解决路径。如，周一缘利用多源流理论模型，解释垃圾分类政策出台的政策过程，从而检验多源流理论在分析中国政策过程中的适用性与局限性。从更大范围来看，垃圾分类作为一种环保行为，背后蕴藏着规范焦点理论。

（二）制度变迁相关理论。制度变迁理论涉及很多方面，包括制度变迁本身、制度变迁的理论模型等。

一是关于制度变迁的定义。个人或组织生产出制度，满足制度的供给，但是由于人的理性的有限性与资源的稀缺性，作为公共产品的制度供给也是有限的、稀缺的。随着外界环境的变化和自身理性程度的提高，人们对制度的需求也会随之改变，不断要求新的制度来增加预期收益，如果制度供需基本均衡，那么制度是稳定的，但倘若现行制度无法满足人们需求，制度变迁就会出现。

二是关于制度变迁的理论模型。戴维斯和诺斯指出：“安排（指制度安排）如果是一种政府形式，它将直接包括政府的强制权力；如果它是一种自愿形式，它可能是现有产权结构的强制权力的基础”。林毅夫也提出制度变迁理论有两种模型，一种是诱致性制度变迁，一种是强制性制度变迁。所谓诱致性制度变迁，是一种“自下而上”的制度性变迁，是由一个人或一群人基于新制度实施的利益的引诱，而自发组织、倡导和实施的制度变迁。具有以下特点：（1）赢利性，诱致性制度变迁基于变迁可以给主体带来利益，某一组织愿意去推动制度的变迁，因此是自愿的而非被动的；（2）边际性，制度的变迁通常是从问题最大、最有可能获利、最容易实施的点展开；（3）渐进性，诱致性制度变迁的推进呈现出缓慢推进的特征，当制度供需面临不均衡的困境时，通常是先从某一制度安排展开，再推进到其他制度。所谓强制性制度变迁，则是一种“自上而下”的制度变迁，政府充当变迁主体，以政府命令和法律形式来实施的制度变迁。当个人或组织无法改变既有制度缺陷时，国家可以依靠它所具有的优势（强制性政权力量和强大的资源供给能力）来强制执行。因此，强制性制度变迁下，制度出台的速度快、时间短、推动力度大。

（三）文献评价。既有学术文献多是就垃圾分类制度本身进行研究，或经验实证，或宏观理论，鲜有讨论垃圾分类制度背后蕴含的制度逻辑，尤其是从鼓励与自愿型的垃圾分类到强制型垃圾分类制度背后的制度变迁逻辑。其实，任何现实生活中的制度变迁都比理论复杂得多，但理论模型仍然为分析制度变迁提供了一个框架。本文拟采用新制度经济学制度变迁的相关理论来分析鼓励型垃圾分类制度所面临的内在困境、强制型垃圾分类制度产生的时机与条件，以及这种转变的内在逻辑。

三、垃圾分类制度变迁的逻辑

此前，我国垃圾分类治理的实践遵从鼓励与自愿的原则，倡导人们自主选择垃圾分类的生活方式。这种以引导与激励为主的垃圾分类制度变迁虽有一定的作用，但收效甚微，尚未出现生活垃圾分类取得真正成功的城市。

（一）诱致性制度变迁的内在缺陷及垃圾分类的失败。诱致性制度变迁有一定的积极作用，但存在更多的内在缺陷，表现在制度供应不足、主体不统一、利益机制偏差、内在动力系统等多个方面。

一是诱致性制度变迁难以避免制度供应不足与滞后。假如诱致性创新是制度变迁的唯一来源，那么某个社会的制度安排供给将少于社会最优。在诱致性制度变迁过程中，一些城市通过“垃圾换积分”的方式来引导人们进行垃圾分类，属于正向激励政策，但工具略显单一。与良好的意图和经济动机相比，惧怕可能是一种更为有效的激励要素，因为总有一些居民“不慕名利”但“恐惧惩罚”。故而单一正向的政策并不能确保所有人都践行垃圾分类，难以使人们养成良好的垃圾分类习惯。即使一些城市出台垃圾分类的义务规定与处罚措施，但由于可操作性不强而未真正执行。同时，诱致性制度变迁的实现需要利益各方通过博弈达成一致，我国垃圾分类相关的法律法规不健全就是难以达成一致的表现。

二是诱致性制度变迁的主体不统一。考虑到财力因素和信息不对称问题，中央政府倾向于让地方政府担任制度变迁的主体。在垃圾分类治理中，城市社区往往成为设计垃圾分类模式的主体，尤其是在近几年重心下移与基层强化成为社会治理的关键词后，大量的行政任务下放至基层社区，社区本身就有大量琐碎事务，较难执行好上级下放的任务。由于习惯在某一社区或者城市试点某种垃圾分类模式，这会导致垃圾分类的“局部化”，即一些小区实行，一些小区不实行；一些城市实行，一些城市不实行。此前，国家层面并没有明确的模式与时间表，各地模式五花八门，没有构建起统一规范的垃圾分类制度。

三是诱致性制度变迁的利益机制存在偏差。制度变迁的一大特点就是赢利性，给利益主体带来的好处超过其预期的成本，制度变迁才会发生。但是，这种好处不应仅仅是外部的扶持，否则会难以持续下去。在经济学理论中，利益是与风险相对应的一个概念，当大家只想获利不想承担责任的时候，利益机制就会出现偏差。在引导与激励模式下的垃圾分类治理的激励措施有限，比如上海的“绿色账户模式”下积分可兑换日常生活用品，在人们的生活质量改善的情况下，这一吸引力逐渐减弱。同时，奖励的政策措施的作用范围往往是有空闲时间与节省意识的老年人，对年轻人的吸引力不够，这反过来又出现一种现象，即道德觉悟与利益二者之间，一些人可能因为利益驱使，而在无人监管的情况下将不可回收垃圾放入可回收垃圾装置获取相应的补偿。

四是诱致性制度变迁内在动力系统存在缺陷。居民层面，主要是认识水平不够、垃圾分类观念不足，居民缺乏主动参与，更多处于一种被动的状态。虽然随着人们生活水平的提高与环保意识的觉醒，居民开始重视垃圾分类问题，但行为习惯在短期内很难扭转，尤其是在缺乏强制性惩罚措施的情况下，塑造公民垃圾分类的义务观念仍有难度。领导层面，主要是动力出现偏差。一些社区或城市的行政长官由于对垃圾分类的意识不强，影响了垃圾分类治理的进度。社会组织与企业层面，主要是被动参与。社会组织与企业参与的深度和广度不够，尤其是一些企事业单位，由于与城市的环卫部门奉行两套系统，难以统一，导致普遍性与常态性的模式难以确立下来。

上述分析表明，垃圾分类诱致性制度变迁确实响应了人们对生活质量追求的需要以及环保的赢利性，在一段时期内，有一定的成果，但是诱致性制度变迁有其内在缺陷，体现在制度供应不足、利益机制出现偏差、内在动力系统存在缺陷等方面，因此国家的制度供给显得愈发重要。

（二）强制性制度变迁下的垃圾强制分类。国家干预可以补救制度供给不足，但国家是否有提供制度的意愿还要做具体分析，强制性制度变迁受到多重因素的影响。2017年公布的垃圾强制分类46个重点城市名单，意味着垃圾分类开始从选择时代走向强制时代。据统计，截至2019年9月，这46个重点城市都已经出台了垃圾强制分类实施细则、行动方案或法规条例。那么，垃圾分类强制性制度变迁的时机条件为何？

一是关于垃圾分类强制性制度变迁的动力机制。一方面国家追求社会主义文明建设与实现中华民族伟大复兴的利益偏好迫使其进行制度创新。当前我国生态环境的保护正处在攻坚期，需要各行业、多领域的协同合作，垃圾强制分类是改善环境质量的必然要求。同时，垃圾强制分类是对作为生产与消费的末端产物垃圾的精细化处理，可以带动产业的转型升级，推动经济高质量发展。垃圾强制分类是将所有的群体都统合于国家主导之下，改变之前的鼓励与引导式的垃圾分类制度下各群体“与己无关”观念，并且建立各主体之间的相互信任，化解“邻避效应”。基于建设中国特色社会主义的利益偏好，国家有动力作为主体推动垃圾强制分类制度变迁。另一方面强制性制度变迁之前充分的诱致性制度变迁，为垃圾强制分类奠定基础。诺斯的制度路径依赖理论强调在制度变迁过程中文化、政治积累的重要性，后发国家必须做好应对制度转型的长期性与艰巨性的准备。早在20世纪90年代中后期，垃圾分类已经在上海、北京、广州等城市试点，范围虽小，但已经在人们心中种下了垃圾分类的理念。20世纪末，各地的试点引起了中央的高度重视，在经历了10年的试点后，硬件设施上已取得了巨大进步。此后，垃圾分类试点进一步升级，各地在中央政府的重视之下陆续颁布政策、完备垃圾处理设施、设立垃圾分类指导员，进一步推进垃圾分类试点的规模化。通过各地的不断试错、修正，强制性制度变迁的需求愈发凸显，国家顺应需求出台《生活垃圾分类处理实施方案》，制度化垃圾强制分类。较长时间的诱致性制度使得软件与硬件的优化为垃圾强制分类奠定了基础，人们的价值观、环保理念开始慢慢扎根。当已然形成习惯，正式制度变迁时，嵌入到非正式制度的成本会降低，同时制度突变导致社会的动荡与冲突的可能性变得很小，垃圾强制分类成为水到渠成的事情。

二是关于垃圾强制分类的创新之处。一方面垃圾强制分类下，我国进入环保超越时代。《北京市生活垃圾管理条例修正案（草案送审稿）》规定，个人未将生活垃圾分别投放至相应收集容器的，由城市管理综合执法部门责令立即改正，拒不改正的，处200元罚款。广州等多地都已发布了处罚措施。通过这种严厉处罚的倒逼机制，迫使民众抛却侥幸心理，唤醒其垃圾分类意识。同时，不同城市之间也会形成一种竞争与超越的态势，一个城市出台垃圾分类处罚措施后，另一个城市会在其基础上进一步完善，又会推动其他城市在其基础上效仿与超越。长此以往，我国垃圾分类制度将更加成熟，环保之路也将走得更快。另一方面垃圾分类治理更加多元化。伴随上海、北京、广州等地罚款政策的出台，负向激励的措施已然形成，有利于形成刚性约束，这也是世界上走在垃圾分类治理前列的那些国家的重要经验。再加上之前诱致性制度变迁下的正向激励措施，垃圾分类既鼓励引导又惩罚约束，推动人们将垃圾分类的理念内化于心、外化于行。

四、垃圾强制分类任重道远

垃圾强制分类取得的成效背后蕴含着制度的力量，从社会的行为制度力量、市场的微观制度力量到政府的强制制度力量，制度在推进人的现代化以及国家的现代化的过程中发挥着不可忽视的价值。我们在看到垃圾强制分类的显著进步时，也应明白惩罚永远不是目的，而仅仅是作为一种驱使人们进行垃圾分类的手段。只要民众坚持践行垃圾分类的生活方式，处罚再严厉也将与之无关。当然，垃圾强制分类本身也存在一定的局限，如各地经济发展水平不一、风土人情各异，如何保障行之有效又因地制宜的垃圾分类制度成功落地，如何避免强制执行所造成的巨大的人力物力财力的耗费值得思考。

总之，单一化的措施绝不是解决垃圾分类问题的方式，以强制性惩罚措施为主导，辅之以激励与教育宣传才是努力的方向。垃圾分类作为关乎民生福祉的系统性工程，任重而道远。

（作者单位：中国海洋大学）

主要参考文献：

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