［提要］　在城镇化战略与政策不断演进过程中，中国城镇化布局和形态不断优化，区域协调集群化发展成为当前区域经济高质量发展的新动力。中心城市-都市圈-城市群成为新型城镇化发展的主体形态，其本质是增强中心城市对周边城市的辐射带动，通过都市圈引领城市群高质量发展，促进大中小城市和小城镇协调发展是中国式现代化的重要内容。基于此，以关中平原城市群作为拟合案例，从国家战略、城市群系统、运行和目标系统重构城市群发展机理，提出新型城镇化视角下关中平原城市群促进区域经济高质量增长的实现路径和政策建议。

关键词：新型城镇化；关中平原城市群；国家中心城市；共同富裕

基金项目：陕西省科技厅软科学研究项目：“关中平原城市群建设与现代化产业集聚协同发展机制研究”（2023-CX-RKX-026）

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2023年3月24日

当前，中国已基本形成“中心城市-都市圈-城市群”的城镇化主体形态，成为辐射带动区域协调发展的核心引擎。新型城镇化视角下中国经济发展的空间结构正在发生变化，区域协调集群化发展成为当前区域经济高质量发展的新动力，成为推动黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域发展战略的新引擎。

一、“中心城市-都市圈-城市群”内涵与外延

在城镇化战略与政策不断演进的过程中，中国的城镇化布局和形态不断优化，“中心城市-都市圈-城市群”成为发展的主体形态。从概念层面来看，国家中心城市在我国最早使用是由原建设部在编制《全国城镇体系规划（2006-2020）》过程中提出的。2008年，国家中心城市正式出现在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要中》。对都市圈的界定源于2019年《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确了都市圈是城市群内部以超大、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。城市群则主要在国家“十一五”规划中出现，规划提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”。通过对中国知网等文献资料的梳理发现，城市群、都市圈、国家中心城市等概念主要是国家战略的指引下，于2000年前后广泛用于学术研究领域。党的二十大报告提出：“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”这进一步明确了城市群在促进区域协调发展中的定位与角色。

通过对中国九大国家中心城市所在的城市群及功能定位进行梳理发现：国家中心城市是肩负国家使命并具有较强潜力且能够引领区域发展、代表国家形象的现代化大都市，其位置均处于中心、节点和枢纽等关键位置。总体上，北京、天津、上海地处中国东部，承担着引领京津冀、环渤海、长三角、珠三角等区域发展的重任；重庆、成都、西安地处中国内陆，承东启西，肩负着带领中国西部地区发展的重任；武汉、郑州地处中国中部，承担着带领中部地区崛起的重任。以西安国家中心城市为例，其肩负着带动关中平原城市群、引领西部开放发展、推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要使命。根据关中平原城市群规划范围，构建“一圈一轴三带”总体格局，其本质上形成了以国家中心城市为引领，以大都市圈为牵引，集聚资源与优势辐射城市群发展的“中心-外围”新型城镇化圈层体系，从而形成一个更高水平的循环，促进区域协调发展。

由此可见，“中心城市-都市圈-城市群”发展形态是新型城镇化空间布局持续优化的结果，其本质是要切实增强中心城市对周边地区辐射带动能力，通过都市圈引领城市群高质量发展，促进大中小城市和小城镇协调发展格局的形成。城市群建设和发展自然成为实现城市功能互补、空间结构合理、要素流动有序、产业分工协调、交通往来便利、公共服务均衡、环境和谐宜居的中国式现代化的重要内容。

二、新型城镇化视角下城市群发展的内在机理

国家中心城市是我国城镇体系的最高级别，是区域发展的中心支点和核心载体，都市圈成为中心城市和外围城市群的联结，承担着要素的集聚与辐射功能，是区域协调发展和高质量发展的重要环节，中心城市在城市群中起着“龙头”作用，都市圈“牵引”和“辐射”着中小城市发展，辐射带动效应的大小取决于中心城市的实力和功能、城市群之间的便捷性和关联性。中心城市的虹吸效应促使人才、资金、资源等各类要素集聚发展，这种优势随着都市圈建设进程中城市空间、交通、产业、公共服务等的不断优化，以扩散方式不断向外延伸，同时辐射周边城市群的发展。在国家迈向2035年发展目标的新征程上，城市群的高质量发展不仅在区域经济布局和国土空间体系中承担重要职能，也在推进以人为核心的新型城镇化、加快农业转移人口市民化和促进人民共同富裕方面发挥着重要作用。其内在发展经济机理如图1所示。（图1）

（一）对接国家重大战略，驱动区域协调发展。以人为核心的特色新型城镇化发展是现代化建设的重大历史任务，新型城镇化以新发展理念为指引，以高质量发展为导向，以区域协调发展为目标，在建设过程中注重人文、经济和生态协同发展。新发展格局下，“中心城市-都市圈-城市群”系统的着力点是城市群建设，积极对接和深度融入国家、区域和省（市）重大战略，强化功能引领，推动创新驱动，参与国际竞争是宏观层面构建“点、线、面”整体均衡和高质量发展的前提。城市群发展要具有战略性眼光，贯彻新发展理念，构建新发展格局，落实新时代新任务，以系统化思维进行全局性布局，形成文化、产业、生态协同创新发展机制。

以关中平原城市群发展的“一圈一轴三带”总体格局为例，“一圈”打造带动西北、服务国家“一带一路”建设，具有国际影响力的现代化都市圈；“一轴”向西连接甘肃、青海、新疆等省区和丝绸之路经济带沿线国家（地区），向东加强与中原地区和沿海地区联系，进一步提升陆海双向开放水平，强化对新亚欧大陆桥国际经济走廊的战略支撑作用。“三带”中“包茂发展带”依托包茂高速、包海高铁等通道，促进铜川融入大西安都市圈，带动延安、榆林、汉中、安康等地发展，形成连通西南西北的城镇发展带。“京昆发展带”依托京昆高速、大西-西成高铁等通道，推动韩城-河津一体化发展，强化运城、临汾、侯马等节点城市和沿线中小城市支撑作用，形成对接京津冀地区的新发展带。“福银发展带”依托福银高速、银西-西武高铁等通道，推动平凉-庆阳、彬县-长武-旬邑一体化发展，引导商洛等节点城市绿色发展，形成对接长江经济带、连接辐射宁夏的新发展带。

（二）集聚协同城市群系统，提升区域核心竞争力。城市群是大中小城市共同组成的有机整体，中心城市往往是国家城镇体系中的“塔尖”城市和城市群中的“龙头”城市。关中平原城市群的“塔尖”城市西安，既是国家中心城市，2023年又新获批建设国家综合性科学中心和科技创新中心，围绕中心城市建设的都市圈是城市群各类资源的集聚中心，“中心城市-都市圈-城市群”系统在极化和辐射作用下集聚了各类生产要素，各类要素在城市群系统内通过政策、交通、科技、文化等创新机制驱动区域发展，城市群系统在各种体制机制下自然有序形成同城化大市场，自然也建构形成了区域内部合作的经济基础。城市群系统在中心城市和系统内其他中小城市的分工布局下，以整个区域为竞争单元参与国内外竞争，这也是国家提升区域核心竞争力的重要布局。

关中平原城市群发展为有效破解原有“单中心”城市格局与经济社会快速发展之间的矛盾，采取的开发区带动、行政中心北移等有力措施，使建成区面积成倍扩大，凸显了“一城多心”的现代城市新格局。当前，已打破行政对城市空间的束缚，形成了西安市、咸阳市和西咸新区在空间布局上更加合理，城市群空间形态呈现东西相对较长，南北相对较短的椭圆形态，基本形成以大西安为中心的都市圈，以陕西宝鸡、渭南、商洛，山西临汾、运城以及甘肃天水、平凉、庆阳等城市为支撑的功能多元化、结构等级化、分工合理化、发展动态化的城市群增长极网络体系，城镇化空间布局和城镇规模结构持续优化。这种现代城市新格局不仅发挥了“中心城市-都市圈-城市群”在协调联动和特色化发展方面的巨大作用，也成为国家推动西北、黄河中游、陇海沿线、陕川渝鄂跨省市协同发展，形成大区域统筹协作、利益共享、互鉴互动巨大发展效率，最大限度挖掘新的高质量发展增长点。

（三）高效激活要素流动，促进区域创新产出。新型城镇化体系下，“中心城市-都市圈-城市群”是经济高质量发展的主力军，是国家形成高质量、高效率、更稳定经济发展模式的内在要求。党的十八大以来，体系化的“中心城市-都市圈-城市群”建设与发展已经实现了由核心城市集聚区域内各类资源向周边城市的转化，城市间协商推进机制的建立，使都市圈同城化建设快速推进，中心城市辐射带动能力显著增强。持续稳定支撑经济高质量发展不仅要发挥优势集聚各类生产要素，更重要的是要高效激活各类要素的流动，增强城市可持续发展能力。“中心城市-都市圈-城市群”高质量发展主要体现为在区域内资源重配和整合优势资源，通过创新驱动发展机制激活要素充分流动，完善城市群整体创新体系、形成统一大市场，加速溢出、乘数、支配等效应的发挥，形成城市群创新协同发展稳定机制，优化和提升整体区域创新发展产出效率。

西安国家中心城市引领的关中平原城市群在优化要素空间配置的过程中，不断以“功能互补与协同”为核心动力，实现区域一体化“价值传递与增值”。西安集聚了经济、区位、人文等多方资源要素，由政府制定的创新政策一定程度上有效地提升了高素质人才数量，加之产业结构升级的带动，人才虹吸效应不断显现。为强化科技支撑在现代产业体系中的作用，促进陕西在西部地区创新产出，加强城市间产业分工与合作，秦创原创新驱动平台以创新驱动高质量发展，以产业链和创新链深度融合为主线，为城市高质量发展增添新引擎，城市群的经济活跃度明显提升。

（四）优化合作机制，推进共同富裕。新型城镇化从空间维度上是大中小城市的协调发展，从时间维度上是实现全体人民的共同富裕。新型城镇化建设过程中形成的以城市群、都市圈为依托，构建大中小城市协调发展的总体格局，对促进和引导资本、技术、信息等生产要素向乡村转移具有溢出效应。区域协调发展战略不仅要缩小各区域的发展差距，更重要的是可以通过“集聚-辐射”促进和带动县域经济发展。基础设施、公共服务、民生事业等城镇服务向农村的有效延伸，可以更好地推动形成人文、经济和生态协同发展格局，使更多人民群众享有更高品质城市生活和更高质量生活水平。这为新型城镇化带来效益的同时，也能持续改善乡村生产生活条件，有利于发挥外部溢出效应和内部协调效应为乡村振兴提供支持。

2020年2月10日，陕西省、山西省、甘肃省人民政府共同印发《推动〈关中平原城市群发展规划〉实施联席会议制度》，标志着关中平原城市群建设迈入机制化推进新阶段。2020年9月18日，三省共同签署了《跨省合作备忘录》和交通、生态、商务、卫健、文旅、工信等6个重点领域专项合作协议。关中平原城市群政府间的区域沟通协调机制，确保了城市群政府在基础设施、能源金融、商贸物流、科技教育、文化旅游、现代农业等领域展开全面合作。当前，在陕西人口不断向城镇聚集，工业化和城镇化深入推进的大趋势下，落实陕晋甘三省协同发展机制，加快关中平原城市群间交通互联、产业互动、资源开放、服务共享、生态共治，充分调动和挖掘县域经济特色化发展，成为新时期陕西实现城乡融合发展、促进共同富裕的重要任务。

三、基于新型城镇化的关中平原城市群发展路径

（一）提升关中平原城市群发展能级。新型城镇化是新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”的重要载体和平台，其主要驱动力在于科技创新。激发创新潜能，是城市群能级提升的重要突破口。关中平原城市群需要构建“政策+资源+平台”的关中平原城市群创新共同体，按照发展定位，借助创新政策优势和科技资源优势，利用好科技政策对科技创新“催化剂”和“加速器”作用，发挥好政府在科技创新驱动战略中的作用，加强陕晋甘各省科研院所的沟通交流，破除体制和机制障碍，统筹三省科技资源改革，支持中小微企业创业创新发展。集聚和优化配置创新资源，催生一大批高新技术企业，培育支撑和引领产业创新发展的核心力量，提升创新效率。

（二）强化关中平原城市群联合向心力。关中平原城市群作为国家参与全球竞争与国际分工的地域单元，提升联合向心力，引领西部地区的产业集聚是重要任务。充分发挥好城市之间跨界合作发展，形成稳定的跨省协同发展机制，关中平原城市群政务服务“跨省通办”持续推进是加快建设现代化经济体系的必由之路。西安和关中平原城市群以悠久的文化传承为载体，弘扬丝路开放精神，扩大区域开放的边界，主动合作寻求共赢。如，以旅游特色产品为媒介，可以形成“产业+品牌+市场”模式，弘扬的三省传统文化，以文化认同夯实关中平原城市群建设基础和精神动力，增强文化认同和文化自信，提升跨省协同的市场动力和行政动力。要将外交、经贸、文化、科技、教育等领域的合作有机结合起来，进而实现消费市场规模壮大，健全现代产业体系和市场体系的目标。

（三）加强关中平原城市群基础设施联通能力。基础设施承载着产品和要素流通的容量和质量。提升基础设施的承载力，可以进一步助力关中平原城市群与西部各省市区的互通。关中平原城市群要以大西安为中心，以1小时通勤圈为基本范围，切实构筑“中心城市-都市圈-城市群”的新型城镇化空间形态。推动数字基础设施与传统基础设施融合发展，积极利用互联网、大数据、人工智能等新技术改造提升“航空+铁路+公路”传统基础设施迭代升级，提升对外联通和开放水平，深入推进西安和关中平原城市群区域内基础设施互联互通。充分发挥中欧班列、国际内陆港和航空港的功能和作用，完善“米”字型交通网络布局建设，构建辐射四面八方的现代立体交通网，集聚关中平原城市群内的空港、陆港、公路港、口岸、信息五大平台优势，发挥承东启西、连接南北的区位优势，形成贯穿东西、沟通南北的立体对外开放大通道。

（四）推动黄河流域生态保护与经济协调发展。关中平原城市群南依秦岭、东跨黄河，生态地位十分重要。城市群建设与发展要强化黄河流域生态保护，当好秦岭生态卫士，推动绿色低碳发展，实现人与自然和谐共生。围绕《关中平原城市群发展规划》明确的战略定位，以西安都市圈建设为关键牵引，充分利用西安优越的自然地理、交通网络、区域关联和国家区域空间战略部署等利好因素，以生态建设和文化传承为突出特色，增强城市群综合实力和整体竞争力，做好黄河流域生态保护和高质量发展的重要支撑作用，推动西北、黄河中游、陇海沿线、陕川渝鄂跨省市协同发展，形成大区域统筹协作、利益共享、互鉴互动巨大发展效率，平衡好社会效益和经济效益，在保证城市绿色环保发展的基础上，推进城市群工业绿色发展，确保城市群环境生态良好，实现城市群“绿色+节能+健康”的发展态势。

四、基于新型城镇化的关中平原城市群发展建议

（一）出台中心城市辐射带动方案。新型城镇化背景下，陕西要以“中心城市-都市圈-城市群”为空间区域，全力推动重点工作实现新突破，打造西安国际化都市圈，加强对关中平原城市群及西北地区的辐射带动作用。强化西安市先进制造业发展，推动产业集群壮大成势，促进产业强市。推进和谋划市级重大基础设施项目、重点文旅项目建设，支持西安高质量发展。推动秦创原创新驱动平台建设，加快西安国家新一代人工智能创新发展试验区、西安国家硬科技创新示范区建设。

（二）统筹城市群区域发展规划。关中平原城市群发展要设立以陕西西安为龙头城市的政府间沟通机制，联合周边城市根据资源环境承载能力、现有基础及发展潜力，科学确定城市群边界和空间结构，统筹经济社会发展、要素流动机制和交通等基础设施建设。从提升城市群整体竞争力出发，发挥各城市比较优势，明确功能定位，研究制定一体化规划实施方案、阶段目标，建立健全城乡发展一体化体制机制，强化城市之间的产业错位协同发展战略。

（三）加大城市群新型基础设施建设。关中平原城市群发展要抢抓国家政策机遇，加速布局5G、物联网、人工智能、工业互联网等新基建项目，加大新型基建投资力度。加快建成高精度地基授时系统、分子医学转化科学中心等大科学装置，力争阿秒光源、Z箍缩等国家重大研究技术项目布局西安。2022年累计建成5G基站25，000个，建成1，000P以上算力的超算中心、新型智慧大数据中心、新型智慧城市运营中心和人工智能示范城市。

（四）拓展壮大城市群产业联盟。关中平原城市群发展要依据各地区的自然资源环境以及产业基础，成立相关的产业联盟，促进城市群区域间要素流通和资源优化配置，协调关中平原城市群相关产业一体化开发，进行整体的市场化营销，打造区域间相关产业的品牌，统筹区域产业发展布局，形成分工合理、各具特色、内外发展更加协调的关中平原城市群产业合作体系。

（五）创建黄河流域高质量监测与评价系统。关中平原城市群发展要按照黄河流域生态保护与高质量发展定位，落实国家发展战略、推进生态文明建设，坚持区域生态一体化建设，推动城市群内外生态建设联动，完善黄河流域的空间开发管控制度，建设内陆生态文明建设先行区。实施生态保护修复工程，加强黄河流域水土保持和污染治理分析，做好黄河湿地生态系统演化及现状调查与评估，打造生态保护的中心区和重要绿色增长极，增强关中城市群生态承载力，推动黄河流域高质量发展。

（作者单位：西安翻译学院国际商学院）

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