［提要］ 老年长期护理保险已经成为我国老年人口保障的重大问题。我国快速发展的城市化进程，让老年人的生活环境得到极大的提高，老年人的平均寿命，每年也在不断提高，如何让老年人过上幸福快乐、健康长寿的日子，成为国家高度重视的话题。而老年人随着身体机能的不断下降，自身健康状态不断受到影响，对护理的需求日益增长，如何能为老年人提供更好的护理服务，老年长期护理保险也就应运而生。本文从老年长期护理、长期护理保险的定义出发，对老年长期护理需求的评估方法进行梳理，结合首批长护险试点城市之一广州市老年长期护理保险试行情况，分析当前老年长期护理保险运行问题，以期为更好地解决相关问题提供对策。
关键词：长期照护；需求评估；法律法规
本文系广州市哲学社会科学发展“十四五”规划2021年度共建课题（2021GZGJ71）结项成果；2020年度广东省普通高校青年创新人才项目（人文社科类）（2020WQNCX085）研究成果；广州工商学院2021年高学历教师科研项目（KAZX2021106）研究成果
中图分类号：C913.6 文献标识码：A
收录日期：2023年1月12日
引言
随着我国经济发展水平的不断提高，医疗技术不断提高，卫生条件不断完善，居住环境不断变好，我国的人口寿命也在不断提高。据联合国人口司《世界人口展望2019》显示，2019年世界人口的平均寿命已达到72.6岁，预计2050年全球平均预期寿命有望达到77.1岁，国家卫健委2022年发布《2021年我国卫生健康事业发展统计公报》，居民人均预期寿命由2020年的77.93岁提高到2021年的78.2岁，寿命的不断提高，也给老龄人带来生活和就业的改变，学者针对这种现象，提出了“长寿时代”的概念，并且我国与西方国家的缓慢进入“老龄化”社会不同，我国是高速进入“老龄化社会”。随着老龄人口的不断增多，老年人的身体功能日益退化，而我国特有的“4-2-1”家庭结构使得夫妻缺少相应的时间和精力去护理老人，生活水平的不断提高，也使得家庭经济压力不断加大，所需得到的护理需求日益提升。老年人健康状况不容乐观，失能、半失能老年人口数量较大，全国失能、半失能老年人大致为4，063万人，占老年人口的18.3%，加之越来越多的呼吁让女性参加劳动，谁来承担老年人的照护主要责任，成为我国需要解决的重大社会问题。传统的家庭居家照护模式已经难以满足越来越多失能老人的长期照护需求，照护需求和市场供给出现了相应的断层，在中国保险行业协会《2017中国长期护理调研报告》中，60～69岁、70～79岁以及80岁以上老年人中，仍分别有9%、12%以及15%的老年人没有能力购买长期照护服务。为了解决老龄化带来的问题，许多国家都制定相应的老年长期护理服务政策，日本和韩国选择了护理保险政策，并把它作为一种公共性项目，老年长期照护政策是西方国家进入深度老龄化以后的一项社会保险制度，因此构建适合我国的老年长期照护制度，制定相应的法律、法规和社会保障体系，就成了我国社会当前的迫切需要。为积极应对我国的高速人口老龄化，我国于2019年出台了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，2020年党的十九届五中全会上，把人口老龄化作为我国后续很长时间的基本国情来应对，同时把“积极应对人口老龄化”提升到国家战略层面，切实做到“民之所忧，我必念之；民之所盼，我必行之”。
一、相关概念界定
老年长期护理保险的需求和老年长期护理的需求，这是两个不同的概念，要准确区分这两种需求，就得首先明确相对应的概念。2000年，世卫组织提出“长期护理”的内涵，我国对于Long-term Care，国内学者有不同的研究概念，如长期护理、长期照护、长期照料等，我国在“十二五”规划中首次提出要探索老年人长期护理制度，2016年习近平提出要建立长期照护保障制度，这里的长期照护保障制度，就是本文需要探讨的适合中国国情的，有中国特色的长期照护。“长期护理”本身就是舶来品，需要因地制宜的发展。因此，本文采用世界卫生组织关于长期护理的定义，长期护理是指非专业照料者（家人、朋友或邻居）和专业照料者进行的照料活动，以保证自我照料能力不完全的人的生活质量、最高程度的独立生活能力和人格尊严，这个定义更多的表明长期护理是尽可能地为失能或者半失能、失智或者半失智、因身体原因导致生活不能自理的人提供的一种护理模式，而且伴有护理周期长、护理价格相对较高等特点。有众多学者对长期护理保险进行了定义，本文采用美国健康保险协会（HIAA）关于长期护理保险（LTCI）的定义：在一个较长时间内，持续地为患有慢性病或者功能性损伤的人提供的护理费用补偿。
二、长期护理保险需求评估
人口老龄化是各个国家需要面对的难题，许多国家都在因为新生儿出生率的降低和老年人口的不断增多而困扰。几乎每个国家65岁以上老年人都会遇到的三个风险：失能、贫困、疾病，尤其是高龄老人，快速的老龄化使得家庭成员可能无法及时满足老年人的护理问题，尤其是我国典型的“4-2-1”家庭结构，夫妻双方的时间、精力有限，上有4个老人，下有1个小孩，都需要花费大量时间和精力去扶养，因此老年长期护理保险的需求也会日益强烈。作为世界上最早确定长期护理保险制度的荷兰，判断老年人是否有长期护理保险的需求，采用日常生活能力指标进行测量；德国的护理有两大类，一类为在家护理，一类为住院护理，并进一步按照需要强度分为三类；日本的护理需求的评估主要通过申请，然后经过问卷调查、分析数据后得出结果是否接受申请；美国采用ADL方法，包括日常生活自理、应用社会设施、高级日常生活能力等三个方面。根据国家统计局的统计数据显示，2020年我国65岁以上老人为1.9亿人，其中有30个省份65岁及以上老年人口比重超过7%，有12个省份65岁及以上老年人口比重超过14%。面对日益增长的老年人口，长期护理保险需求也就得到了越来越多学者的重视，但关于如何准确评估老年人的长期护理需求，学界没有统一的标准，特别是由于相关统计数据的缺乏，导致目前暂时没能准确评估老年人的长期护理需求。因此，有学者采用美国国家长期护理调查的7个状态来进行评估；有学者把需求评估用日常生活自理能力来衡量，并运用马尔科夫模型来预测需求；有学者将ADLs和IADLs作为评估老年人是否需要护理的标准。每个国家都有不同的评估标准。2022年2月，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》强调，要制定全国统一的需求认定和等级评定标准，由此可以更好地应对老龄化危机。
三、广州市老年长期护理保险试行情况
2016年，人社部确定广州等15个城市作为首批试点老年长期护理保险的城市，并在2020年9月增加到49个试点城市。国家医保局待遇保障司司长樊卫东介绍，长护险试点6年来，全国已覆盖1.45亿人，累计待遇享受人数约172万人，人均报销水平约每年1.6万元，基金支付占到个人基本护理费用负担的70%左右。可以看到，老年长期护理保险实施的这几年，给我国的失能或者半失能、失智或者半失智老年人带来了非常好的帮助。以广州市为例，《广州市长期护理保险试行办法》，分别于2017年由市人社局等4个部门和2019年由市医保局等3个部门联合出台，并在2020年重新修订，由市医保局颁布。《广州市长期护理保险试行办法》部分对比如表1所示。（表1）
从表1可以得出，经过6年的发展，广州市的长护险在不断地完善，政策申请步骤愈发地简便，从最初的八个步骤，简化为现在的三个步骤。对于护理工的执业要求，也在不断完善，结合世界各地的情况，提出自己的特色护理工要求。长护定点机构，也由最初的29家，发展到2020年12月底的310家，4年间增长了10倍，大大方便了老年人，真正做到了想民所想，为民谋福利。
（一）长期护理保险利民惠民。自2017年实施老年长期护理保险一年多来，广州市长期护理保险制度覆盖全市707万职工医保参保人，累计受理4，335例长期护理需求鉴定评估申请，经评估有3，707人可享受长护险待遇，通过率为85.5%；基金累计支付4，041.5万元，待遇享受人数3，311人，人次均支付2，202.8元，失能人员以往依靠退休工资和子女赡养作为护理费用来源的状况得到改观。截至2019年3月底，长期护理保险制度试点覆盖751.95万职工医保参保人员，遴选确定63家定点服务机构，累计为5，780人提供长期护理服务待遇，基金累计支付10，032万元，人均月支付达到2，334.9元，符合规定的长期护理费用基金支付率为79.4%。截至2021年3月底，广州市长期护理保险覆盖846万城镇职工医保参保人和264万城乡居民医保参保人，累计共有2.85万人享受待遇，基金支付8.46亿元，人均每月支付约2，800元，符合规定的长期护理费用基金支付率为84%。
（二）遇到的主要问题
1、专业养老护理员数量少。截至2015年底，全广州有资质的养老护理员仅4，472名，其中居家养老服务从业人员不到1，000名，专业养老护理员供不应求。德国的护理教育在培训专业护理人员方面，迈出了巨大的一步，德国于1966年颁布了《护理教育法》，以一部专门的法律的形式保障护理人员能得到专业的教育，从而保障从事护理的员工都是经过专业化训练的，并且从中专、专科到大学本科三个层面的角度去培养各类护理专业人员，值得我国参考。有些城市也在政府规划当中提出，要加强护理人员的培养。比如，《广州市养老服务体系建设“十四五”规划》（穗府办［2021］7号）提出，要加强养老服务人才队伍建设，每年培训5，000名养老护理员及管理员，设立一批养老服务培训实训基地，鼓励有条件的院校开设养老服务相关专业或课程。从政府角度出发，为长护险护理人员提供政策文件支持。许多学者也提出要提高专业护理工的待遇水平，给护理工多元化的培训，加大力度培养一批高素质的护理工队伍。
2、长期护理类型少。对于长期照护的类型，德国、美国、英国、日本等国家主要采取的是居家照护、社区照护和机构照护三种，但是各个国家具体的建设内容会有差异。当前，我国主要采取的是居家照护、社会照护、机构照护三种类型，但在不同的城市，服务项目因地制宜，如青岛主要分为“专护、院护、家护和巡护”四大类，广州则分为基本生活照料和医疗护理，上海主要分为社区居家、养老机构及住院医疗护理。受中国传统文化的影响，大多老年人倾向于居家养老，因此社区居家护理仍然会是未来很长一段时间的主流护理方式，这样也无疑增加了子女的负担。而瑞典等北欧国家在20世纪50年代起就取消了子女的法定赡养义务，由国家提供直接、完全的长期护理给付，建立起了“普惠型”的老年人护理制度，这对我国未来的政策执行提供了一定的借鉴。
3、长期护理保险经办公司少。截至2020年末，广州市只有太保寿险等四家保险公司承办长护险，承办企业偏少带来的直接问题就是专业护理人员的不足，因此可以尝试引入具有全国资质的商业保险机构参与长护险的经办服务，彼此的良性竞争亦能促进各个承办保险公司提供更多人性化、个性化、多样化的照护服务。
四、“银发经济”未来发展展望
未来随着我国老龄人口的不断增加，老龄产业也会得到不断的发展，因此也诞生了“银发经济”，并且未来会成长为一个重要的产业，我国的许多学者对此已经做了大量的研究。老年长期护理保险作为“银发经济”下的一个产品种类，目前还处在摸索阶段，相应的配套设施、人员配置、信息服务等方面还有待在后续的建设中不断完善。随着中国老年人传统消费观念的解放，对于长期护理保险的需求也会不断加大，我国可借鉴发达国家的经验，出台相对应的长期护理保险专门法律、法规，完善相应的救助制度，可以试着先发展商业保险，然后过渡结合基本长期护理保险，完善相应的法规，最后建立要求全民参与的长期护理保险，保障老年人的生活，让老年人“病有所医，老有所养，住有所居”。
（作者单位：广州工商学院管理学院）
主要参考文献：
［1］陈东升.长寿时代的理论与对策［J］.管理世界，2020.36（04）.
［2］琳达·格拉顿，安德鲁·斯科特.百岁人生：长寿时代的生活和工作［M］.吴奕俊，译.中信出版集团，2018.
［3］宋全成.人口高速老龄化：我国社会养老服务面临严峻挑战［J］.理论学刊，2016（02）.
［4］中国保险行业协会，普华永道.2017中国长期护理调研报告［R］.2017.
［5］高春兰.老年长期护理保险中政府与市场的责任分担机制研究——以日本和韩国经验为例［J］.学习与实践，2012（08）.
［6］倪赤丹.老年长期照护服务体系构建的国际经验与中国路径［J］.改革与战略，2017.33（11）.
［7］“中国长期照护保障需求研究”课题组，唐钧，冯凌，王君.长期照护：概念框架、研究发现与政策建议［J］.河海大学学报（哲学社会科学版），2018.20（01）.
［8］伍江，陈海波.荷兰长期照护保险制度简介［J］.社会保障研究，2012（05）.
［9］戴卫东.德国护理保险介绍［J］.中华护理杂志，2007（01）.
［10］尹成远，田伶，李浩然.日本长期护理保险对我国的借鉴与启示［J］.日本问题研究，2006（02）.
［11］曹艳春，王建云.老年长期照护研究综述［J］.社会保障研究，2013（03）.
［12］海龙.我国高龄老人长期护理需求测度及保障模式选择［J］.西北人口，2014.35（02）.
［13］彭荣.基于马尔科夫模型的老年人口护理需求分析［J］.统计与信息论坛，2009.24（03）.
［14］黄枫，吴纯杰.基于转移概率模型的老年人长期护理需求预测分析［J］.经济研究，2012.47（S2）.
［15］郑豫珍，刘继文，杨玉英.政府购买护理服务模式下居家养老护理员现状分析［J］.新疆医科大学学报，2010.33（12）.
|
