［提要］　绩效审计是由独立机构对政府经济活动的经济性、合理性和可持续性进行监督、评估和鉴证。目前我国绩效审计还处于起步阶段，而英国审计署在政府绩效审计上有一定的成果，对被审计单位能形成较完整的业绩评估报告，在财务审计基础上，对政府执行项目成果是否实现物有所值进行评价。本文以英国审计署对该国环境食品和农村事务部的绩效审计为研究对象，分析其绩效审计的目的、内容、结论和建议，并与我国审计署对农业农村部的审计情况进行对比，总结一些建议和启示。

关键词：绩效审计；政府审计；英国审计署；环境、食品和农村事务部

中图分类号：F239 文献标识码：A

收录日期：2023年1月15日

一、英国环境、食品和农村事务部绩效审计概况

（一）英国审计署简介。英国审计署隶属于议会，直接对议会负责，其职责是帮助议会监督政府预算的使用并提高公共服务的质量，目前有820名职工，英国审计署理事会由4名执行理事和4名非执行理事组成，理事会下还设有审计委员会、薪酬和提名委员会以及领导团队。英国审计署的工作分为五大类，分别是财务审计、物有所值审计、问题调查、向议会提供有关公共支出和服务交付的听证材料、对欧盟向英国国内项目提供的预算进行审计。2014～2015财年，英国审计署净支出为6，130万英镑，审计了422个项目，向议会提交了65份报告，并为政府节省了约11.5亿英镑。

（二）本次审计的基本情况

1、英国环境、食品和农村事务部基本情况。该事务部的职责是制定和实施有关环境、食品和农村问题的政策，目前一共有42个附属机构和组织，截至2014年3月31日，事务部及其下属部门一共有员工21，881名。事务部的管理层分为部长、董事会、审计与风险委员会和提名委员会，以及执行董事。2013～2014年度间一共支出了62.52亿英镑，超过0.01亿英镑以上支出的机构有16个，其中农村支付机构花费了超过30亿英镑，有29亿英镑来源于欧盟的资助；环境机构的支出也超过了10亿英镑。

2、审计的目的和范围。本次审计的主要目的是提供环境、食物和农业事务责任委员会自2013年9月以来的活动总结和绩效报告，参考了包括事务部提供的会计报告和国家审计署发布的报告等公开资源。

（三）审计的主要内容

1、事务部概况。事务部的概况中记录了该部门的责任、组织结构、治理、支出和人员调查。2014年9月，该部门确定的优先事项为发展农村经济、美化环境、保障动物植物的健康。截至报告发表前，事务部对优先事项进行了更新，把保持粮食和农业产业的领先地位、避免洪水和动植物疾病的危害、美化环境和提高农村和农务服务质量作为新的优先事项。

在事务部的42个机构和组织中，最大的4个分别是农村支付机构、环境机构、英国自然署和动物卫生和兽医实验机构。在2013年的后半年，事务部废除了农业工资董事会等三个机构。

2、该事务部在本届议会的发展。2009～2014年，该部门的融资总量在逐渐减少，其中非资产融资量在逐年减少，由2009～2010年度的24.6亿英镑减少到2013～2014年度的19.5亿英镑，而资产融资量在2011～2012年度降至3.9亿英镑后，在2013～2014年度又增加到4.8亿英镑。2014～2016年两个年度的计划融资量较往年变动不大。

重大政策发展规划方面，2011年该事务部发布了自然环境白皮书，描述了政府对自然环境景观在未来50年的设想，还报告了农业和渔业计划和牛结核病战略。

自2010年以来，事务部开始进行机构改革，从原来的92个减少到42个，最近的改变是对食物和环境研究机构实施了撤并。审计报告中详细说明了共同农业政策交付计划，2014年6月进行了执行进展的评估，报告里提出了对下一阶段的建议，如实行跟踪审计，满足客户的各种需求。

事务部未来一年的工作重心放在洪水再保险计划上，为居住在高洪水爆发区域的家庭提供保险。

3、国家审计署最新发现。审计署对于事务部的财务报告发表了无保留意见；在事务部预算执行的效率上，审计署对肉制品供应链环节中的食品安全和真实性、泰晤士河潮流隧道、三项长期垃圾废弃物处理合同实施了物有所值审计，并给出了建议。

4、洪水再保险计划。洪水再保险计划是保险行业和政府的合作项目，为居住在高洪水爆发地区的居民提供保险，对于居住在非高洪水爆发区的居民投保成本非常低。这部分对洪水再保险计划从背景知识、工作原理、公司治理三个方面进行了详细的说明。

（四）审计的结果

1、审计意见。审计报告分为四个部分，第一部分是对审计内容的简介；第二部分是报告的目的；第三部分是对审计内容给出审计意见；第四部分是对给出的审计意见进行进一步的解释。这样把审计意见放在报告的前半部分，让阅读的人能很快地抓住报告的重点。

英国审计署对环境、食物和农村事务部2013～2014年度的会计报告和事务部负责的农村支付机构年度财务报告出具了审计意见，其中对财政罚款发表了无保留意见，对单一支付方案的余额完整性也发表了无保留意见。

审计报告中提到的财政罚款是由于未把计划条例正确地应用于资助交易，但相比于63亿英镑的支出和34亿英镑的资助款，0.42亿英镑的罚款金额没有达到重要性水平，所以审计长给出了无保留意见。同时，审计长表示对一笔0.84亿英镑的坏账准备金会在以后的年份持续关注。

对财政惩罚的审计建议，审计长审查了2008～2009年度和2011～2012年度的财务处罚结果，同时，2012～2013年度财务报告为无保留意见是因为认为该罚款未达到重大错报。在2013～2014年度，该罚款也一样被确定为非重大错报。

审计长对最高风险的客户所进行的风险评估过程进行了复审，来确认其准确性。除此之外，审计长还考虑了前几年的审计结果和当年产生应收应付账款的原因。相比于2012～2013年度，审计长获得了足够的审计证据来发表清晰的审计意见。

2、审计中发现的问题。审计中发现了如下问题：马肉事件反映出公民对政府执行力的期望和实际产生的效果的差异；政府和政府监管机构在泰晤士河潮流隧道项目中的重要决定还没有完全达成共识；在长期垃圾废弃物处理合同问题上，内部和外部因素的干扰让合同的实行甚至审计署的审查工作都遇到了极大的阻碍。

引起单一支付方案应收应付问题的共同农业政策改革，审计报告里也有所提及并给出了一些建议。报告中写道，事务部需吸取之前共同农业政策实施的经验用于目前正在进行的改革。报告里还提及了另外两个有关共同农业政策的事项：一个是不可抵扣项罚款，因支付机构不负责不可抵扣项罚款的缴纳，没有记录在年度的会计报告中，审计长对于这样的会计处理，给出了无保留意见；另一个事项是战略改进计划，审计署认为，该计划提前结束表现了共同农业政策改革的重大进展。

二、中英政府审计对比

（一）我国审计署对农业农村部的审计情况。我国审计署每年会对农业农村部进行审计，本文选择2013～2014年度的审计报告进行分析和对比。审计署根据《中华人民共和国审计法》的相关规定开展审计工作。在2013年11月至2014年3月间，审计署对农业部和食品药品监管总局2013年度预算执行情况和其他财政收支情况进行了审计。在对农业部的审计中，重点审计了部本级和所属中国兽医药品监察所等21个单位，并对有关事项进行了延伸审计；在对食品药品监管总局的审计中，对局本级和所属国家食品药品监督管理局药品审评中心等5个单位进行了重点审计并对有关事项进行了延伸审计。

（二）中英政府审计比较

1、政府审计基本模式比较。我国审计署在全国人民代表大会常务委员会的安排下，受国务院委托，每年向全国人民代表大会常务委员会提出对上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。审计署出具的审计意见书没有执行权只有建议权，重大问题向国务院提出处理建议。审计内容包括中央及各部门、省级人民政府预算执行情况和其他财政收支审计，中央财政转移支付资金、国际组织和外国政府援助和贷款资金审计，中国人民银行、国家外汇管理局的财务收支，中央国有企业和金融机构、国务院规定的中央国有资本占控股或主导地位的企业和金融机构的资产、负债和损益审计等，以及法律、行政法规规定应由审计署审计的其他事项。

英国审计署的职责主要是“对各政府部门和其他公共机构进行财政审计，并向议会报告资金使用的合法性和有效性”。审计的类型分为财务审计和物有所值审计，财务审计是审查账目是否符合会计准则，效益审计则是对政府的资金使用是否经济、效率、有效果和可持续。审计署对审计结果只有建议权，没有处理权。英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰都有自己的地方审计机关，与中央审计机关没有被领导的关系。经审计署审计过的公共账目和审计长的报告还应一并交到公共账目委员会进行审查。审查的方式是进行听证会，要求政府部门的会计官就委员们根据审计报告提出的质询作出解释和答复。地方和中央审计都是按照法定的职责和绩效审计手册来进行审计并报告。2003年，英国国家审计署首次发布了《绩效审计手册》，2008年和2011年进行了两次修订。英国审计署出具审计报告的对象和用途有，向议会公共账目委员会提交绩效审计报告；向部门管理层提供建设性报告；向社会公布绩效审计报告；对一些保密或者特别紧急的项目，审计署直接以备忘录的形式向公共账目委员会报告审计结果；出版国际文本，帮助社会各界对英国公共部门或者机构的变现展开讨论、作出判断等。

2、审计报告内容比较。在我国的政府审计报告中，对于被审单位农业部和食品药品监管总局的介绍主要是以对当年预算和实际支出的数据的罗列，没有对两个被审单位的背景做详细介绍，在概述完成的下一段给出了审计意见。在英国审计署对环境、食品和农村事务部绩效审计报告中，有单独的一部分来介绍事务部的概况，包括责任、组织结构和治理，使用了表格和图表来进行说明，使枯燥的数据生动直观，能够让使用者对被审单位有比较全面的了解。

我国中央部门政府审计报告里审计发现的问题这一部分占全文的篇幅非常多，从预算执行和其他财政收支两个方面简述了存在的主要问题。在预算执行的主要问题这一部分，审计署主要记述的问题出现在这几个方面：违规操作、扩大预算、套取资金、未按规定使用预算费。虽然是2013年的审计报告，但是预算执行这一部分发现的问题有几个是前几年的预算支出，比如黑龙江省农垦总局北大荒集团友谊分公司的虚报种植面积来套取补贴资金已经是2008～2010年间发生的事情。其他财政收支中存在的主要问题集中在两个方面，一个是错误的会计操作；一个是违规操作。从前两段对农业部和食品药品监管局的审计报告里发现的问题的总结，可以看出，我国审计署对中央部门的审计重点落在被审单位是否有违反规定和法律的操作，以及是否有错误的会计处理，很大一部分还是对资金合法性的审计。审计发现的问题中详细列出了具体的金额，与金额无关的也有违规操作单位的个数和年份。数字的出现让问题更直观，也容易理解违规预算执行所带来的金额影响。但大量数据的堆砌也有不好的方面，只有直白的数据而没有数据背后业务背景介绍，显得报告很呆板，很容易让使用者感到枯燥。

在英国审计署对环境、食品和农村事务部绩效审计报告中，绩效和支出的效益审计所占篇幅只有总篇幅的1/7左右，关注的重点也比较突出。在对事务部账目的审计里，英国国家审计署出具的报告几乎都在对2013～2014年度重点关注的单一支付计划和共同农业政策所发现的问题进行说明。报告里写到了财务罚款的问题，2013～2014年度事务部计提了一笔0.84亿英镑的坏账准备。因为这笔坏账准备还没有确认在账目里并且会随着时间增多，对往后的审计产生了重大的影响。在对事务部的效率和支出的效益审计里，对事务部负责的肉制品供应链环节中的食品安全和真实性、泰晤士河潮流隧道，三项长期垃圾废弃物处理计划的督查计划进行了调查。在2013年10月发布的报告中，提到因对马肉事件的审计，审计署发现市民对他们食物真实性控制的期望和这些控制的有效性存在着分歧，政府对识别真假牛肉的能力存在风险，并有上升的趋势。

在2014年6月开展的对泰晤士河潮流隧道的调查中，发现政府和政府监管机构还未完成对泰晤士河下水道建设所有项目的决定。审计署在长期垃圾废弃物处理合同审计中，调查了Charlton Lane Eco公园计划，Envirecover项目和柳树电源和回收中心项目。三个项目因计划未获得许可，当地组织的反对和技术上的不确定性都遭遇了严重的拖延。

3、审计建议及其他方面比较。在我国的政府审计报告中，审计处理情况和建议这一部分写得非常详尽，报告里把上一部分在审计中发现的每个问题都一一对应写出了审计的处理情况，比如对套取财政资金问题，要求收回套取的资金，调整有关会计账目和决算，最后再给出审计建议。

与我国的审计报告相比，英国审计署在审计建议这一段写得非常少。在报告里对事务部的效率和支出进行效益审计这一部分，提到了三个问题，但只有在马肉事件的问题上，审计署给出了建议。中英两国在审计建议这部分对问题给出的建议都是中肯、有建设性的，只是在内容的多少上，我国的审计报告对每个问题都写出了建议，而英国的审计报告里只是对部分问题提出了建议。

在我国的政府审计报告给出审计建议后，还写了被审单位对审计中发现问题的整改情况，这一部分是英国政府审计报告中没有的。

4、报告形式比较。我国的政府审计因重点落在预算执行和会计处理的正确性，所以审计报告根据审计的逻辑，按照基本情况、审计发现的问题、审计处理情况和建议，最后到审计发现问题的整改情况，层次分明、条理清晰地给出了审计署对农业部和食品药品监管总局的审计结论。

英国审计署发布的事务部绩效报告因内容不单是发表对事务部的审计意见，所以报告看起来中立性、评价性更强。报告里对事务部的审计只是一部分，大部分是在对事务部当年的活动进行介绍和评估，对洪水再保险计划还用了一个部分来解释它的运作和原理。在一份绩效报告里还有许多其他的分报告，对所审计的项目进行详细的介绍和分析，这样的形式让绩效报告更充实、更完整。

三、结论及启示

（一）结论

1、内容。通过以上概述可以看出，英国审计署的审计宏观性和方向性较强，既有会计处理也有效益的审计，但重点是在绩效上。与我国的审计报告不同，英国审计署发布的报告里出现具体的金额数据较少，记述的重点在产生问题的原因和对问题简单的分析。英国政府审计在金额合法性审计的基础上对政府支出预算的效益性更为关注，重点描述所审事项是否实现了经济、效率、效果和可持续性。我国的政府审计现在主要还是对预算执行的合法性和会计处理的正确性进行检查和披露，重点对金额合法性进行审计。

2、表达方式。表达方式上，我国的政府审计因关注支出金额较多，所以在报告里对出现问题的部门进行描述的重点是放在花费的预算上，偏向于定量；英国审计署的报告里则对问题产生的影响进行解释，所以出现的数据比我国的政府审计报告少了很多，偏向于定性。

（二）启示。除了英国审计署之外，英国议会还设立了公共账目委员会对审计署出具的审计报告进行审查。目前，我国的审计署受国务院的委托对政府部门进行审计，报告完成后直接递交国务院。在制度上，我们也可以借鉴英国议会设立的审计体系，进一步提供政府审计的独立性，可以在人民代表大会下设财务委员会，审计署向人大财务委员会进行报告，这样双重的审查可以最大限度地保障绩效报告的真实性和公允性。

审计模式上，英国审计署对政府部门的审计范围很广，不单单是停留在财务上，如对整个部门的组织机构的组成合理性和政策执行的有效性都有进行评价。我国政府审计的重点应逐渐从财务审计转向绩效审计，完善绩效审计的相关准则和体系，扩大政府审计的范围，更有力地对政府活动进行监督。我国现在的政府审计还停留在财务审计上，在政府的绩效评估上做得还很少，审计报告里很少有对政府的绩效评价。

审计报告上，我国的审计报告可以有一些关于被审计单位或被审计事项政策背景、业务背景的介绍，多一些图、表，更便于报告使用人阅读、理解。

（作者单位：大唐洛阳热电有限责任公司）

主要参考文献：

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［2］NAO.The performance of the Department for Environment，Food & Rural Affairs 2013-2014［R］.November，2014.

［3］Sir Amyas CE Morse.Defra and RPA reports on Accounts 2013-2014［R］.Department for Environment，Food&Rural Affairs，2014.

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［5］中华人民共和国审计署.审计署绩效报告（2014年度）［EB/OL］.http：//www.audit.gov.cn，2015-09-09.