［提要］　近年来，“竞争中立”被国际经贸组织广泛采用，为新的国际贸易体系的构建和完善提供理念和框架指导，并逐渐成为一种国际贸易制度和规范，维护不同国家企业间的公平竞争。但是，在实际国际贸易中，“竞争中立”面临着执行困难、被一些国家当作贸易保护的借口的困境，甚至成为政治博弈筹码。只有不断推进竞争中立政策制定民主化，提高执行过程中的灵活性和包容性，才能更好地发挥这一原则在国际贸易规则制定和执行中的积极作用。

关键词：国际贸易；竞争中立；困境

中图分类号：F74 文献标识码：A

收录日期：2022年12月13日

1993年，《希尔默报告》首次提出采用“竞争中立”来消除国内市场中政府企业因为政府税收和金融优惠而获得的竞争优势，以保证政府企业和私有企业的公平竞争。此后，该原则被国际经贸组织广泛采用，意在解决国际市场上的非公平竞争现象，成为国际贸易规则的一个重要原则。然而，在实际的国际贸易争端裁决中，“竞争中立”原则常被部分国家用来实现自身的政治利益。本文从“竞争中立”的提出和演变历史探究其作用与困境，并对“竞争中立”的发展作出展望。

一、“竞争中立”的提出

“竞争中立”一词的第一次出现是在澳大利亚政府1993年发布的《国家竞争政策调查报告》中，又名《希尔默报告》。

20世纪80年代，作为英联邦的澳大利亚政府跟随英国的步伐开始了国有企业私有化改革。伴随这一改革，《贸易行为法》的贯彻实施面临困境：一方面由于许多国有企业及政府控制实体不以公司形式存在，进而不受《贸易行为法》的规制；另一方面随着私有化改革的进行，国有企业和政府商业实体提供的公共服务日益缩减，公众的社会福利得不到保障。1981年，澳大利亚政府委托新威尔士大学弗里德里克·希尔默教授调查《贸易行为法》在实施过程中遇到的障碍，并在1993年发布了该调查报告。在报告中，希尔默教授提出采用“竞争中立”的政策消除政府企业因为政府税收和金融优惠而获得的竞争优势。其中，“竞争中立”被解释为：国有企业不能享受纯粹由于所有权带来的竞争优势。这一概念包含三层意思：第一，公司规模、资产、技能差异构成的竞争优势和劣势是竞争性市场经济的特征；第二，统一市场上实施不同的监管会破坏市场效率和公平；第三，应采取特别措施消除政府企业在传统市场上的竞争优势。值得注意的是，该报告明确指出，政府业务活动“在通过适当和透明的程序被证明是服务于公共利益时”，允许对该活动的“任何”特定行为进行豁免。换言之，政府商业活动或者政府机构的商业行为如果被证明是为了提供公共利益，则不属于竞争市场的盈利性商业行为，可以不受竞争中立约束。可见，“竞争中立”被提出时是有明确使用范围的。首先，这一原则只适用于国内竞争市场；其次，该原则在运用时需区分国有企业的公益性市场活动和盈利性市场活动。这一规定在制度层面明确国有企业参与市场竞争的规范行为，在价值层面引导公平竞争意识，帮助创造公平、透明的国内市场环境。

2004年，澳大利亚政府在《澳大利亚政府对经理人执行竞争中立的指引》（下称《指引》）中重申了“竞争中立”的核心宗旨：政府商业活动不能仅仅凭借其公共部门所有权的地位享有相对于私营部门竞争对手（或潜在竞争对手）的净竞争优势。同时，强调了“竞争中立”的落实不能以牺牲社会福利和消费者的利益为代价，更不能有损社会平等和经济、区域的综合发展。《指引》还进一步将投诉机制细化，设置了违反竞争中立情况的惩罚程序，以保障相关法案的实施。

随着全球化的加深，世界各国企业贸易越来越频繁，经济合作与发展组织（简称OECD）和WTO等国际贸易组织也逐步开始使用“竞争中立”原则规定贸易行为，并围绕这一原则制定一系列法案和争端解决机制来应对日益增多的贸易摩擦，使“竞争中立”从关注消费者利益的竞争政策变为一种关注不同国家生产者利益的自由贸易政策，从一个国内规则逐渐演变为双边、区域规则，进而成为国际规则。

二、国际贸易中“竞争中立”的作用

（一）“竞争中立”创造新的国际贸易指导理念和框架。OECD是第一个将“竞争中立”原则确立为国际贸易原则并对其规则做了更明确规定的国际组织。2009年，OECD发布了圆桌会议报告《国有企业与竞争中立原则》。该报告把“竞争中立”界定为“一个监管框架”。在这个框架内，公共企业和私营企业面临相同的规则，与国家的联系不会给任何市场参与者带来竞争优势。这里包含两层意思：首先，“竞争中立”是处理涉及不同国家的公共企业和私营企业之间竞争问题的框架；其次，“竞争中立”主要解决的问题是企业与某国政府之间的联系为其带来的在竞争市场中不正当优势。因此，对于企业实现重要国际社会目标的活动，如国际社会福利和全球公益活动，“竞争中立”并不适用。虽然OECD对“竞争中立”的具体界定与澳大利益有所不同，但都包含有相同的含义：对于纯粹以营利为目的的商业活动，公有企业在和私营企业竞争过程中不因其所有权而获得优势，以保证公平的竞争环境，提高经济效率。

 　　“竞争中立”框架第一次在书面上确立了国际贸易中的竞争秩序，使“竞争中立”成为适用于消除国家与国家之间贸易摩擦的自由贸易政策。这一框架所蕴含的经济理性在于让不同国家的经济主体在国际市场竞争环境中达到全球经济贸易的效率，并期望国家在贸易摩擦中扮演好一个国际贸易市场之外的旁观者角色，避免政治强权对国际贸易的影响，确保经济主体公平竞争，为国际贸易竞争行为提供指引。

（二）“竞争中立”成为新的国际贸易制度和规范。WTO等世界经济和贸易组织对“竞争中立”的吸收更早，也更为彻底。虽然在WTO相关文件中没有明文使用“竞争中立”一词，但相关协定和争端解决机制围绕国有企业与私营企业公平竞争做了一系列规定，使“竞争中立”成为具有实践意义和价值的国际贸易制度和规范。

WTO的文件中虽然没有“国有企业”一词，但是一些协定中包含与“国有企业”含义相似的概念，如国营贸易企业、国营企业等。其中，《1994年关贸总协定》第17条规定，“缔约各国保证，如果一国在其所在地设立或维持一个国营企业，或在形式上或实际上给予任何企业独占或特权，该企业在其涉及进口或出口的采购或销售中，其行为应符合本协定中规定的关于私营贸易商进出口的政府措施的非歧视待遇的一般原则”。也即，各国国有企业或享有行政特权的企业在国际贸易中应遵守关贸总协定的不歧视规则（最惠国和国民待遇规则），进行公平市场竞争。WTO将“竞争中立”的原则扩大到多边贸易领域中，提倡不同所有权的企业在竞争中尽可能实现公平竞争，并通过制度的方法对各国国有企业的反竞争中立行为进行事后控制。如在WTO《补贴与反补贴措施协议》中规定，“在某一成员国的领土内由政府或任何公共机构涉及资金直接转移的政府行为（如赠予、贷款、持股）、资金或债务潜在的转移（如贷款担保）”被视为存在补贴，应予禁止。近年来，WTO改革也将“竞争中立”作为重要内容。WTO前总干事帕斯卡尔·拉米在回顾中国入世20周年时撰文指出：“在不影响WTO成员自由选择其经济体制的情况下，所有成员都应明确承认竞争中立原则，并愿意为此接受更强有力的WTO规则约束”。

WTO通过事前规定和事后控制的方法，将“竞争中立”原则确立为国际贸易的规范，既有指引意义，也有惩罚作用，在促进国际市场上各所有权企业公平竞争方面具有重要意义。

三、国际贸易中“竞争中立”原则的困境

（一）“竞争中立”在实践中面临难题。尽管“竞争中立”得到了许多国家的认同，从一个国内政策逐渐被推广到更广泛的区域内并得到有力执行，但是在实践过程中，竞争中立目标的实现依然面临难题。最主要的是不同国家所有制与全球市场经济的兼容与争端解决问题。其一，不同国家所有制情况有差异，对市场经济的兼容程度也有不同。一些国家采用国际“竞争中立”指导框架和制度规范，形成了完善的对竞争的监管体系，有的国家采用贷款、税务、监管和公共采购等政策组合来解决竞争问题，一些后发国家或发展中国家则尚未建立完善的竞争中立机制。因而在面对国际贸易中的投诉处理和争端解决机制时，不同国家对特定问题仍存在不同理解和争议。例如，一些发达国家为了基于自身的自由市场传统，将所有的政府所有权职能和市场监管职能行使都视为反竞争中立行为，而一些新兴市场国家由于自身的经济体制和经济运行情况不得不扮演市场调节者的角色。其二，国家的所有权的目标是复杂模糊甚至冲突的。例如，在国有企业的运行中，国家的所有权所期望的目标既包括国企本身的商业活动营利，也包括国有企业和私营企业形成公平的运转良好的市场。其三，“竞争中立”原则通常不适用于国有企业承担公共服务或社会福利的特殊职责的情况。然而，国有企业的经营目标总是复合性的，既有经济目标又有非经济目标。一些从事基础产业生产的国有企业的公共服务经营活动和一般性营利经营活动交织，难以明确划分其特殊职责，且其承担公共服务职责的成本隐藏很深，对其的成本核算十分困难。这就造成了各国的“竞争中立”执行力度不同，一旦涉及国有企业竞争和贸易争端解决，各国倾向采用有利于自身的解释和辩护方式，自说自话，矛盾难以融合。

（二）“竞争中立”正在成为新的贸易保护措施。“竞争中立”原则发展迅速，逐渐成为多边贸易投资协定的重要部分，虽然有助于约束反竞争行为，但在一些情况下，也正在成为新的贸易保护措施。

2011年5月，美国经济、能源和农业事物部罗伯特·霍马茨在美国国务院官方网站上发布《保证全球竞争的良好基础：竞争中立》一文，指出“竞争中立”意味着政府支持的商业活动与私营部门竞争对手相比，不因其与政府的联系或从政府获得的利益而享有人为的竞争优势。很显然，霍马茨悄然地扩大了“竞争中立”的适用范围。在澳大利亚的初始定义中，明确界定了政府商业活动是具有公共所有权的部门，即公有企业；OECD虽然没有明确规定政府所涉及的商业活动的具体标准，但是探讨的范围主要是和政府有关系的企业，一般是指政府占有一定的所有权份额。而在霍马茨的定义中，“政府支持的商业活动”也被列为“竞争中立”调整的范围，即只要与政府有联系的市场商业活动都是“竞争中立”调整的对象。这一政策导致诸多正常的国际投资和贸易成为反竞争调查的对象。从表面上看，美国是基于其市场竞争理论和传统，为了提高经济运行效率而推行“竞争中立”政策。本质上，美国推行的“竞争中立”是单方面修改国际经贸规则，应对其所提出的“国家资本主义”挑战。

美国等发达国家扭曲理解新兴经济体的经济发展模式，指责其为“国家资本主义”，并认为这会造成世界范围内以企业为基本单位的经济竞争不平等。为了维系自身的国际规则主导权，欧美国家盲目扩大“竞争中立”的适用范围，将其作为一项抑制新兴经济体“国家资本主义”发展模式的新的经济战略来推广，削弱和打压后发国家，特别是削弱中国的对外贸易和投资优势，提高发展中国家经济贸易融入世界的门槛。此类对“竞争中立”的鼓吹表面上看是出于传统西方经济学的竞争理论传统、以“公平”为价值追求，究其实质是有针对性的不公平的竞争规则，甚至已变相成为贸易保护措施，不仅没有起到促进公平竞争和商品、服务自由流动，反而给正常贸易设置障碍。

（三）“竞争中立”被作为政治话语为强权政治加码。霍马茨扩大化、模糊化“竞争中立”适用范围的行为，不仅为利用该规则达成贸易投资保护目的预留了政策空间，而且使“竞争中立”具有了超出经济含义的政治色彩。事实上，霍马茨在文章最后直言，“我们的目标是提高这一主题的知名度和关注度，并将其提升到更高的政治层面”。

近十余年来，随着中国经济在全球市场上影响力的提高，中国在国际政治格局中也扮演着越来越重要的作用，尤其是在“一带一路”倡议中发挥重要作用。美国等发达国家对于自身的霸权地位受威胁感到危机感和紧迫感。因此，美国着手推动“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）和“跨大西洋伙伴关系协定”（TIPP）两个进程应对中国对其霸权地位的挑战。一方面TPP将中国排除在外，打压中国参与国际事务的空间，削弱中国的影响力；另一方面TPP和TIPP将“竞争中立”列为重要议题，对国有企业贸易进行了详细的规定，并引导其成员国致力于亚太经合等组织的竞争改革，在理论和实践上持续扩大影响力，对外输出价值观和政治规则，间接影响国际政治格局，推动国际政治格局和外交氛围朝着美国所希望的方向走去。此外，联合国贸易与发展会议（UNCTAD）等国际组织也成为“竞争中立”政治影响的推手。该组织成立的中心目的是给发展中国家和向市场经济过渡的前社会主义国家提供工具，以促使它们能融入国际贸易和经济体系。然而，近年来，随着国际政治形势急剧变化，发达国家对发展合作的态度日趋消极，贸发会议的谈判职能逐渐削弱，一些发达国家试图通过该组织扩大化“竞争中立”的政治经济影响，牵制发展中国家的合作发展，削弱拥有大量国有企业的新兴市场国家的国际竞争力和国际影响力。可见，对“竞争中立”概念的接受与解释逐渐成为国家间政治斗争和博弈的砝码。“竞争中立”从调整国内竞争行为的指导准则逐步演变为调整国家之间贸易行为的国际规范，以及一些国家的扩大化应用，是中西方政治制度以及国家发展模式等方面分歧和冲突的表现，背后隐藏着一些国家通过自身在国际规则制定中的话语权维护自身利益、重塑国际关系的政治动机。美国等国家通过“竞争中立”原则的重新解释赋予国有企业及政府与企业的关系以负面的价值判断，并引入TPP和TIPP，遏制与中国社会主义市场经济体制的经济贸易合作活动，进而遏制中国崛起，企图再次实行霸权主义。

四、国际贸易中“竞争中立”原则发展展望

尽管“竞争中立”原则被某些国家推行时有偏离初衷的趋势，但是此原则对于国际贸易合作和全球化依然有进步意义和推动作用。只要合理运用和发展，仍能够有效促进全球化和国际贸易发展。

（一）提高发展中国家和中小经济体的话语权，使国际贸易竞争中立规则制定民主化。当下的许多区域贸易投资协定以及国际贸易规则，是在发达国与其他发展中国家的巨大话语权力和技术能力不对称中形成的，因而存在着发达国家利用自身优势制定有益于自身利益的竞争中立规则的情况。为了使竞争中立更好地服务于国际贸易，各国在制定国际规则时应当被给予同等话语权。一方面各国应当具有正确的价值取向。正确的价值取向和价值共识是国际贸易和合作的基础，各国在公平和正义的基础上谋取利益；另一方面也要平等对话，互利共赢。在当今世界，多极化和民主化是大势所趋，各国在国际规则制定上享有平等的权利。只有求同存异，协商一致地形成真正的、不基于国际政治博弈的非歧视的竞争中立原则，才能为国际贸易发展创造良好的制度环境。

（二）增强国际贸易规则的包容性，使竞争中立规则助推各国生产力发展。从推行竞争中立的目的来看，在实践过程中，由于各国国有企业发展模式的差异性，不同国家会采用不同的所有权理论和政府控制理论来定义“国有企业”。一些国家在贸易裁决中采用更有利于自己的理论和审查方式、通过经贸争端实现自己的利益是不可取的。因此，在国际经贸规则制定和解释时，要将“包容性利益”和最大化提高世界生产力作为目标，更加有力和有效的制定、解释和执行国际经贸规则的主张、倡议及方案，服务贸易各方，特别是为具有更大增长潜力的新兴经济体创造开放、包容和高效的国际贸易秩序。

（三）从贸易主体的实际情况出发，实事求是地解决竞争问题的贸易争端。强制性争端解决机制未必适用于所有问题，僵化的、死板的解决机制对发展中国家和发达国家造成差别效果，既不利于竞争中立规则和相关国际贸易规则落实，也不利于贸易发展。因此，关于竞争中立的贸易争端应当从各国实际情况出发，特别是在面对不同国家的不同社会制度时，要基于各国国情和发展模式定义国有企业和政府的行为，严格区分营利性和非营利性经营，使竞争中立规则落到实处。

（作者单位：复旦大学马克思主义学院）

主要参考文献：

［1］Hilmer F G.National competition policy［Hilmer report］［J］.Australian Government Publishing Service，1993.

［2］卢峰.从“所有制中性”到“竞争中性”——WTO改革国企规制议题背景与选择［DB/OL］.http：//chinawto.mofcom.gov.cn，2019-11-29.

［3］丁瀚塬.美国推行竞争中立政策的经济战略研究［J］.对外经贸，2017（03）.