［提要］　随着老龄化程度的加深，老年人的社会权益保障却处于缺失地位。本文从社会发展角度出发，论证老年人社会权保障的迫切性，对现有法律法规政策分析解读保障老年人社会权的不足。结合国际上老年人社会权保障经验，提出改善老年人社会权保障的建议。

关键词：老年人；社会权保障；经验借鉴；完善建议

中图分类号：C913.6 文献标识码：A

收录日期：2023年4月19日

一、老年人社会权保障基础理论

2021年5月11日，第七次全国人口普查结果显示，中国60岁及以上人口占比超过18%，人口老龄化程度进一步加深。快速的人口老龄化使得老年人口暴增，随之产生一系列问题，造成老年人的基本权利无法获得保障。伴随着时代的发展，老年人的基本权益的多样化促使党和国家越来越多地考虑老年人的基本权益保障问题，尤其是以社会权为核心的宪法基本权利保障。社会权也在不断地发展，其基本含义不再是个别的权利，而是发展到如今多方面、多层次的权利，所以以老年人基本权利为基础，加强对老年人社会权利的保障值得探讨。社会权的主要作用是通过国家积极介入去调节个人难以改变的既存差异，保障机会平等，进而促进社会公正。而社会权保障的探索也是由来已久的学术问题，同时以宪法基本权利保障的角度进行分析也是对宪法文本规定的基本权利的一个回应，随之而来的将是对社会权的一系列回应，但是这个过程是艰难的。比如，有学者指出，社会权作为一种新型人权，其在保障与发展的过程中与现有的自由权力与政治权利是不同的，社会权有其身份属性、积极权利属性、收益权利属性，所以在保障社会权的进程中要将三个属性贯穿其中。相对于老年人的社会权保障，因为老年人在一定程度上属于弱势群体，以其享有的权利属性来看也要有积极权利属性效应；随着时间的消逝，老年人在年轻时已付出劳动并为社会发展做出贡献，所以老年人在享受社会权保障的过程中也享有收益权利属性。据此，老年人社会权保障的进程中其身份权属性、积极权利属性和收益权利属性是值得肯定的，在保障过程中要时刻考虑老年人的特殊性以及老龄化的程度。

从《经济、社会和文化公约》规定的十项社会权来看，不仅仅保障公民的社会权，作为双重身份的老年人其不仅是公民而且也是社会弱势群体，在社会权保障方面要高于普通公民的保障（普通公民仅指60岁以下的公民）。根据党和国家的政策以及法律规定，老年人社会权益的规范内容涉及养老保障、健康支撑、养老服务、社会优待和社会参与等。所以，以宪法所规定的社会权为基础，使老年人的社会权保障不再成为一个束之高阁的权利束，而这些内容囊括了老年人的社会保障、社会发展和劳动权保障，形成了一个庞大的“权利群”或“权利束”，基本构成了老年人社会权保障的完整体系。有学者认为作为在《宪法》中没有明确规定的社会权，可以将宪法社会权分为广义的社会权与狭义的社会权。限于文章研究老年人的保障权益，笔者在本文中只讨论狭义的宪法社会权。

面对国内严峻的老年人增速，国家对老年人的社会保障也是由来已久。对老年人的社会保障可追溯到建国以前。在第二次国共合作时期，中华苏维埃制定的宪法大纲、劳动法、婚姻法等法律中，就有保护老年人权利的规定，这些规定在一定程度上就是对老年人的社会保障。在之后的抗日战争时期和解放战争时期，国家也是高度重视老年人的社会权益保障，例如陕甘宁边区政府在1942年制定的《劳动保护条例》。新中国成立之后，党和政府根据社会形势及社会发展进程制定了一系列有关老年人权益保障的法律、法规及政策性制度。并且在随后的历部宪法中规定了老年人权益保障的法律条文，这也为后续的法律制定提供了强有力的根本支持。

2021年10月13日，习近平对老龄工作作出重要指示，要求“把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程”，“加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系”。虽然我国老年人社会权保障的体系已基本建构，但是也存在一些弊端。尤其在进入21世纪后，人口老龄化加重，老龄人口基数增加，老龄人口身体素质的差异化、区域老龄人口的保障差异等尤为严重，因而在以习近平同志为核心的党中央的高度重视下出台一系列保障老年人社会权利的法律法规及政策，加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系。同时，习近平“老吾老以及人之老”的尊老敬老情怀，给全党做出示范，带动全社会形成良好风尚，让孝亲敬老这一中华传统美德滋养亿万中国人的心灵，着力使全体老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安，安享稳稳的美好与幸福。习近平还提出“贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略”，让老年人共享改革发展成果，安享幸福晚年。这必定涉及老年人社会权保障的内容。

二、我国老年人社会权保障的不足

当前，我国人口老龄化趋势日趋明显，老年人权益保障正成为需要全社会共同面对的重要课题。中共中央、国务院《关于加强新时代老龄工作的意见》提出，将老龄事业发展纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实施积极应对人口老龄化国家战略，促进老年人养老服务、健康服务、社会保障、权益保障等统筹发展。在老龄化社会背景下，作为老年福利体系的重要组成部分，我国的养老服务已经逐渐改变，从传统的家庭养老转变为社会养老，而这个过程中老年人权益保障的迫切已明晰可见，以此来弥补家庭养老的不足。老年人生命质量的提高依赖于老年社会立法完善和有力的公共政策，老年人需要来自家庭、社会、国家给予的全方位的法律权益保障。在《经济、社会和文化公约》中规定的社会权是公民所具有的基本权利，然而对于老年人其根本存在的意义完全是具有更加完整与现实的指导意义的，所以我国以《宪法》为根本制定了一系列有关老年人的法律、法规及规章制度。以老年人权益保护的立法为例，我国已初步形成由《老年人权益保障法》以及各个地方性法规所构成的老年权益保护体系，与此相关的行政立法也更加具体、丰富。这些老年人社会权保障措施，也是深刻贯彻身份权利属性、积极权利属性、收益权利属性，因为《宪法》和《老年人权益保障法》的保障内涵，是将老年人的身份属性、国家积极保护权利属性和收益权利属性作为基础的，这样才会让老年人的社会权保障成为切实行之有效的权利。

以我国现有立法为基础，越来越多的老年人意识到其权益应该得到保护，但是随着老龄化加剧，我国的老年人社会权益保障还存在不足。由于社会区域发展的不平衡以及经济水平的限制，造成区域老年人权益保障的差异化，进而为老年人的社会权保障造成困难。不难发现，无论是中央还是地方政府的地方性法规，都存在很多缺陷。一方面是老年人权益保障的立法较为笼统，老年人具体的权益、责任方面规定并不清晰。比如，在涉及家庭保护和社会扶持的立法内容方面，对于社会权保障的列举以及相关部门的职责定位不足。尤其是一些地方虽然规定了政府的职责，但对各部门负责的事项只是一个笼统的叙述且不明晰。另一方面与老年人权益相关的立法文件零散、实施效果差，缺乏统筹协调。地方在老年人权益保障方面鲜有制定完整、成体例的操作细则，反而是将老年照料、抚养、教育、医疗等内容分散于一些地方政府的规范性文件中，增加了法律、法规的执行难度，立法效果很难实现。结合上述可以发现，我国老年人社会权保障的不足表现在立法、司法、执法三个方面。

在立法方面，高位阶法律不足。虽然《宪法》第45条规定了老年人社会权保障，但是其规定的方面局限于一定的内容，没有全方位地保障老年人在社会中生活的需求。尤其是在社会保障方面，无法与快速发展的社会相适应，在科技高速发展的今天，老年人受限于社会认识，无法在养老、就医、出行等方面获得与其他人群同等的权利保障，这造成老年人社会权保障中身份权益的缺位。同时，《“十四五”健康老龄化规划》中明确提出老年人养老多业态融合发展，以便于老年人健康养老。这势必在根本上获得法律支持，改进现如今的法律体系，进而改善老年人社会权保障。

在司法方面，诉讼机制缺位。对老年人社会权保障的内容只是停留在政策法规层面，而中央和地方的规范性和政策性文件也是在行政层面有所体现。且部分政策性文件仍处于“鼓励”发展的层面，缺乏“中心性”法律文件规制各类政策。这就使得在司法过程中受理机关无法通过强有力的法律法规进行规制，老年人只能通过一些社会层面的非强制手段进行维权。随着社会的发展，法治观念的深入，越来越多的老年人懂得通过法律手段进行维权，但是这造成受理机关法律适用的滞后，从侧面反映出新型法律体系的保障不足和可说理性法律规范的缺失。

在执法方面，政府权责分工不明。《“十四五”养老规划》提到，推动老龄事业和产业协同发展，在老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐上不断取得新进展。由此可知，老年人养老是一个全方位的保障体系，那么老年人社会权的保障更是一个全方位的体系。

三、老年人社会权保障域外经验及借鉴

英国是社会权保障制度的萌芽地，也是战后首创的福利国家。欧洲其他国家纷纷效仿。英国老年人社会权利保障起始于1601年《济贫法》。《济贫法》中就有“对老人、盲人等丧失了劳动能力的人提供物质帮助，建立容留所庇护他们”的规定，所以这些法律从客观上维护了老年人的权利，不仅改善老年人社会权益保障的社会现状，而且也为其他国家提供范例。随着后续社会时代的发展，英国也修改了其中一些不合理的规定进而更有力地保障老年人的社会权益，也渐渐形成政府与社会负有保障老年人生存义务的形式，老年人的基本权利也成为一项积极人权。

随后作为典型自由市场代表的美国也渐渐发展其与社会发展相适应的社会保障制度，在一定程度上也加强了社会权的保障，尤其是对处于劣势的老年人。不过因为美国经济危机的影响，美国人民的意识开始发生改变，尤其是在稳定经济生活和保障生活两个方面来讲，只有政府才可以担负起保障责任，所以以1935年罗斯福签署的《社会保障法》为基石的保障体系，旨在向退休的老年人提供福利和财产保障。《社会保障法》中首次规定了老年人权利保障。1950年杜鲁门政府签署了社会保障法修正案即法律HR6000号。该法案扩大和改善了老年人的权利，具体体现在扩大了享有社会保障的对象范围并且提高了退休雇员养老金等内容，改善了老年人的经济状况。作为广泛普惠的美国老年人医疗保障制度，2010年颁布的《病人保护和普及型护理法案》是美国首个全国性综合医疗保健改革法案，它包含了一系列影响老年人医疗保健覆盖率的条款。老龄化问题委员会于1965年创立了《美国老年人法案》。该法案包含几个方面的内容：法律规定的先进医疗护理和物理治疗、适宜老年人的住房、接受长期照护的康复服务、有尊严的退休、非歧视的就业机会、老年人的自由权、有效的社区医疗服务等，并且确立了应如何尊重老年人的目标。

日本是亚洲地区首个推行社会保险的国家。从20世纪20年代到50年代，日本逐渐建立了以健康保险、雇员年金保险和国民年金制度为核心的社会保障体系。日本老人的社会保障在一定程度上是成体系化的，因为其法律制度体系是全面的，保障体系辐射老年人晚年生活的所有领域，所以作为亚洲地区第一个推行社会保险的国家，不仅保障了老年人的合法社会权益，而且也为周边老龄化加剧的国家提供指导模式，改变了老年人权益无法得到保障的社会现状。

德国在老年人社会权保障过程中也出台了相关的养老保险制度。并且作为世界上第一个建立社会保险制度的国家，其不仅重视老年人的社会权保障，而且也注重对其他公民的社会权保障。虽然德国遭受两次世界大战，对其政治、经济等产生重要影响，但是其对社会保障事业的发展却始终未中断，在维护社会秩序等方面提供强有力的制度建构，并且在二战后不断扩充完善，形成自己的一整套社会保障体系，从而为老年人提供完整的社会权保障。德国有一整套的社会关照体系。体系架构是由德国政府、社会、企业携手营造的底层社会保障网，对低收入或有特殊负担者予以主动的帮助，这种帮助并不需要以接受者的事先交费为前提。其内容主要有社会救济、社会补助、社会赡养和赔偿等。在关照体系下，对老人的关照有养老院休养的救济形式，也有为安置老人的住房而实施的住房补贴；对老人的家庭给予间接关照即“免税额”等。所以，德国的关照体系是社会保障制度中的一分子，其不仅在关照，更是在关爱，这样社会秩序才可以稳步发展。

中国传统社会是一个“孝治”社会。子曰：爱亲者，不敢恶于人；敬亲者，不敢慢于人；爱敬尽于事亲，而德教加于百姓，刑于四海，盖天子之孝也。所以，作为一个从传统社会发展而来的国家，其尊老敬老是有着悠久的传统历史的，对老年人社会权保障的现有体系下，也应该反思我国社会保障的一些不足之处，从源头上加强保障。首先，我国现有法律保障应切实得到履行，不能成为“政策”法。《宪法》第45条：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”明确规定了老年人的社会保障权，但是《宪法》作为根本大法，无法在个案中适用，所以加强低位阶立法与执法，便于更好地保障老年人的社会权。随着国际一体化程度的加深，我国在国际上的地位日益提升，老年人社会权保障应与世界接轨，但是不是照搬其他国家的做法，要结合自己的实际情况来解决。面对我国区域发展的不平衡，各个省份相继推出老年人权利保障的立法。这在一定程度上有利于老年人社会权保障，但是其不均等、不平衡，无法与国家整体战略相适应，进而造成老年人社会权保障的差异化，各个地区形成隐性的“攀比”，这给老年人社会权的身份权属性、获得国家积极权利保障的属性、收益权利属性造成打击，无法满足老年人的诉求，更无法保障老年人的社会权。结合其他国家的保障措施可以发现，老年人权利保障不再是单独的“单一体”，而是整体保障的“集合体”。虽然我国形成以《宪法》《老年人权益保障法》以及各个地方的立法为体系的老年人社会权保障制度，但是这在形式上是“集合体”，实质上是“单一体”，因而要在实质上解决“单一体”的弊端，实现形式与实质的“集合体”，完整地保护老年人社会权利益。

四、我国老年人社会权保障完善建议

我国老年人社会权保障的制度体系已建构，并且在不断地完善，尤其是在立法层面国家高度重视，在《“十四五”健康老龄化规划》中，明确到2025年，老年健康服务资源配置更加合理，综合连续、覆盖城乡的老年健康服务体系基本建立，老年健康保障制度更加健全，老年人健康生活的社会环境更加友善，老年人健康需求得到更好满足，老年人健康水平不断提升，健康预期寿命不断延长。在以老年人健康养老为核心的战略规划下，不断在法治轨道上完善老年人权益保障，尤其是社会权保障显得尤为重要，所以笔者认为对老年人社会权保障应该做到以下几个方面：

一是不断完善立法，将老年人社会权明确化且赋予国家义务的保障，完善老年人身份权利属性，形成老年人狭义的社会权保障，不再是宽泛不具体的社会权保障。由于我国立法的体系性有待提高，所以在以《宪法》《老年人权益保障法》为龙头，各个地方的立法为辅助的保障下，理应优化在立法层面的缺位，不再是政策性层面的政策性文件与地方性文件的“政策法”，而应加强对立法的细化，提供立法、司法、执法全方位的保障。同时，以《宪法》第45条为根本保障老年人社会权益。且各个层面都应以保障老年人社会权为根本适应老龄化加剧的社会状况。在执法层面，政府部门应该通力合作，多部门协调保障，进而维护老年人社会权益。为避免出现政府部门推诿扯皮，出现管理真空和权力寻租的情况，有必要厘清政府部门的职责，将老年人社会权保障落到实处，厘定各部门的职责与权力边界，强调行政执法的量化管理。

二是将宪法规范贯穿于老年人社会权保障中，完成老年人社会权保障的积极权利属性，让老年人懂得、值得和要得保障自己的社会权，而不是被动地获得保护。由于我国老年人社会权益保障的延革在一定程度上存在缺位的状态，所以将宪法规范贯穿其中的保护规范，加强老年人的权利意识，强化老年人社会权保障的权利思想，提升国家积极义务的有力输出，将公民社会权保障辐射于老年人，使老年人老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐的目标不断取得新进展。

三是将政策性保护立足于现实，使老年人切实可行地获得实在权利保障的益处。目前我国老年人社会权保障多为制度层面的政策性文件，且部分政策文件只是在“鼓励”发展，切实可行的法律文件是缺位的。老年人无法通过一系列措施保障其社会权利，受制于现实中法律制度效力的不稳定性，进而老年人法律维权意识淡薄且怠于行使权利。虽然近年来国家法治宣传与日俱增，也给社会法治的良性发展带来益处，但是老年人群体碍于现实原因，在一定程度上与社会脱节，其思想与现实不对称。所以，将老年人社会权保障政策性保护立足于现实可操作性，即可诉性，是值得进行探析的。

四是完善整体化、体系化养老保障体系。现如今社会权保障体系日趋完整，在以狭义社会权保障的规制下，老年人社会权保障的体系也面临挑战。现有老年人社会保障法律、法规等也是在保障着老年人的社会权，但是还是存在无法落实于实际操作的层面，这严峻的形势反映了我国老年人社会权保障的整体化、体系化要求。以《宪法》为根本的权利保障体系要求老年人社会权保障应以国家战略为基础，不断推进老年人健康养老、老年人社会权整体化和体系化保障。有利于老年人基本权益的保障，使其与社会发展相适应，发挥老年人的社会效用。

结语

在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，推进社会主义现代化强国的稳步发展，推进国家治理体系治理能力现代化发展，老年人的社会权保障迫在眉睫。所以，结合《宪法》《老年人社会保障法》以及《社会保障法》等法律法规，要树立老年人的身份性权利的意识，加强老年人的获得感与幸福感，并且要牢固加强老年人积极养老权利的保障，进而将老年人获得收益的权利也进行有序发展，促使老年人社会权保障在现有体系的发展过程中不断完善、不断改进，使老年人老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。

（作者单位：辽宁师范大学）

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