［提要］　宅基地使用权的产生依托中国独有的社会背景，该项权利能否继承在理论和实务中均存在较大的争议。占用宅基地使用权所获得的个人利益与集体经济组织的利益二者之间，在普遍遵循“房地一体”原则时产生冲突。同时，实证研究表明我国农村宅基地及房屋闲置问题日渐突出。在这种情况下，以避免农村土地资源闲置浪费和保障农民居住权和生存权为基本目标，通过对宅基地使用权继承规则进行合理构造，达到盘活宅基地的经济价值的目标，迎合时代发展，实现其财产性与保障性的平衡。

关键词：宅基地使用权；房地一体原则；继承取得；一户一宅

基金项目：南京农业大学国家级大学生实践创新训练项目：“农村宅基地使用权继承的相关问题及法律对策研究”（项目编号：202210307082Z）

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2023年4月21日

农村农业的发展都离不开土地，土地资源在新一轮的农村土地改革中的价值愈发凸显。我国实行农村土地集体所有的制度，宅基地制度是一种福利性保障制度，具有独创性，旨在维护农村稳定而为农民无偿提供居住权。城乡融合发展的进程与乡村振兴战略的实现有赖于进一步盘活农村宅基地经济价值。从现实经济价值来看，宅基地使用权的继承应当破除以往的限制与桎梏，其继承条件的设置应当考虑服务于未来乡村振兴、产业发展、人才聚集等目标。

一、宅基地使用权继承学说之争议

（一）宅基地使用权继承之否定说。该学说认为，即使发生户内成员死亡的事实，宅基地使用权仍是为以户为单位的剩余家庭成员所共有，而并非死亡家庭成员的遗产。若户内最后一位成员死亡，该宅基地则由本集体经济组织收回，宅基地使用权即归于消灭。因此，不宜根据民法中的继承规则对宅基地使用权予以分配。

（二）宅基地使用权继承之肯定说。该学说认为宅基地使用权可作为一种可被继承的财产权。该学说可被进一步划分为限制继承说与自由继承说。限制继承说认为，宅基地使用权仍属于特殊用益物权，须以具有特定集体经济组织成员资格为前提条件。若无本集体经济组织成员资格，则继承人仅可继承房屋所有权，但不可继承宅基地使用权。同时，若权利人所在的集体经济组织并无成员资格之人，或者无一继承人愿意享有房屋所有权的继承权，选择放弃继承权，集体则有权对宅基地进行收回处理，宅基地使用权即归于消灭。自由继承说认为，宅基地使用权应当被赋予更加完整的财产属性，使继承人可根据民法中的相关继承规则来依法取得宅基地使用权，不必拘泥于其身份。

（三）宅基地法定租赁权说。该学说认为，当继承人可以根据继承规则取得房屋所有权，房屋所有权因继承情形而发生转移时，根据法律规定，新房屋所有权人对该宅基地可自动享有一项宅基地法定租赁权，由新房屋所有权人支付一定数额的地租，保证房屋所有权因继承而拥有法律基础，以此来规避宅基地使用权难以对外转让等其他情况。该法定租赁权属于债权而非物权。

（四）对宅基地法定租赁权的可实施性探讨。宅基地使用权继承否定说强调继承主体的身份属性，为保障这种身份属性不被突破而限制宅基地使用权的继承。而宅基地使用权继承肯定说认为其本质上是一种财产权，属于民事主体的合法财产。自由继承说与限制继承说的区别在于继承人与被继承人是否为同一集体经济组织成员。前者认为不应当限定宅基地使用权的继承人必须同属被继承人所在的集体经济组织，而是仅需属于适格继承人即可。后者则认为取得宅基地使用权须以具有特定集体经济组织的成员资格为条件，故继承人必须与被继承人属于同一个集体经济组织的成员。

否定说与肯定说主要关注继承人的身份属性，是否适格，是否为本集体经济组织成员，但尚未充分考虑房屋所有权与宅基地使用权的不同性质之间的差异。在二者因权能不同而无法一体继承时，宅基地法定租赁权的设想就应运而生。基于“房地分离”的法定租赁权设想是考虑到宅基地使用权的不可直接转让性，如何解决房屋所有权转移时对宅基地权利的处理问题。但该设想在当下存在着很大的局限性。首先，该设想排斥了宅基地上无房时宅基地使用权被继承的情形，或者通过其他途径单独流转的可能性，使得房屋因自然灾害或者其他意外事件灭失时宅基地使用权的继承难以被保护。其次，在该法定租赁权理论框架之下，权利人无法对房屋进行改造、翻新等行为，权利一般存续至房屋自然灭失之日。该设想将宅基地权利置于附属地位，忽视了宅基地自身的独立性和完整性，上述两种情况不利于对农村土地资源的高效利用，也不利于对农民居住权的保障。最后，该设想制度的可实施性不高，在以后的司法实践中的实体与程序规范尚不明确，租金制定的标准、租金的收取、租赁的期限、不履行义务等行为的处理都难以在短时间内有效实施，相关工作难以开展，更难以解决宅基地使用权继承问题的深层矛盾。

随着新一轮的土地改革和城镇化建设，农村宅基地制度运作过程中一系列问题逐渐显现，影响了宅基地资源在市场中的优化配置和土地资源的高效利用，难以追随社会的进步和主流。宅基地使用权的继承取得在实践中引发了大量继承纠纷，同时宅基地流转的重要方式之一就是宅基地使用权的继承，也是造成农房、宅基地闲置的典型原因之一。综合上述学说，本文拟从现实经济价值视角出发，主张宅基地使用权的继承放宽身份属性的限制，也不以“房地共存”为必要条件，同时通过继承取得的宅基地使用权期限也不以房屋存续期间为条件，而是以宅基地上是否存在房屋为标准对继承人规定不同的权利义务。

二、宅基地使用权继承肯定之理由

（一）宅基地使用权继承否定说之滞后性。支持宅基地使用权继承否定说的学者认为，不同类型的用益物权因其制度功能的不同，因此在继承性上会呈现出一定的差异，属于法律制度设计中的正常现象。以居住权为例，同样作为用益物权的居住权也不能被当作财产继承，不能忽略各项用益物权之间的差异性。该观点是以并未否定宅基地使用权的物权性质和并未违背继承法精神为出发点，作为不足以能够驳斥宅基地使用权继承否定说的依据。

继承肯定学说与之对立的原因在于其强调继承条件中的身份属性，违背了宅基地使用权的财产属性。对于非适格继承人来说，不能对宅基地上房屋进行改造、翻新等操作，难以实现物尽其用。该规则使得宅基地使用权作为一项用益物权的权能难以实施，难以对继承人带来任何实质性保障，更难以体现宅基地使用权的财产属性。从对继承人是否适格作出区分来说，继承否定说对非本集体经济组织成员的继承主体是不合理的，同时也是对限制继承说的批判。

本文主张的制度构造并非以批判继承否定说违背物权性质和继承法精神为基础，而是在分析法律规范基础上，寻求符合时代需求，解决农村土地现存问题的新路径。在司法实践宅基地使用权继承纠纷案例中，通过对有关案例进行类型化梳理，归为五种典型处理方案：（1）认为宅基地使用权为户内成员共有，而非个人财产，禁止宅基地使用权继承；（2）认为户内成员死亡，则自然退出宅基地共同使用关系，禁止宅基地使用权继承；（3）认为地上建筑物或者构筑物已被拆除或已被征收，禁止宅基地使用权继承；（4）非本集体经济组织成员不得继承宅基地使用权；（5）非本集体经济组织成员可以继承宅基地使用权。

（二）宅基地使用权作为遗产的适格性

1、现实经济视角下宅基地使用权财产性的凸显。随着宅基地“三权分置”政策的实施，宅基地使用权继承制度的研究为顺利实施“三权分置”提供切入口，探索发展与改革新路径。在此背景下，需从我国农村宅基地管理和利用过程中突出显现的问题出发，去思考宅基地使用权的功能，并考量重构的体系，确立改革目标来实现制度突破。2023年中央一号文件指出，“赋予农民更加充分的财产权益，深化农村土地制度改革。稳慎推进农村宅基地制度改革试点。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”近年来，在全国各地推行的宅基地“三权分置”试点改革中，农村房屋及宅基地使用权所表现出的财产权益不断被强化，政策上允许宅基地在相当大范围内转让，已在一定程度上淡化了宅基地的身份属性，凸显了其财产属性。之所以普遍产生“宅基地使用权具有身份属性”的观点，是基于城市与农村二元割裂体系，以及国家多次发布城镇居民不得在农村买地买房的禁令，导致形成“宅基地使用权必然具有身份属性”的固有判断。而事实上这种判断无法依据法律进行合理解释。

2、宅基地使用权主体的身份认定必要性探讨。宅基地使用权主体的辨析主要存在于“户”与“成员”之争。一种观点认为其主体是户，在于宅基地初始申请主体是以户为单位，由户主提出宅基地申请，审批取得集体土地使用权证或者不动产权证书。但是从宅基地使用权作为一项用益物权来看，其主体不能以无民事行为能力的抽象概念“户”来充当，而应当是能够实施占有、使用、收益、处分等权能行为的自然人，继而区分出“户主”与“户内所有成员”的差异。宅基地使用权因审批而产生，其不以登记为生效要件，也并非对抗要件，因此不能仅依据登记行为就认定户主为宅基地使用权的主体。

另一种观点认为，宅基地使用权主体是申请宅基地使用权时户内的所有集体经济组织成员。此后的宅基地使用权主体变动须根据转让、继承、赠与等民事法律关系具体规则来调整。实务中一般认为，家庭关系存续期间的宅基地使用权归家庭成员所共同共有。在该观点支撑下，归户内各集体经济组织成员共同共有的宅基地使用权的财产性更加凸显。实践中大量继承纠纷案例的争议焦点集中在继承人是否适格这一问题之上。对于非本集体经济组织的继承人是否具有继承资格的争论，主要是从“一户一宅原则”的角度来论证。

（三）宅基地使用权的继承取得对一户一宅原则的影响。《土地管理法》中规定农村宅基地取得的条件之一是“一户一宅”。一户一宅原则实质上是对宅基地使用权的继承取得方式的排斥，是在司法实践中阻却或者限制宅基地使用权继承的一大因素。宅基地使用权主体应当认定为申请时户内的所有本集体成员，而并非单独某农户，因此宅基地使用权主体不是户而是自然人。该原则在当下的适用要充分考虑到，以“户”为单位对宅基地使用权的继承是否会产生实质性的影响。因为对宅基地使用权主体范围的探讨涉及到继承人的适格问题。一户一宅原则设置的目的在于有效管理农村宅基地，在土地资源紧张情况下保持较为公平的资源配置，防止过多占用、过多审批的现象出现，是对农民申请行为的限制和对政府审批行为的约束。因此，该原则在此层面上实际属于一种行政管理角度的法律规制手段。在当下土地资源利用率较低的情况下，一户一宅原则通过行政手段的刚性约束在短期内难以解决大量宅基地闲置的情况。为在新时代背景下同时实现宅基地的财产性与保障性，通过有偿使用、有偿转让、有偿退出等方式，来解决农民因继承导致的“一户多宅”的问题，既体现了对农民作为民事主体的继承权和宅基地使用权的财产属性的尊重，为民事权利的顺利实现提供强力保障，同时也为农民退出多余宅基地制定了激励措施，更好地实现土地资源的高效利用。

（四）房地一体原则的非适用性。房地一体原则导致宅基地的可继承性与其能否继承的不明确性之间的冲突，成为继承制度构造中的重点问题。在该原则框架下，在法律尚未明确规定宅基地能否继承的情况下，最终宅基地使用权能否被真正继承是取决于宅基地上是否存在房屋。宅基地使用权与房屋所有权的分离界限并非十分清晰，实际上这种分离在一定程度上削弱了房屋所有权效力。“地随房走”的说法虽然认同宅基地使用权并非个人财产，但因房屋属于个人财产继而将二者视为整体。这种解释模糊了宅基地使用权的属性，过于牵强。

（五）城乡融合发展背景下宅基地使用权继承制度创新的必要性。首先，我国关于宅基地使用权继承制度的立法规定矛盾重重，同时导致司法实务中对继承纠纷案件的不同判决结果。法律调整的是各种社会关系，当法律中某些规定不再适用时，表明其理论已难以解决现实社会中存在的问题。其次，宅基地使用权在产生基础上拥有时代烙印，旨在体现对农民等弱势群体居住权的保障。作为一项用益物权，也是实现“物尽其用”的一种重要手段，其应当拥有更加完整的用益物权的权能。现行的对待宅基地使用权继承的态度实际上是一方面强调其用益属性，另一方面却否定其实质内容，这明显违背相关法理。土地是农民的资源型资产，自然与农民的财产权利密不可分。用以建造房屋及其附属设施的宅基地，其使用权亦是农民财产权的一部分。宅基地使用权作为一种重要的财产权，应当具备财产权的基本性质，如可转让性和流通性，以及其他可以使财产性权利实现其价值的手段。最后，在新型城镇化发展进程中，农民为实现市民化而选择进城落户，农村的宅基地使用权与城市相对完善的社会保障制度成为抉择难点，也是在一定程度上阻碍城乡融合发展进程的重要因素。在如今农村土地资源紧张和农村宅基地大量闲置的情况下，要充分考虑宅基地制度适当创新的客观需要，以及未来产生不同局面的各种可能性，宅基地资源应当适度参与市场配置，如采取应当允许选择进城落户的居民有偿退出宅基地或者转让其宅基地等措施。

三、宅基地使用权继承制度创新路径的合理扩张

（一）放宽继承条件，淡化身份属性，严控流转途径。对于符合继承条件的本集体经济组织内部成员，拥有对被继承人的房屋所有权和宅基地使用权的继承资格。通过继承取得后，继承人不得另行申请宅基地，否则将造成宅基地的闲置浪费。而对于已通过申请取得宅基地的本集体经济组织成员，仍可通过继承取得宅基地，但是出于对宅基地资源合理且高效利用的目的，应当对除申请取得以外的宅基地使用权加以限制。

对于非本集体经济组织成员来说，宅基地制度底色始终是以实现宅基地福利保障功能为根本宗旨，因此对于不同类别的继承主体，应该适用相同的继承条件，无主体适格与非适格之区分。同样，继承取得宅基地使用权不受已原始取得宅基地使用权的限制，但是对于因继承而造成的“一户多宅”现象要采取相应的合理措施。

（二）“一户多宅”情况下的自动消灭时效规则构造。宅基地使用权继承问题上对继承主体身份属性的放宽，不等同于对宅基地使用权恣意行使的放任。宅基地使用权继承制度的改革和创新目标始终是以避免农村土地资源闲置浪费和保障农民居住权和生存权为基本目标。因此，对于通过继承取得的第二处或者多处宅基地，集体经济组织应当在保障农民居住权和生存权的基础之上，为避免土地资源闲置浪费而设定自动消灭时效规则构造，即在继承取得宅基地使用权后的某一段时期内，若宅基地对权利人确实已无显著用途或者权利人对宅基地确实已无任何实质性利用行为，集体经济组织可进一步收回宅基地，使农民按照规定标准和程序有偿退出宅基地。

综上，宅基地使用权继承制度的构造在当下要保障其发展能够迎合时代需要，充分以宅基地的保障性为基准，发挥其财产性价值，构建符合国家宏观政策目标的规则体系，在充分考虑现实经济价值的前提下，允许宅基地使用权的自由继承，同时合理扩张宅基地的流转途径。在未来新一轮农村土地改革中，在法律的原则性规定之下，合理选择三种层次的流转路径，充分保障农民的合法权益。

（作者单位：南京农业大学人文与社会发展学院）

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