［提要］　为了深耕科技领域的“放管服”改革，高校作为科研的主力军，存在经费管理制度繁杂、管理部门权责不清晰、预算管理较为死板、经费使用效益不高、缺乏科学有效的绩效评价机制等问题。本文以此为切入点，探讨高校如何管好用好科研经费，为科研“松绑减负”，为科研人员的创新潜能和积极性加力，提升科研项目和资金管理效率，推动科技事业高质量发展。

关键词：放管服；高校；科研经费；业财融合

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2023年5月23日

科学技术是第一生产力。我国一直以来坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置。近年来，我国全面部署科技体制改革，围绕经费管理制度的探索不断深入，先后出台了一系列重大改革举措，改革政策密度之高、力度之大、涉及面之广前所未有。2021年4月在清华大学考察时，习近平提到，一流大学是主力军和策源地，要勇于攻克“卡脖子”的关键核心技术，加强产学研深度融合，促进科技成果转化。当前，高校作为科技创新领域的重要阵地，如何最大限度地激发科研人员的积极性和创造性，提高科研经费使用效率和水平，以促进科研成果转化是当前面临的重大课题。

一、高校经费管理现状及问题

（一）高校经费管理政策背景

1、中央层面。2019年的政府工作报告中指出，进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用“包干制”改革试点，完善科技成果评价机制。这是继“放管服”改革后的又一次重大政策指引。同年7月，科技部等6部门联合印发《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》。该意见允许项目承担单位对某些费用支出实行包干制，如国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费等；对科研急需的设备和耗材，可不再走招投标程序，采用特事特办、随到随办的采购机制。2021年7月，李克强主持召开国务院常务会议，确定了进一步改革完善中央财政科研经费管理的六项措施。国务院办公厅在同年8月发布了关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见，给予科研人员更大的自主支配权。

2、地方层面。江苏省委及人民政府曾在2018年联合出台科技改革30条，就深化科技体制机制改革结合江苏实际，提出了一系列具体措施，涵盖资金拨付和留用、预算编制、经费使用范围以及科研投入的综合评价等。2020年，江苏省科技部、财政部等六部门共同制定《新形势下加强基础研究若干重点举措》，明确加快推进经费使用“包干制”的落实落地；对试验设备依赖程度低和实验材料耗费少的基础研究项目提高间接费用比例。自2019年以来，广东、重庆等省市也陆续启动了试点工作，涉及省级自然科学基金、自然科学青年基金、优秀人才项目、杰出青年项目等。

纵观中央及地方出台的政策制度，体现了我国科研经费管理的大趋势是简政放权、优化服务、加强监督。对于高校来说，改革的政策和文件虽然提供了方向和指引，但也暴露出一些矛盾和难题。

（二）高校经费管理存在的问题

1、经费管理制度繁杂，缺乏实操性和针对性。国务院、科技部乃至各省市相关部门为了深入推进科技体制改革，前后出台了一系列科研经费管理的政策、管理办法。不同的经费来源，有相应的科研政策；不同类型的科研经费，管理政策也不一样；部属、省属及地方高校的科研经费管理政策也不尽相同。这就导致高校财务人员出现“多头管理”的难题，容易造成管理上的混淆，增加了内部消耗，降低经费管理效率。

2、管理部门权责不清晰，沟通不顺畅。科研经费管理是一项跨部门的系统工作，涉及科研管理部门、财务处、资产处、审计处、各个二级学院等部门。科研经费管理部门一般负责项目立项，财务处则负责项目的具体核算，资产处负责科研设备的采购。在实际工作中，经费管理的诸多环节可能覆盖多个部门，譬如预算编制、项目基础信息变更、决算审核等，往往出现问题较多的是这些交叉环节，容易出现推诿、沟通不顺的问题。各个相关部门针对科研经费都有不同的管理平台，而这些系统之间大多没有对接，信息难以共享，提高了管理成本，也易造成信息不对称的问题，使得科研人员两头跑的现象频繁出现。

3、预算管理较为死板、方法单一。在高校内部，一般由科研管理部门负责收集科研人员的项目申报书及预算表，这中间存在两个问题，一是科研管理部门提供的预算表内容与财务处核算系统中的预算模块不一致；二是科研人员对于预算表中的项目明细理解有偏差，填报的内容与实际报销内容有时并不相同。

对于大部分科研人员来说，财务专业知识比较薄弱，在项目申报时准确预估费用的开展明细，难度颇大，这就导致了在项目执行过程中出现频繁调整项目预算的现象。很多高校预算调整都是线下审批，无形之中浪费了许多时间和精力，科研人员也是怨声载道。

4、部分科研人员经费使用不规范，经费使用效益不高。在经费支出的过程中，部分科研人员喜欢钻制度漏洞，通过校外人员劳务费、外协费用等名目虚报费用，极个别人员甚至有虚开发票的违纪现象，变相转移、套取科研经费。这些问题存在极大的财务风险，严重影响了科研活动的有效开展，科研资金使用效益也不高。

出现此类现象的原因是多方面的，一是科研人员自身法纪意识、责任意识淡薄；二是学校的经费管理制度存在缺陷，过程管理和内控管理不够深入、全面；三是约束手段单一，对于经费使用不规范的现象少有控制和惩罚措施，“违规成本”较低。

5、缺乏科学、有效的绩效评价机制。现阶段，科研绩效评价体系尚处于摸索时期，我国大部分高校侧重于事前、事中管理，未能建立完善的科研经费绩效评价机制。

规划与流程再造对预算绩效目标承诺的正向影响度有待提高，绩效指标与预算目标以及学校中长期发展规划目标未达到高度一致。科研绩效考核标准较为单一，现行做法通常以论文、专利数量等作为评价依据，激励手段少，未充分发挥绩效评价的激励导向作用，“花钱必问效、无效必问责”理念根植不深，忽视科研经费投入产出比，无法达到经费使用效率最大化。

二、高校科研经费管理改革路径

（一）因地制宜，促进改革落地。缺乏指引的科研经费管理就像是断了线的风筝、失去舵的轮船。中央和地方陆续出台了一系列科研改革政策，为深化改革和完善制度指明了方向，高校如何将这些改革红利应用于自身，是每个高校首先要考虑和解决的问题。

学校可根据自身的实际，贯彻中央和地方的政策、文件，清理修改旧的科研管理制度，结合科研经费的类别、特点制定规范化、专业化和流程化的制度体系，实行靶向管理，完善项目预算编制与调整，健全跟踪督查机制，弥补当前制度中的不足和漏洞，在提升制度执行力和约束力的同时为科研工作者提供更优质的服务，让“放管服”真正地落地、落实、落细。

（二）完善预算管理，逐步实行“包干制”。在“放管服”的改革背景下，鉴于科研活动具有灵感瞬间性、不可预见性等特点，高校的科研经费管理实行“刚柔并济”的模式更加符合科研规律。贯彻“简约过程控制，严肃违规处理”的理念，给科研经费预算松绑，下放预算调剂权，进一步精简合并预算费用明细，并借助数据收集、信息处理等优势实现线上经费预算的动态管理。

经费管理权力不做“减法”，科研人员的创新和积极性就难有“加法”。为了最大限度地激励科研工作者，经费包干制的应用值得推广。高校可建立以信任为基础的科研经费使用机制，“放权、松绑、减负”，充分相信和尊重科研人员，由项目负责人自主决定项目经费的使用。科研经费包干制包括用途包干和使用包干。即项目经费据实报销，不再编制预算，支出也不设置科目和具体比例。项目负责人负责制，签字报销都由项目负责人负责。但是包干制不等于“一包了之”，有“减法”，必然有与之配套的“加法”。加强财会与审计的日常监督，对科研经费使用中出现的违纪违规行为严格问责，建立个人“负面清单”，完善科研经费监督检查机制，利用大数据等信息技术手段，提高监督检查效率，并实时预警提示，将管理寓于服务之中。

（三）通过业财融合，打造科研大数据平台。大数据时代，为了打破信息孤岛和数据壁垒，最大限度地避免信息不对称问题，业财融合已然是大趋势。业财融合需要利用财务管理模式、现代信息技术，以科研项目的“全生命”周期为主线，理顺科研经费业务的内在逻辑，梳理到款认领、预算编制与调整、经费报销、项目结题、经费决算与监督、科研经费信息公开等流程，加以改进和优化，以智能化、信息化为目标，引入“互联网+财务”的思路，实现人员、项目、财务、资产等数据的集成、共享，搭建科研财务管理一体化平台。

创建校内一体化信息共享平台，并连接校外业务的相关系统，是实现科研经费管理便捷化、提升科研人员服务体验的重要环节。其中，校内模块涉及多个部门，包含科研、财务、人事、资产、审计等；校外模块涉及单位包括银行、税务、财政、政采及其他平台供应商等。增加两大模块，一是科研人员和财务助理沟通交流版块；二是财务、审计与日常监督版块，从而实现科研经费数据交流互通。让业务信息通过一体化系统自动转化为财务数据，形成科研项目前端管理、科研经费管理、固定资产管理、人事管理与审计系统的大数据平台，实现各相关部门对科研项目的动态监督管理。

（四）完善业务流程，加强部门间沟通。业财一体化平台使财务管理和项目管理互相融入、紧密结合，包括科研经费到款流程、科研经费报销流程、科研设备申购流程和科研经费结题流程等。针对流程繁琐、时效缓慢的问题，优化科研资金流通路径，压缩中间不必要的环节，改“串联”方式为“并联”方式，即项目立项和资金拨付同时推进，申请书签订和资金下达同时办理，单线变两线，减少资金在途时间，提升资金流传速度。

学校通过构建多部门的协调联动机制，建立数据共享、信息互通、管理同步的一站式服务系统，使科研项目实现立项审批、合同签审、预算编制与调整、采购招投标与审核、财务报销、审计监管的集成管理。各个相关部门日常管理时应及时更新网站的信息内容，以实现信息资源及时、有效共享，消除部门之间信息不对称、管理不协调的局面。

科研经费管理人员要时刻关注科研经费的红利政策，深化学习不断研究，通过编制报销指南和手册、创建财务智能问答、举办培训讲座等方式，线上和线下结合讲解相关政策，加强制度宣传。落实科研财务助理制度，给科研人员提供专业化的服务和指导，让科研助理做好科研工作者的参谋和后援，节约时间成本和管理成本。

（五）建立健全有效的科研绩效评价体系。科研项目绩效评价是一种新型的预算管理工具，其主要目的是通过对资金使用效果的评价，寻找在决策、资金投入和管理中存在的问题，并予以相应的调整和完善，提升资金使用效率和效益，确保实现绩效目标。

财务治理应当与学校事业发展规划相统一，通过预算项目库建设将财务治理触角深入业务前端。将预算管理与内控管理相结合，明确各类项目的申报权限和办理程序，系统优化审批流程，嵌入包括经办人、本部门审核、归口部门审核、分管校长审核、预算审核等5个基本流转步骤。为了破解预算项目与核算项目一对多、多对一、多对多的情况，针对不同类型业务管理模式结合项目特色创新申报方式，在二级单位预算申报采用定向发布、固定活动支出模板的模式，在学科建设、基础研究等重点方向，采用一个项目多经费来源的模式，提供个性化的支持和保障。

绩效目标是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。预算执行单位可分类分项对照计划找重点、寻差异，归口部门依照年度工作要点去伪存真、求同存异，预算管理部门依据规划核定绩效目标的真实完整及有效性，预算执行单位、归口部门和预算管理部门分别采用自评、业务条线考核、学校综合评价。表1所示的是科研绩效评价体系中决策、管理和绩效的相关指标。绩效指标共建共享，指标可比可测，允许动态调整，实现规划、预算和绩效三者的高效互动。（表1）

高校应逐步形成与绩效目标审核、评估评价相衔接的评审模式。加强项目勘查和调研，确保“眼见为实”，深化校内各部门的协同，理顺科研经费体制机制，确保绩效评审与评价工作质量。按照“评审一类项目，推动规范一项工作”思路，充分发挥工作“做实”和“节支”效能。进一步规范预算行为、优化资源配置、强化成本意识、改进预算管理绩效，为学校预算安排、政策完善和管理提供参考依据。学校的长远发展规划才得以落地，从而可基于未来规划推动全面预算管理的实施。

（作者单位：常州工学院）

主要参考文献：

［1］梁勇，干胜道.高校科研经费“包干制”：路还有多远［J］.财会月刊，2020（18）.

［2］夏颖.绩效预算视角下高校科研经费“包干制”管理探析［J］.会计之友，2020（18）.

［3］刘艳妮.高校业财融合框架体系的构建［J］.教育财会研究，2020.31（04）.