［提要］　近年来，农民专业合作社蓬勃发展，对建设社会主义新农村发挥了重要作用。但从整体上来看，还不成熟、不完善，面临着不少发展困境。怎样实现农民专业合作社规范化发展，真正发挥其应有的作用，则需要立足我国的实际，在尊重农民意愿的前提下，从立法建设、合作社的组织机构、财务管理、传统文化概念的改变等来规范，把合作社建成产权清晰、运作规范、管理民主、服务有效的可持续发展的合作经济组织。

关键词：农民专业合作社；可持续发展；产权制度

中图分类号：F321 文献标识码：A

原标题：农民专业合作社规范化建设与可持续发展的研究

收录日期：2016年5月20日

新型的现代农业发展模式——农民专业合作社适应社会主义市场经济的发展，代表农村经济组织化、规模化、市场化发展的方向，对推进新农村建设、促进农民增收、加速农村经济发展具有重要意义。但从实地调研来看，真正规范的合作社不多，如果对合作社的发展不加强规范，农民专业合作社的可持续发展就会面临困境。

一、处理好规范与发展的关系

目前，农民专业合作社发展迅猛，但规模普遍较小，整体水平不高，带动能力不强等，总体来看处在发展的初级阶段。针对这些问题，是先规范后发展，还是先发展后规范，或是边发展边规范，专家对这个问题有不同的看法。调研表明，根据目前实际情况，应坚持“顺势而为、循序渐进”的原则，对于运行不规范的合作社，由于农民积极性很高也不能强制取消，只能通过经济政策、惠农措施诱导农民专业合作社规范建设。

俗话说“没有规矩不成方圆”。规范是为了更好地发展，发展一定要建立在规范的基础之上。规范不是目的，发展才是硬道理，既要在发展中规范，更要在规范中发展，不发展就不会创新，就不会进步，进而影响社会进程。由此看来，发展是第一要务，而且要在规范的基础上发展。对此，我们要辩证地、全面地看待问题，办农民专业合作社的最终目的是要在规范中帮助农民摆脱在市场经济中的弱势地位，以合作的力量发展生产，共同开拓市场，实现农业增效、农民增收的可持续发展。

二、目前存在的主要问题

（一）法律政策的缺乏。依据制度变迁理论分析，在建设农民专业合作社法的进程中，政策法规的建立存在制度变迁，国家对农民合作社制定的多是原则性条款的法律规范，而某些地方政府主要采用鼓动式、宣传式的政策口号，相对于中央来讲，细化制定了相关规章文件，但还是比较概括，没有明确规定的法律责任，难以完全达到立法目的，不能为合作社的建设提出更为详细可行的合理化的政策意见。

（二）管理制度的不健全

1、民主管理制度的形式化。农民合作社在成立时，一般根据合作社的章程设置了理事会或理事长，执行监事或监事会等组织机构，但实际执行中往往流于形式，没有很好地运作并履行其职能，导致了农民专业合作社日常运作和管理的随意性很大，如处置财产随便、股金设置混乱、盈余情况模糊、扶持款项不知道有无等，造成多数社员对于本合作社的重要事务并不清楚，普通社员未享受知情权比例的占到近50%，更别说民主管理的权力。

2、政府管理部门的撤销。20世纪90年代，由于行政机构的改革，使农民专业合作社的主要业务主管的农经部门被某些乡镇撤销了，再加上机构与编制的调整等直接导致了工作经费的紧张，对农经工作的开展带来了种种不利因素。我国的农民专业合作社还处在发展的初期，各项制度还需要不断完善，农经部门的撤销使得合作社缺乏有效监管。

（三）产权制度的缺失。农民合作社的产权归谁所有，由谁管理，利益怎样分配，始终是合作社发展的关键问题。我国的农民合作社是一个由多人共享所有权的组织，其产权制度安排自然是其制度安排的核心问题。

1、国家对合作社产权制度建设缺乏严格的法律规范。比如，2007年《农民专业合作社法》规定，不设立法定公积金制度，是否提取由合作社自己决定等。但在实际中，农户个人账户难以落到实处，农户个人产权标准的界定模糊等问题，需要国家对产权制度采取进一步严格规范的法律制度。

2、不同类型的农民合作社产生了不同的产权制度，从而形成了不同的治理机制。这种治理机制阻碍了合作社的进一步发展。在我国，受合作社的类型和合作社所遵循的原则影响，形成以下不同合作社的治理机制：（1）“政府推动型”合作社。政府过度干预，使农民专业合作社的管理总会受到地方政府的左右；（2）“能人带动型”的合作社。由一定经济实力和能力的种养、运销大户即所谓的农村能人来组建并组织运行的合作社，他们法律意识淡薄，认为只要能正常运行带来收益就行，造成许多农民专业合作社成立不规范，无章程，即使有也只是挂在墙上，并不遵循，造成合作社由少数人控制，没有真正做到民主参与，民主管理形同虚设，由此引发一些其他的问题，比如资产处置、利润分配等常由经理或是董事长一个人说了算，造成了账目不清、分配不均等财务管理方面的混乱；（3）“龙头企业领头型”的合作社。政策的出台以及出于自身利益的驱动，使龙头企业要求加入合作社或领办合作社的积极性高涨。《合作社法》规定了不超过总表决权票数20%的附加表决权就可以设立农民合作社，这就出现了具有优势地位的龙头企业控制合作社，使得其他合作社的社员无发言权的现象。这些不同的治理机制导致了社员对合作社的财产不关心，更不清楚，多数社员的所有权缺失，享受不到合作社财产的产权收益，一直未形成与社员相紧密联系的产权关系，进一步造成对增加合作社的财产物资的阻力。

（四）文化背景的制约。脱离社会文化背景而独立发挥作用的农民专业合作社的发展是不现实的。合作社的成员是农民，以传统文化为基础的中国农村社会是农民所立足的环境。这种环境不重视理性化正式制度的建立与实施，而重视非正式的社会关系和非正式制度安排。合作社规章制度中“民主监督”、“产权清晰”、“利益分明”等要求，与农民注重“人情”、“面子”、“关系”的文化背景有一定的互斥性。因此，农民合作社要想真正发挥作用，必须经历一个与此相适应的过程。

三、实行规范化建设，实现可持续发展

（一）完善立法，提供法律保障。农民专业合作社涉及不同的行业，有关部门应该在农业生产、加工、流通等不同环节，制定工商登记、财务管理、扶持政策、信息传输和科技服务等方面具体的、可操作的配套法规和统一的管理办法。政府应注重开展调查研究，了解农民合作社发展情况，及时调整相关政策法规，做好在合作社发展的不同阶段相配套的法律法规，为其行使合法权益提供法律支撑，保障农民合作社的健康发展。

（二）完善合作社的法人治理结构。农民专业合作社与公司组建和运作不同，合作社要保证可持续发展，必须逐步完善法人治理结构。

1、完善内部管理机制。章程是合作社最基本的制度，制定适合本合作社发展的规章制度，必须根据合作社发展的需要，及时修订，坚持集体讨论，民主表决，从而做好章程的修订。

2、重视组织机构建设。要健全理事会、监事会等组织管理机构，做到权责分明，同时更要注重民主管理，避免由少数管理者说了算的专制行为；要进一步建立人事、营销、财务等各项管理制度并严格执行。完善人事管理制度，如经理要实行聘任制，通过协议等明确双方的权利和义务，规范其行为并要充分调动其管理的积极性，使其经济利益与合作社的各项管理制度挂钩，为合作社创造更多的收入。

3、建立准入机制和退出机制。要进一步明确专业合作社的设立标准，如对成员的出资额、合作社的最低出资额做出规定，防止出现出“人、名”而不出“钱、物”的现象，对“空壳子”农民专业合作社取消法人资格。

（三）加强财务管理的规范化。产权制度是合作社内部制度的核心问题，而财务管理是明确划分农户合理产权的基础，是农民合作社规范化建设的核心内容，对保证农民合作社健康发展至关重要。（1）要明确合作社不同成员的财产关系和分配关系，保证每个成员的合法收益。做到准确全面地记录、反映和兑现如股权、未分配利润等成员应享有的权益和应分配的盈余；（2）要全面、定期地对合作社的财产进行清查，及时发现和纠正财务管理过程中出现的漏洞，真正做到资金安全、高效地使用；（3）要保证扶持资金的合法利用，需坚持每笔财务收支都记录在案，并且调查属实，真正落实农户的利益，以保证国家扶持资金的落实；（4）要出具真实、合理合法的财务报表，国家需要认真剖析每个合作社的财务状况，只有严格遵守财务管理制度的合作社才能被列入国家扶持对象。对优秀、落后的不同发展情况的合作社采取不同的资金扶持或政策支持。

（四）引导传统文化概念的改变。农村的某些文化观念与农民专业合作社所蕴涵的理念有一定的互斥性。形式主义的潜规则使合作社真正规范难以落到实处，“重人情”的价值取向成为制度化理性互惠的阻力。因此，在规范农民专业合作社的建设中，一方面要加强对《合作社法》及相关法规的宣传力度，引导和教育合作社负责人与农户充分了解农民专业合作社的宗旨与制度；另一方面要帮助合作社负责人转变观念，认识到重生产更要重管理，重效率更要重视公平。这样逐步使他们接受民主化的运作方式，放弃家长制的不良作风，帮助合作社成员接受与经济组织相适应的理性化操作方式，突破乡土人情的束缚，培养“责权利”相统一的意识，促进合作社更好地发展。

（作者单位：焦作师范高等专科学校数学学院）

主要参考文献：

［1］万宝瑞.关于农民专业合作社当前急需关注的几个问题［J］.农业经济问题，2010.10.

［2］张晓山，苑鹏等.中国农村合作经济组织管理行为研究［J］.中国农村经济，1997.10.

［3］杨春悦.依法进行合作社规范化建设［J］.农村经营管理，2011.1.

［4］赵晓峰.农民专业合作社制度演变中的“会员制”困境及其超越［J］.农业经济问题，2015.2.