［提要］　《能源宪章条约》作为全世界首个在能源领域具有法律效力和强制执行力的多边协定，在促进国际能源合作以及解决国际能源争端方面发挥着巨大的影响力。中国自2001年成为《能源宪章条约》观察国。加入《能源宪章条约》能够为中国涉外能源投资安全提供制度保障，但由于其局限性，也会致使中国能源安全面临新的挑战。因此，在欧洲包括德国在内的不少国家相继退出《能源宪章条约》的当下，中国应当结合《能源宪章条约》制度与实践现状，权衡风险利弊，提出中国在当前国际背景形势之下的应对之策。

关键词：《能源宪章条约》；中国因应；能源安全

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2023年7月7日

20世纪90年代以来，中国经济的快速发展改变了中国能源供需关系。中国涉外能源的依存度日益增加，能源供需独立的格局不复存在。与此同时，在逆全球化浪潮的背景下，地缘政治问题更加严峻，国家的能源安全问题更加突出。《能源宪章条约》即ECT作为国际能源领域第一个多边条约，是能源领域具有法律效力和争端解决方式的多边协议，是能源领域最重要的多边协议之一。近几年，出现了欧洲国家相继退出ECT的情况。ECT面临一些争议和需要改革的现状。现阶段分析这一条约对保障中国能源安全以及提升中国国际能源治理参与度具有重要意义。

一、中国加入《能源宪章条约》的利益

（一）保障中国涉外能源投资。ECT现有缔约国主要集中在欧洲国家和部分中亚东亚国家和地区。中国提出的“一带一路”倡议与《能源宪章条约》紧密相关。作为国际能源领域唯一具有强制争端解决机制的多边贸易条约，ECT的核心内容之一是保护能源投资，这对中国涉外投资和“一带一路”建设至关重要。中国“一带一路”倡议上的亚洲国家如哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等都是ECT的成员国。在“一带一路”倡议的推进以及中国能源需求持续增加的趋势下，ECT的成员国是中国能源投资的重要目的地。如果中国加入ECT，未来中国在“一带一路”建设下参与的对ECT成员国的能源投资、能源项目、能源贸易以及运输等就能置于多边体制的保护之下，得到该条约的有效保护。其他与中国有较多能源贸易的中亚和欧洲国家，为了寻求更多的能源贸易保护，也有更大概率加入ECT。这样对贸易双方来说大大降低了贸易风险，同时也促进了双方的能源投资。目前，中国和ECT成员国之间的能源协定大多签订于ECT之前，条款规定不明晰，保护力度不大，且缺乏争端解决的规定，甚至对于投资待遇条款的规定也存在不明确或者缺乏可行性的缺陷。而ECT作为专门针对能源投资的成熟投资保护机制将会形成对既有双边投资协定的重要补充。因此，加入ECT对于保护中国境外投资，降低能源风险具有重要作用。

（二）拉动与促进外资能源投入增长。中国加入ECT以后，与中国在ECT缔约国的能源投资保护的力度增大一样，来华的投资者及其投资也将会得到更为全面有效的保障。ECT规定的投资者享有的强制管辖权和随时管辖权事实上赋予了投资者的优势地位。投资者可以不经东道国同意提起仲裁，而且是可以随时提起仲裁。目前ECT的规定以及实践中的争端解决案例都充分显示了条约对投资者是更有利。例如，奥地利的穆罕默德·阿迈尔·巴卢尔诉塔吉克斯坦共和国案件。奥地利的原告称其在2001年应被授予石油勘探许可证，届时他有能力通过第三方融资进行石油勘探并生产运输销售，但塔吉克斯坦共和国在2001下半年才为原告颁发许可证，延迟颁发许可证给原告造成了损失。原告遂主张要求被告就迟发许可证造成的损失进行赔偿。仲裁庭后裁决塔吉克斯坦共和国向巴卢尔支付30万欧元赔偿金。这一案件可以看出ECT对投资者就未来预期可能获取的收益进行保护，且投资者可以直接起诉一国政府。长期对华投资前十位的国家或地区如日本、德国、英国等国大多是条约的缔约国，中国加入ECT以后，这些国家在中国的能源投资会得到更充分的保护。这将会降低他们的投资风险，增加其投资信心，进而加大对中国的投资规模。而这些投资国带来的资金和技术能为中国能源行业注入大量血液，促进中国的能源技术发展以及能源基础设施建设，推动中国能源转型，扩大能源自我供应规模，提升能源安全。

（三）推动完善能源领域立法。ECT将会是推动中国国内能源相关法律制定和完善的一个良好契机，可以利用这个契机来推动中国国内相关能源立法与完善。例如。中国自1982年签署《联合国海洋公约》以来，就加快了涉海立法的过程。相继出台了多部法律，如1992年《领海及毗连区法》，1998年《专属经济区和大陆架法》等，推动了涉海法律的完善。ECT一方面可以为国内和涉外能源法体系完善提供方向指导，使相关法律法规能更好地与ECT相衔接，增加适配度。另一方面也可以同时将ECT提高能源效率和减少环境影响的条约精神融入中国的立法，从制度上推动国家能源转型，提高能源的利用率，提升能源产值效益，履行环境义务，实现可持续发展目标。从国际上来看，中国加入ECT有利于提升中国对全球能源治理的参与度，同时也是中国凭借全球第一大能源生产国和消费国地位推动国际能源组织与国际能源协议改革的重要契机。如果能提高中国在国际能源市场的话语权和参与度，那相关国际条约将更能体现和反映中国与第三国家等新兴经济体的利益诉求。此外，学习ECT的运作模式和制度规范也能为中国实施“一带一路”发展战略积累宝贵经验。在党的二十大召开后，我们要继续加强重点领域，涉外领域立法，增强立法系统性、整体性、协同性。

二、中国加入《能源宪章条约》风险与挑战

（一）适用范围不确定存在潜在风险。ECT适用范围的规定从法律层面上来看其实是不存在限制的。从条约文本来看，第1条中定义的“能源部门的经济活动”是指“任何一项涉及能源原材料和产品的勘探、萃取、精炼、生产、储存、陆路运输、输送、配送、贸易、营销或者销售的经济活动，或者任何一项涉及向多处房屋供暖的经济活动，但是附件NI 中所包括的除外”。可以看出，ECT对于所涉“能源活动”的界定并不精确，在各项能源活动之间的边界也十分模糊。对于“投资者”的界定，ECT简单地将其定义为是具有缔约国国籍、公民身份或永久居留权的自然人以及根据缔约国法律成立的公司或其他组织，没有对该定义进行详细阐述，因此对投资者身份规定也是不明确的。这也导致仲裁庭在实质性程序开始之前要认定投资者身份从而判断其是否具有管辖权。签订国际条约本身就是对国家主权一部分的让渡。但在条约规定如此模糊的情况下，加入条约实际上是将国家利益置于一定的风险。因此，在加入条约之前，应当允许缔约国设定一个合理的条约加入期限并且规定出可以提前终止条约的情形。就现行ECT而言，其适用范围模糊，有很大的宽泛性。如若中国加入，必然面临着这种不确定性所带来的风险，也将使中国涉外能源投资的安全保障面临挑战。

（二）争端解决救济机制难以保障程序公平。ECT将其所涉及的争端分为投资者与缔约国之间的争端以及缔约国之间的争端两大类。“多元化的争端解决机制”被称为条约的核心和基石。但是，其强制争端解决机制在实践中其实并不能确保公平。

ECT包含两种仲裁方式：一是缔约国之间的仲裁，适用于几乎所有ECT条款和解释；二是投资者和缔约国之间的投资争端仲裁。相对于投资者起诉缔约国的仲裁案例频发，一般情况下国家不愿意启动争端解决机制。这是因为国家行为影响很大，不仅会影响到国家间的外交关系，还会影响到双边协定与双方贸易往来。因此，投资者和条约缔约国的争端解决机制是更重要的。投资者和缔约国间的争端解决适用条约第26条规定，如果在争端任何一方要求以和平方式解决争端之日起三个月内，争端无法通过和平方式解决的，投资者有权选择将争端提交以下机构之一进行解决：提交给涉及争端的缔约国法院；或者也可以根据条约的规定将争端提交仲裁。投资者可以根据条约选择：（1）解决投资争端国际中心（ICSID）及其仲裁规则；（2）根据联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）仲裁规则指定的独任仲裁员或成立的临时仲裁庭，并适用该仲裁规则进行仲裁；（3）瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院（SCC）。不论是上述任何仲裁机构，其仲裁庭做出仲裁裁决都是终局的，对双方均具有法律拘束力。但是，在实践中，仲裁裁决程序以及结果发生错误的情况并不少见。例如，尤科斯诉俄罗斯联邦案，仲裁法院根据ECT的规定成立临时仲裁庭进行审理。俄罗斯对此提出了管辖权异议，但最终都被驳回。最终判决俄罗斯赔偿尤科斯三位股东约500亿美元的赔偿费用和律师诉讼费。俄罗斯后几次上诉认为临时仲裁法院没有管辖权。最终，海牙法院撤销了仲裁裁决，判定仲裁庭“错误地认定其享有管辖权”。仲裁庭在仲裁程序的启动上发生了严重错误。而依据条约起诉的全部案件中，申请人认为程序或者结果有错误的占全部案件的25%，其中还不包括当事人认为程序或者结果有错误但选择了和解的案例，这样的数据结果会在30%以上。

（三）忽略能源投资东道国利益。ECT对投资者权利的保护远高于对缔约国权利的保护。中国既是能源投资东道国，也是能源投资母国，兼具双重身份，涉及国内与涉外利益。因此，在充分关注中国涉外投资利益的同时，不能忽视对中国作为能源东道国利益的保障。根据条约，投资者可就能源领域他们认为有损其利益的缔约国措施来起诉缔约国政府。例如，由于德国政府对煤炭火力发电厂的环境条件进行了限制甚至会逐步淘汰核电，瑞典能源巨头公司瓦腾福就该政策损害其利益为由向德国政府索赔14亿欧元。再如，2017年5月，因为意大利一纸禁令禁止海洋石油钻探，油气公司马克罗尼就该决定损害其利益为由起诉了意大利政府，要求赔偿0.45亿美元损害金。投资者可以因政府的政策和行为的变化损害其合理利益为由而起诉一国政府而不受其他限制。不可避免的是，ECT已成为石油、天然气、煤炭等化石能源公司用来对抗缔约国政府向清洁能源过渡的有力武器。因此，我国在加入ECT之前，要充分考虑到我国在加入ECT后要保持政策和行为的稳定，也要考虑到保障投资者的利益，防止投资者因国家政策变化而提起诉讼，从而保障自身的利益。因此，中国作为一个资本输入大国，在加入ECT之前更要考虑自己同时处于能源东道国位置的利益保障。

（四）条约规定与应对气候变化的冲突风险。2022年10月21日，法国总统马克龙在布鲁塞尔宣布，法国将退出ECT，原因是该条约被认为与《巴黎协定》的目标不符。继法国之后，同年11月11日，德国也宣布退出ECT，认为该条约的贸易政策不符合气候保护的宗旨。而在更早之前西班牙和荷兰已经退出该条约，认为ECT相关条款危及其绿色转型目标。ECT一直为其对投资者的过度保护而被广泛诟病。能源东道国的政策改变以及行为如果危及投资者的利益，投资者可以就此起诉一国政府。从20世纪90年代《联合国气候变化框架公约》开始，保护地球环境，减少全球碳排放量，将大气温室气体浓度维持在一个稳定的水平开始成为欧盟国家普遍共识。从《京都议定书》到186个国家共同签署的《巴黎气候变化协定》。全球各国普遍达成共识要减少碳排放量，将全球气温增长控制在2℃之内。欧盟作为最早开启减排的国家，清洁能源的发展位列世界前例。化石能源公司是现在依靠ECT平台进行跨国贸易合作最多的公司。ECT过度保护投资者规则的规定，在很大程度上阻碍了欧盟国家清洁能源的发展，这也是欧盟国家退出ECT的主要原因。ECT的规则使投资者可以以东道国的政策变化起诉一国政府，并很大概率能胜诉获得大笔赔偿金。这对于东道国发布政策调整国家能源结构以及发展新能源是相违背的。中国现阶段作为一个主要依靠化石能源的国家，加入ECT一方面将对中国化石能源供应助力，但在一定程度上同样不利于中国碳减排目标的实现。在中国“双碳”目标的指引下，中国在现阶段的发展中也将更加注重清洁能源的发展，也会有政策发布作为导向和推动。因此，以欧洲国家为鉴，现阶段加入ECT，对于中国清洁能源的发展是个潜在风险，在一定程度上是不利于中国“双碳”目标实现的。

三、中国因应

（一）积极参与国际能源治理

1、与能源宪章组织加强合作。按照联合国全球治理委员会对能源治理的界定，“全球能源治理是指国际关系行为体通过国际规则或制度解决全球性能源的过程。能源治理作为全球治理的重要组成部分，是最复杂的问题领域之一”。国际能源治理的主体复杂，既包括各国政府及其有关部门，也包括众多、非政府从事国际能源治理工作的国际组织，如能源宪章（EC）、国际能源机构（IEA）、石油输出国组织（OPEC）等。国际能源治理主体的治理行为类型多样化，是一个较为复杂的系统。有主权国通过谈判，达成合作协议进行治理；也有组织对某一领域（如能源消费，能源供应等）发挥自身优势进行治理。

能源宪章与欧佩克、国际能源机构等国际组织是世界上影响最大的专业国际能源组织，也是多边能源外交中最重要的平台。ECT作为国际能源治理的重要组成部分，加强与国际能源宪章组织的合作，是我国深入参与国际能源治理的应有之举。

2、加强中国在国际能源治理中的话语权。在全球能源治理领域，中国1983年加入世界能源理事会（WEC），拉开了中国参与全球能源治理的序幕。1992年签署了联合国气候变化框架公约组织条约，1996年与国际能源署建立合作关系，开展了更多的区域性机制的合作。进入21世纪，在国际能源治理领域，中国实现了从成员国到创始国的转变。

如今，中国开始构建全球能源战略，逐渐成为了更积极的全球能源治理参与者。一方面中国积极拓展与已有机制的合作，如与IEA、国际能源论坛等专门性能源治理机制建立伙伴或联盟关系；另一方面中国还通过建立以“一带一路”能源伙伴关系和世界能源互联网合作组织为代表的一系列新的国际机制，为全球能源治理作出了积极贡献。我国与专业性国际能源组织如国际能源论坛、欧佩克等国际能源组织密切联系，截至现在，我国已经举办了五次中国-欧佩克高级别对话，逐步实现了参与引领国际油气市场规则制定的目标，在国际能源市场表达了自身国家的需求。此外，我国上海期货交易所（INE）推出上海原油期货（SC）的交易量不断增大，成为了仅次于WTI和布伦特的世界第三大基准原油期货合约。体现了我国从国际能源治理的参与者到引领者的转变。

（二）完善相关领域立法

1、完善国内能源法律法规。早在2005年，我国便启动了能源法的制定工作，至今已经17年，国内能源法仍然没有出台。一方面国内相关法律的不健全，增添了我国能源行业发展的风险。能源公司以及能源投资者缺乏合理预期。能源行业涉及的投资和利益往往是巨大的，缺乏法律的规范，如果仅靠政策调整往往是让行业从业者缺乏预期的。另一方面能源相关法律迟迟不出台，就谈不上和国际条约及国际相关立法的接轨。我们要推动国内法律和国际法律和条约的适配性，才能为今后加入条约以及在国际能源治理中处于优势地位打下基础。因此，完善健全国内能源立法是必须且紧迫的。

2、健全涉外能源法律法规。随着经济的发展，中国现在不仅是能源东道国也随着对外能源投资的增长成为了一个涉外投资大国。经数据统计，中国目前是世界上第三大资本输出国，仅次于美国和日本。涉外能源投资也是逐年攀升。但相比于欧美发达国家健全的涉外投资法律制度体系，我国的涉外法律建设还刚起步，涉外能源法律制度更是几乎空白。不管未来是否加入《能源宪章条约》，为保护我国涉外投资，建立良好的涉外投资法律规范体系都是必要的。好的制度体系不仅能保障我国的涉外投资，还能使工作模式化，提升工作效率。在完善健全法律规范制度时，需要考虑规范与条约的衔接和兼容，避免因各规范间内容冲突或价值目标不一致在实践中造成冲突。还可以建立一个专门的涉外投资部门来调度投资、技术和人员，避免因多部门之间不协调导致行政效率低下。

综上，在当前国际能源市场动荡和中国涉外能源需求持续增长的背景下，中国加入ECT对保护中国境外能源投资，保障中国能源供应具有重要的积极意义。但现行加入ECT存在一些问题与潜在风险，总体来说是弊大于利，只有待ECT运作机制改善，时机成熟之时，中国加入ECT才会带来更大的利益。在百年未有之大变局下，中国更要广泛参与全球能源合作，加紧完善国内相关领域法律制度，重视国内法律和国际法以及国际条约的衔接。另外，我们也要重视整个全球能源治理，从整体上提升中国全球能源市场的参与度和话语权，才能在条约制定和修订中占主导地位，从而维护中国能源利益。

（作者单位：西南石油大学法学院）

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