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| 反制裁路径域外经验及借鉴 |
| 第726期 作者：□文/张卫东 时间：2024/4/1 10:55:13 浏览：66次 |
［提要］ 国际政治经济形势复杂，经济制裁成为国家之间竞争的常态化手段。在国家安全和发展利益保护视域下，结合现有域外经验探索反制裁的路径迫在眉睫。本文通过比较两种反制裁模式，探究反制裁措施的针对性和有效性，以应对我国当前国际形势下的挑战。
关键词：制裁；反制裁路径；域外经验
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2023年7月24日
一、单边制裁与次级制裁
单边制裁是国际法主体在“单方面地”决定对被制裁目标实施经济、贸易或其他强制性措施，目的是为了强迫被制裁对象改变其政策或行动。单边制裁的根本目的在于，通过强制其他国家采取符合大国利益的行为，以达到强国意志的目的。这是对国际法上不干涉他国内政原则的明显违反。在单边制裁的情形下，对本国与制裁对象之间的交易加以禁止或限制的情形属于初级制裁；对第三国与制裁对象之间的交易进行禁止或限制的情形属于次级制裁。
在次级制裁的违法性上，国际社会具有较为广泛的共识。次级制裁表现为将一国国内法律延伸到域外领域，具有治外法权的性质。治外法权是指一国在其国内法边界之外的行为，其适用必然违背了不干涉原则和国家主权原则。次级制裁及法律的域外适用损害国家在法律上的平等，有悖于尊重国家主权和不干涉他国内政原则。
二、反制裁的域外经验——单边路径与多边路径
（一）反制裁的单边路径
1、阻断法律制度模式。阻断法是为了阻断其他国家国内法的域外适用而颁布的法律。阻断法的内容通常包括禁止合作、禁止遵守、拒绝承认，并对国内实体给予补偿等条款。欧盟《抵制第三国立法域外适用效果及行动条例》通过禁止欧盟企业服从美国制裁，在法律上拒不承认美国司法机关基于“长臂管辖”作出的判决，建立赔偿欧盟企业因违反制裁所受损失的办法等措施来杜绝制裁给欧盟国内企业带来的“寒蝉效应”。
2、阻断立法模式的缺陷。阻断立法作为刻意制造法律冲突的国内立法，不可避免地导致私主体因为遵循一方的法律而违反另一方的禁令，法律适用上的互斥性是冲突立法与生俱来的缺陷。欧盟阻断法的效果十分有限，原因是欧盟企业与美国市场盘根错节，无法真正“脱钩”。从阻断法律的实际运行效果来看，欧盟阻断法律自从1996年颁布后，一直处于“休眠状态”，并未得到有效的执行和参考。欧盟《阻断条例》更像是一种政治宣示与谈判的手段。另外，从阻断法模式的立法主体来看，该模式主要被美国的“盟友”采用。在美国实施经济制裁时，这类国家也几乎从来没有成为被制裁的直接对象。这些国家设立阻断措施的对象也仅为美国的次级制裁——美国针对古巴、伊朗等国的制裁。阻断立法主要被用作同美国讨价还价的一种工具，而不是同美国战略对抗。综上所述，不管是在条款设计上，还是在执行效果上，欧盟与西方各国对美采取的反制措施都是十分有限的，表现出来明显的消极反应与妥协的倾向。
3、从阻断到反制裁模式的升级。相较于欧盟制定《阻断条例》的防守模式来应对美国的制裁，俄罗斯反制裁法案则是《阻断条例》的进阶版，可被看作进攻模式。乌克兰危机发生后，俄罗斯出台了一系列反制裁法案力图反抗美西方国家的经济和政治侵略。2018年6月，俄罗斯颁布《关于美利坚合众国和其他外国对其不友好行为采取报复措施（反措施）的法律》，这部法律也被称之为《俄罗斯反制裁法》。《俄罗斯反制裁法》给予了俄罗斯总统大量权利，这也是为了对美国制裁措施升级作出更灵活的反应。2020年6月8日，俄罗斯通过《俄罗斯仲裁（经济）程序法》修正案设定专属管辖权与禁诉令，新增“俄罗斯联邦仲裁法院在涉及受限制性措施争端方面具有专属管辖权”和“禁止对涉及已采取限制性措施的人提起或继续诉讼”。这项反制措施旨在应对来自美国法院的长臂管辖。近年来，俄罗斯法院禁诉令得到进一步进展，外国公司根据制裁条款对名单所列人员和权利执行索赔时，不大可能逃避俄罗斯法院的管辖权，给在俄罗斯实施美国制裁带来难度。
实践证明，《俄罗斯反制裁法》系列法案取得非常显著的成效，对捍卫国家主权及不干涉内政原则表现出无比强烈的意志，为俄罗斯个人与实体的安全和经济利益提供保障。尽管俄罗斯初期的经济呈现衰退的征兆，但目前已经走向正规。相比于《欧盟阻断条例》的软弱与被动，《俄罗斯反制裁法》主动出击，将“反”美国单边主义贯彻到极致，这才是反制措施的应有之道。
（二）反制裁的多边路径。20世纪90年代后，美国的次级制裁“余烬复起”且有变本加厉之势，欧盟认识到仅依靠国内立法并不足以解决次级制裁的问题，因此开始主动利用国际法规则对美国的制裁进行多边路径的反制。WTO是目前国际上最具影响力的多边贸易组织，其宗旨是消除贸易壁垒，推动全球贸易发展。20世纪90年代，欧盟诉诸WTO争端解决机制，要求美国就《赫尔姆斯-伯顿法》和针对古巴经济制裁的其他立法进行磋商。在多轮磋商之下，尽管美国并未撤回针对古巴的次级制裁法案，但是其同意暂时推迟实施《赫尔姆斯-伯顿法》第三条，解除对欧盟的次级制裁，这是WTO争端解决机制对抗美国次级制裁的一次胜利。
每种以条约为基础的争端解决机制均存在局限性，表现为较长时间成本及判决的履行不能。即便如此，探索争端解决机制仍然是必须的，寻求多边途径解决国际争端是大势所趋。
三、我国反制裁路径选择
（一）美国对华制裁现状。伴随着中国的崛起和发展，中美两国的经贸摩擦蜕变为贸易冲突，最终发展为相互制裁，由简单的经贸争端上升至经济、战略甚至是意识形态层面的全面对抗。中国已经是美国经济制裁的直接目标国，而且这种对中国的直接制裁正在日益加剧。美国在新疆、南海等问题上运用特定事项制裁对中国施压，并将大量中国实体直接列入实体清单和SDN清单，围堵打压中国的科技复兴。我国企业诸如中兴、华为等都受到了制裁的影响。中兴公司在2018年因为“危及美国国家安全”而被列入了制裁名单，并支付了超过160亿元的罚款。在华为被列入美国“实体清单”之后，华为的国际供应链受到重创，企业发展进入至暗时刻。对我国来说，如何对美国的制裁作出有效的反应和对策是一个十分重要和迫切需要解决的实际问题。
（二）域外经验下我国反制裁路径选择。在美国领导下，西方各国纷纷通过或提议对中国实施各种制裁，使我国受到了空前的压力与挑战。我国面临的制裁风险具有独特性。我国是一个出口大国，又和美国的经济紧密相连，要想像《俄罗斯反制裁法》一样的力度去反制是一件不现实的事情，但这并不意味着会像欧盟一样，陷入被动。
欧盟模式下积极制定阻断法，其适用混乱，反制裁的效果不佳。俄罗斯模式下，《俄罗斯反制裁法》对不合理的制裁进行了积极的反制，并取得了一定的效果。通过对欧盟《阻断条例》的折中妥协与俄罗斯强硬反制裁的比较分析来看，被动消极的防御无法有效阻止域外制裁，反外国制裁应当在阻断的基础上立足反制，先发制人。我国反制裁体系的构建，应当在阻断的基础上重视反制，主动出击。中国的反制裁法律体系应该注重增强对等的反制力量，而不是单纯地降低对中国制裁的影响。从阻断制裁的域外适用到反制外国的不当打压，逐步构建起维护国家安全、推动国际秩序发展的有力机制和制度。
（三）我国反制裁法律制度现状。就我国目前的立法而言，主要有《不可靠实体清单规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（简称《阻断办法》）以及《反外国制裁法》。我国已初步构建了反制裁的法律制度体系，但是由于受到立法技术的欠缺和现实能力的限制，相关立法仍然存在着一定的空白和缺陷。不可靠实体清单制度与《阻断办法》的适用范围太广，其中的法律术语又过于简略和抽象，这使得我国实体很难有效遵守上述规定，从而给企业运营造成困扰。《阻断办法》实践中较难落地具体适用，也不能产生理想的反制效果。《反外国制裁法》的条款规定较为简略和抽象，未明确统筹安排与实施反制裁的职权归属，这无疑给我国实施反制裁工作带来一定的阻碍。《反外国制裁法》对《阻断办法》的司法管辖权作出了扩展，从理论与实践两方面给予了本国法院“域外司法管辖权”，使其能够根据保护原则和实效原则，对其他国家的组织或个人在中国领土上侵犯本国主体合法权利的案件给予司法管辖权。但是，在中国是否由此确立了国际司法管辖权仍然比较模糊，该法律所确立的司法管辖权有待于理论与实践的进一步厘清。
四、我国反制裁路径完善
（一）继续完善以反制裁模式为主的国内法体系
1、构建更为积极的司法管辖权。《阻断办法》和《反外国制裁法》对因在禁令范围内遵守外国法律和措施而使中国公民与实体受到侵害这种情况，规定中国公民和组织可以向人民法院提起诉讼，通过国内司法救济的途径行使索赔权。但这仍不同于俄罗斯的专属管辖权。我国的反制裁法律限制了适用对象和范围，即只有中国公民或组织才能提起诉讼，并且只能限于要求赔偿的权利。俄罗斯的专属管辖权是授权俄罗斯联邦仲裁法院在双方没有国际条约或协议的情况下拥有管辖权，这意味着无论索赔、执行还是事实的确定，都可以由俄罗斯司法当局决定。并且设立禁诉令旨在禁止另一方在外国法院或国际仲裁庭启动或继续诉讼。
相比之下，中国对于美国的“长臂管辖”与单边制裁的司法补救措施，还缺少相应的强制性条款。我们应该把司法权看作是对抗制裁的一种重要手段，把起诉范围从索赔扩展到一切与国外制裁有关的纠纷，并在此基础上灵活运用“遵从禁令”，以减少或抵消美国对我国的制裁，并积极利用司法途径保护我国公民与团体的权益。此外，我国可以参考俄罗斯的禁诉令，明确禁诉令的主体、适用范围以及适用的条件，从而为我国禁诉令的制定赢得主动和机会。
2、设立专门的反制裁执行机构。在《阻断办法》和《反外国制裁法》等现行反制裁法规中，均明确规定要建立相应的工作机制，并赋予相关部门以相应的责任，实施相应的阻断和反制裁措施。《反外国制裁法》第10条指出，国家应当设立负责反外国制裁工作的协调机制，负责统一协调和实施反制措施。但对机制的构成、各方职责和工作模式并未明确。在实际的执法工作中，存在着职能部门缺乏执法依据，权责不清，多个执法机构之间存在着交叉与缺位等问题。有必要设立一个专门性的反制裁机构，以实现对外反制的统一协调。
（二）利用国际争端解决机制，实现多边救济。国际社会并非完全处于丛林法则之下，国际法与多边体系的宗旨，就是要通过多元对话，化解各国之间的矛盾，推动全球治理。不可否认，WTO在全球范围内依然是最有影响力、最有执行能力的多边机构，其争议解决机制也依然是一个行之有效的国际争端解决机制，在WTO多边机制下申请争端解决的请求，可以作为维护自身主权和国际秩序的一种有效方式。中国作为多边主义的捍卫者，应当尝试从该机制中获得合法性救济，善意解释WTO规则下的国际条约与国际法基本准则，争取在单边制裁与次级制裁的合法性上留下有力的司法先例，为其他国家诉诸制裁提供国际法律基础，加强多边组织在制约单边制裁的公信力。
综上，随着全球化进程的不断推进，域外管辖和经济制裁在国际社会中的发展趋势将进一步加强。今后，美国及其盟国针对中国的制裁会愈加频繁。对反制裁路径的探讨和建构，不仅对抵制霸权和强权政治，而且对维护国家的主权、安全和发展都具有重要的现实意义。今后，我国仍需探索反制裁的路径，对美国不断扩张的单边经济制裁作出更好的回应。
（作者单位：中国人民公安大学）
主要参考文献：
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