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| 共享单车运营规制研究 |
| 第726期 作者：□文/闫佳宜 时间：2024/4/1 10:59:13 浏览：80次 |
［提要］ 自2016年以来，在“互联网+”和共享经济成为热点话题后，共享单车顺势而生。作为新兴事物，共享单车发展到一定程度就要通过规制引导其发展。目前，我国共享单车行业存在押金安全性和程序性隐患、用户无序停放单车、故意破坏和私自占用等问题。针对存在的问题，本文立足实际，从制定关于押金监管的法律法规、明确地方政府部门关于共享单车监管职责、激活多元力量对共享单车进行治理等三个维度进行论述，提出共享单车行业发展的最佳规制路径。
关键词：共享单车；法律问题；法律规制
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2023年7月19日
一、共享单车运营规制概述
（一）共享单车的概念。共享单车作为共享经济的新形态，是指企业与政府进行合作，在居民区、商业区、地铁站、公交车站、校园等公共场所提供自行车骑行的共享服务。它是借助互联网技术推出的一种分时租赁业务。在整个运营过程中由智能技术提供支持，企业负责整个运营过程中的管理。与传统自行车租赁模式不同的是，共享单车具有快捷便用、绿色环保的特征，使有限的骑行资源被循环利用，使公共道路的通过率被最大化利用，使困扰出行者已久的“最后一公里”问题得以有效解决，弥补了公共交通的不足。
（二）共享单车运营的概念。运营指的是对产品的生产、加工、使用、服务等一系列具有密切联系的管理工作。因此，共享单车的经营可以定义为经营者采取人工干预的手段，对共享单车采取计划、控制、协调等方式进行管理，从而取得一定的经济效益的活动。在现实生活中，共享单车的运营涉及以下方面：一是共享单车的投放。共享单车的管理者会根据某一区域的客户需求，在一定的地域范围内投放一定数量的共享单车。二是共享单车的担保。用户向共享单车企业提交一定的保证金，以保证对共享单车的合理使用。通常担保的方式有两种：第一种是通过缴纳保证金；第二种是借助第三方平台自身的信用进行担保。三是共享单车的使用。消费者在缴纳一定的保证金后，通过扫码的方式使用自行车，其本质是一种自行车租赁服务。四是共享单车运营的其他方面，例如共享单车的经营、管理、服务、保险等问题。
二、共享单车运营规制路径
我国是社会主义国家，在市场经济体制下，规制通常表现为国家为解决市场机制的内部问题，而根据事实情况对市场微观经济活动进行干预、限制、管控。对共享单车运营的规制，就是国家通过制定出台相关法律法规、政策等对共享单车行业进行的管理，这种管理主要体现在立法、执法和监督三个方面。
（一）在立法层面对共享单车运营加以规范。法律具有一定的滞后性。当前，共享单车作为新兴产业，在发展的过程中必然出现一系列问题。因此，在共享单车运营的过程中必然会出现法律空白或者不健全现象。为解决暴露的问题，对这一庞大产业进行有效管理，国家和政府要根据该产业存在的问题和发展前景，采用法律的手段进行相关立法，填补法律空白，以此达到对产业运营进行全过程规范管理。同时，各地政府可以结合各地方产业发展的实际情况采取相应的法律措施。
（二）在执法方面对共享单车运营加以管理。执法是保护产业健康发展的重要途径。在共享单车的运营过程中，相关执法部门要合理运用法律赋予的职责加强共享单车产业的管理。在这一过程，既要对提供共享单车的经营商进行管理，也要对共享单车企业的资质、准入、产品品质、服务水平等方面和提供互联网技术支持的平台进行管理。在管理的过程中，要创新管理模式，采用“立法+执法”相结合的模式进行管理，进一步找准问题，剖析原因，解决实际问题，促进产业升级发展。
（三）在法律监督方面对共享单车进行有效监督。监督是产业发展的重要保障，一个产业的健康有效发展离不开社会监督、舆论监督等方式参与。而本文主要强调的监督是法律赋予行政机关和司法机关的监督。与社会监督、舆论监督等方式相比，法律监督更具有法律效力和保障力。因此，被法律赋予监督权利的相应机关要对共享单车运营的全过程进行有效监督。对于违反法律规定的企业、平台等主体，要及时指出并要求加以改正；对于严重违法的，要按照法律规定追究其法律责任。同时，法律监督部门要畅通投诉渠道，对于企业或平台侵犯消费者合法权益的投诉，法律监督部门要积极落实并有效解决。
三、对共享单车运营进行规制的必要性
（一）推进公共区域有效治理。从共享单车引入后，公共区域就聚集着大量共享单车。而这些共享单车在无人管理后，用户便乱停乱放，给道路造成拥堵，影响市容市貌，更给交通安全造成隐患。由此观之，共享单车对公共区域的使用要进行规制，否则在今后随着单车数量的增加，不仅乱停乱放的现象无法得到管控，更会进一影响公共区域的有效治理。
（二）维护社会市场经营秩序。从经济学角度来看，一定的行业竞争，会促进市场经济的发展。但从法律的角度来看，企业为了扩大市场份额的优势，往往会采取不正当竞争及垄断手段来打压其他同行。当前，我国的共享单车品牌众多，实力参差不齐。目前，共享单车企业的发展仍以通过低价、促销等方式来获得更多用户，抢占市场份额。虽然这种行为会加在共享单车企业技术前期的开发力度，但不利于社会全体应用率，无法取得社会效益。同时，部分企业为防止市场份额逐渐缩小，便会采取防御手段，而这种手段需要耗费大量资金且无法取得效益，造成资源浪费。因此，对共享单车运营进行法律规制，能推动产业有效发展，减少不正当竞争和市场垄断的发生，进而维护社会市场秩序。
（三）保护消费者的合法权益。截至当前，最引人注目的还是消费者合法权益受到侵害的问题。从2017年起，小鸣单车、町町单车、酷骑单车、小蓝单车等多个共享单车企业，屡次被用户投诉无力退还押金。而影响最大的是2018年OFO小黄车退押金难，共享单车经营不善消费者买单事件。这个事件也成为“2018年十大消费侵权事件”之一。当时，许多用户的押金得不到退还，给社会造成极其恶劣的影响。除此之外，许多用户也在反映，共享单车平台存在侵犯消费者的个人信息，大数据杀熟等问题，严重影响消费者生活。针对上述问题，如果仅依靠行业自治是无法解决的，只有采取相关法律手段，健全法律法规才能有效保护消费者合法权益。
四、共享单车运营过程中衍生的问题
（一）共享单车押金存在的法律问题。第一种观点认为共享单车的押金是指用户在使用共享单车之前须向企业支付一笔保障金。而这笔金额用户可以在不使用共享单车后向企业提出退款申请，企业需如约退款。第二种认为押金属于动产质权。第三种认为押金属于一种债权债务法律关系。通过梳理相关文献和资料，本文认为第一种和第二种较为合理，把押金看作债权质权、动产质权，是属于担保物权范畴，是保障租赁合同关系双方履行约定的一种形式。当前我国共享单车的押金问题主要出现在两个方面：第一个方面是押金安全性问题，在2017～2018年期间，押金的安全性是当时暴露的最大问题，也是社会热点之一。当时众多共享单车企业倒闭，许多用户申请退还押金，但有些企业因破产无法退还押金，最后由消费者买单。还有一部分企业同意用户申请退款，但由于申请退款的人数过多，导致金额迟迟不能到账，严重损害用户的合法权益。第二个方面是押金退还的程序性问题。以摩拜单车为例，摩拜单车是众多共享单车企业中收取押金最多的品牌。不少用户都反映其退款速度缓慢，半个月后押金都没有到账。这与当时摩拜单车与用户签订协议中说的2～7天到账严重不符，严重影响消费者对企业的信任。而摩拜单车则发表声明，称退款慢不是自己的问题而是第三方支付平台存在过错。目前，我国在共享单车押金方面问题的法律规制几乎空白。
（二）共享单车的无序停放问题。当前共享单车行业发展与第一阶段政府主导和第二阶段企业雏形的有桩自行车相比，其特点是投放数量大且使用起来更加便捷，不用去寻找车桩点停车。但是凡事皆有利弊，共享单车也不例外。例如，有些用户为了自己方便，不按照政府和共享单车企业规划合理的地方停车，而是将车随意停放，影响了市容市貌。还有一些用户将共享单车停靠在绿化带上，给绿化带造成一定的破坏，影响了城市的生态环境。此外，存在更严重的现象是，有些用户将车停在交通道路上，给来往的车辆造成不便，提高了道路交通危险事故的发生率。有学者认为，在现实中有存在恶意停放共享单车，进而也形成财物损坏，但究其本质，实际是扰乱社会秩序行为，宜按照“寻衅滋事行为”予以定性。其构成犯罪的标准可参考最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第三十七条。当然，单车运营公司也可以请求民事赔偿。当前，我国对共享单车无序停放的责任主体归责不明确。
（三）故意破坏、私自占用共享单车的问题
1、共享单车用户恶意毁坏共享单车。共享单车被用户恶意毁坏也是共享单车在运营过程中暴露的一个重大问题。而这里的毁坏用户主观上持故意态度，是以不占有为目的对共享单车进行破坏，从而使共享单车失去使用价值。在此过程中，用户是违反我国《民法典》规定的内容，没有按照法律规定的方式使用租赁物，违法了与共享单车企业约定的义务，属于违约行为。因此，用户需要承担赔偿责任。此外，还有一些用户素质低下，行为恶劣，将共享单车丢弃河道或者进行焚烧等。从刑法层面上来看，如果此类行为的损害结果达到了立案标准，那就是违反了故意毁坏财物罪；如果此类行为没有达到刑法的立案标准，那就是按《治安管理处罚法》第49条进行处罚。虽然用户这些恶意损坏的行为有明确法律条文规定，但在现实中，却难以做到有效追责。对共享单车造成毁坏的用户，往往只需要点击下故障维修，就可以重新骑行别的共享单车，对于用户是否故意毁坏，在追求赔偿责任时却难以界定。
2、共享单车用户私自占有共享单车。在现实社会中，一些用户为了方便自己骑行，私自占有共享单车。用户占有共享单车往往采取以下几种方式：第一种方式，用户在骑行结束后私自将车带回家中。第二种方式，用户私自给自行车上一个锁，导致其他用户无法骑行。第三种方式，用户私自将车上的二维码破坏掉，让其他用户无法扫码，而自己却可以在平台上输入二维码上的密码，再次供自己骑行。对于这类行为，法律上没有明确的规定，学术界也存在一定的争议。本文梳理相关资料，发现对于将共享单车私自占有的行为，部分行为符合盗窃罪的构成要件，但是一台共享单车的金额却达不到此罪标准；对于用户将自行车私自上锁，虽然主观上符合盗窃罪，但是对其还是难以界定，争议性很大；对于用户将车上的二维码破坏掉，有的只是不想让他人骑行，对其危害行为也难以用相应罪名界定。此外，还有专家认为，将单车上的二维码涂黑，在二维码上贴小广告等，这种行为虽然没有破坏单车，但却限制了其他人的使用，侵害了单车运营公司的收益权，属民事侵权。若在共享单车的二维码之外，另行设置二维码，通过使用户误扫而获取利益，则属于诈骗行为。
五、我国共享单车运营规制完善路径
（一）制定关于押金监管的法律法规。目前，我国在共享单车押金方面的规制还存在许多法律空白，这严重影响共享单车行业的发展。因此，在当下制定法律解决押金空白问题势在必行。在这一过程中，我们可以借鉴西方国家在此方面较为先进的法律和制度。通过阅读相关资料，本文认为可以从下列几个方面入手：第一，在立法层面，国家相关部门要制定监管押金的法律法规，明确监管押金主体的权利义务及违法责任。同时，在押金监管方面要实行备案制度、设立押金专业账户、引入第三方监督等。第二，关于巨大“押金池”问题，如果这笔巨额资金一直由监管主体监管会造成资源浪费，无法进一步发挥经济效益。因此，我们可以制定共享单车企业动用这笔处于监管资金的担保制度。如果有共享单车企业想动用这笔资金，就要向监管部门提供相应的担保物。这样不仅能使资金有效监管和利用，还能促进共享单车行业的发展。第三，在押金的收取和退还问题方面，我国目前押金的收取和退还都是通过支付宝和微信平台进行支付，然后将收取的押金存储在共享单车平台。这种情况不仅造成押金监管不透明，还容易造成用户权益被侵害。因此，建议押金的收取与退还都由第三方机构来进行。首先，要加大力度对第三方支付机构的资质进行审核，提供行业的准入门槛。第三方支付机构必须向国家相关部门进行注册登记并由国家机关向其颁发资格执照。其次，第三方支付机构要建立专门银行账号对共享单车押金的收取和退还进行处理，如有用户申请退还押金，就由共享单车企业将用户的退款申请发给第三方机构审核，再由第三方机构将押金退给用户。这样，共享单车企业就不经手钱款，减少押金法律问题的出现。最后，要明确第三方支付机构的职责，加强监管，这样可以有效提高押金转款的安全性，保障不被非法挪用，从而维护用户的利益。
（二）明确地方政府各部门的监管职责。对于共享单车的无序停放问题，政府可以出台相应管理办法，明确各级政府的监管职责。目前，在共享经济的发展下，共享单车行业要转变发展模式，改变以往扩张市场占有份额的模式为精细化经营模式。在现实生活中，不少企业为了扩大用户量，大量投放自行车，从而拢住客户。因此，共享单车无序的停放造成城市交通拥堵、影响城市容貌等问题，仅靠行业自治是无法解决的。此时，就需要公权力的介入，这就要求政府要改变以往积极乐观的态度，出台相关办法明确各部门职责，从而实现对共享单车的投放和停放进行有效治理。首先，政府可以约谈企业，让企业在政府规划区内合理投放一定数量的单车。对于企业同意收取一定额外费用让用户将车停在规划区外的现象一定要杜绝。同时，政府可以与企业进行合作建立一套诚信系统，对于用户乱停乱放共享单车的行为可以利用该诚信系统进行约束。其次，政府要出台管理办法，明确各部门的管理责任，将共享单车投放和停放位置的工作交由交通运输管理部门负责；将共享单车道路规划问题交由规划国土部门与交通管理部门进行规划；将共享单车出现破坏、盗窃、二维码诈骗等问题交由公安部门进行调查；将用户骑行单车出现不符合道路交通安全条例规定的问题交由公安机关交通管理部门处罚；对于共享单车无序停放等问题交由城管部门和公安交通管理部门联合整治。各政府部门要根据自己的职责，相互合作，相互配合，对共享单车运营过程出现的问题进行整治。同时，政府要将共享单车运营出现的问题纳入市域治理当中，进一步推进城市治理现代化。
（三）激活多元力量进行治理。自共享单车行业发展以来，共享单车被故意破坏、私自占用一直是令人头疼的问题，遏制了该行业的发展。为了解决该严峻问题，就需要整合多元力量参与治理。第一，国家要完善全国性法律法规，可以在《民法典》《刑法》等法律法规中增加、修改或完善有关共享单车被破坏或私自占有的法条。同时，地方人大和政府可以结合当地实际情况，在全国性法律法规的基础上制定地方性法规或者规章。第二，政府要落实普法教育，加大宣传故意破坏、私自占用共享单车的刑事责任、民事责任、行政责任。同时，政府要利用公共资源，采取群众喜闻乐见的普法方式对群众进行普法教育。在网络方面，政府可以利用微信公众号、短视频、网络公开课等方式，引起群众的学习兴趣，让群众更加关注骑行文明问题。在现实生活中，政府可以在共享单车停放区、公交站、地铁站、火车站等人流量密集区，发放宣传单或用LED屏进行普法，让群众潜移默化地将有关骑行的法律知识内化于心，外化于行，从思想上深刻认识到文明骑行的重要性。第三，公安机关在查处故意破坏、私自占用共享单车的案件时，要根据法律规定，依法追究偷盗者的刑事责任和行政责任。对于不构成刑事犯罪立案标准的，公安机关也要根据相关法律进行处罚。此外，如有典型案件，公安机可以通过以案说法的方式，对群众进行普法。让群众认识到故意破坏、私自占用共享单车的严重性。目前，共享单车投放量大，而政府的工作人员人力有限。如果仅靠政府力量去打击故意破坏、私自占用共享单车的行为是很难实现的。此时，就需要广大人民群众的力量。政府和企业可以制定举报奖励机制和完善举报程序，充分调动群众的力量参与到打击故意破坏、私自占用共享单车的行为中。对于举报情况属实的，政府和企业要给予一定奖励。这样就可以进一步调动群众参与监督的积极性，减少故意破坏、私自占用共享单车案件的发生。
当前，共享单车暴露的问题已经严重影响到我国的社会治理。因此，国家政府要通过制定和完善法律法规、明确各政府部门的职责、激发多元力量等方式解决共享单车在运营过程中的风险，从而让共享单车行业在法律制度下健康运营。本文以共享单车运营过程入手，找到问题所在的原因并针对问题提出切实的法律规制路径。
（作者单位：新疆师范大学）
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