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| 流域生态补偿推动经济高质量发展思考 |
| 第726期 作者：□文/柴勇琦 时间：2024/4/1 11:05:32 浏览：218次 |
［提要］ 根据现有研究分析，流域生态补偿和经济高质量发展具有密切联系。流域生态补偿契合经济高质量发展目标要求，是生态文明建设的重中之重。然而，我国流域生态补偿研究起步较晚，理解流域生态补偿与经济高质量发展之间的关系，完善制度政策，已经成为地方政府的现实问题。从完善法律法规、推动市场化多元化补偿以及建立监督机制三个方面入手，进一步完善流域生态补偿政策，是经济高质量发展的重要环节。
关键词：流域生态补偿；环境保护；高质量发展
中图分类号：F812.45 文献标识码：A
收录日期：2023年7月14日
生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。国外通常将生态补偿称为环境服务补偿、环境服务付费、生态系统服务补偿、生态系统服务付费。流域生态补偿是以水资源保护为主线，有效平衡流域经济发展与水质保护关系的重要经济激励手段。最常见的形式是流域上下游之间的横向补偿。本文着眼于生态补偿中的流域生态补偿制度，对主客体判断理论进行阐述，然后分析流域生态补偿对经济高质量发展的影响机制，最后给出流域生态补偿机制促进经济高质量发展的实现路径。
一、主客体
较为公认的确认主客体的原则是“谁受益，谁补偿，谁保护，谁受偿”。但具体到实际案例上，许多主客体的确认又存在诸多困难，不同的理论基础给出了不同的主客体确认标准。公共物品理论认为生态环境是一种公共物品，政府有权对环境资源进行管理分配，通过行政手段或税收限制私人行为。因此，流域生态补偿的主体应当是破坏环境的个人或企业。外部性理论则认为，流域生态补偿是采用经济手段减少外部性行为的发生，流域上游地区对自然资源的过度开发给下游地区造成了严重的环境污染和经济损失，应当由下游地区为主体向上游地区支付费用，使其采取环境保护行为。目前，大部分地方政府间的流域生态补偿制度根据流域横断面水质来确定补偿主客体以及补偿金额的。如跨越安徽省和浙江省的新安江流域，以高锰酸钾指数、氨氮、总氮、总磷以及综合指标水质稳定系数等共计10项数据作为水质标准。若横断面水质达标，则由下游地区补偿给上游，若横断面水质不达标，则由上游地区补偿给下游地区。
在生态补偿客体方面，争议较大的一点是，明明受偿者是一些环境破坏者，却要反过来给予他们补偿，是不是有失公允？实则不然，从法律层面讲，生态补偿政策的环境规制对受偿者的某些权力造成了不合理的侵害。首先是财产权，比如政府征地会给予居民补偿，因为住房是居民的财产。而由于环境规制导致某些财产的使用效率降低，比如退耕休耕，虽然不是完全征收，但二者都是对财产权的限制，所以也需要获得补偿。当然，如果所有的环境规制行为造成的财产权损失都要进行补偿的话，那将是一笔巨大的金额，远远超出政府的财政水平。又因为财产权应当“以有利于公共利益的方式行使”，所以只有当环境规制对财产权的影响超过了它社会义务的那一部分需要给予补偿。更深层次的是发展权，环境规制侵害了受偿者平等发展的权力，受偿者可能需要付出很大的成本去改变原本的生产行为，才能获得相当的生活水平，所以应当获得补偿。
二、流域生态补偿制度影响经济高质量发展的机制
（一）效率。建立流域生态补偿制度可以提高资源利用效率。流域上游地区由于过度开发自然资源，给下游地区带来生态破坏和经济损失等负外部性。通过对上游地区的环境管制可以减小甚至消除负外部性，再通过经济物质等方式的补偿，使上游地区的发展速度不受影响，这样就实现了整个流域效用的增加，提高了河流这种资源的使用效率。市场化的生态补偿手段又能进一步促进效率提升，通过水权交易、污染权交易等，可以将资源分配到更有效率的企业。
流域生态补偿加强了地区间的合作，生态补偿政策的运行需要地方政府之间密切交流，统筹兼顾，从更宏观的角度对流域整体进行治理，信息的流通和信息不对称的消除可以增加经济运行效率。流域生态补偿政策推动企业转型升级。在环境管制的压力下，一些生产力低下的落后企业将难以维持，或提高效率和自主创新能力，或退出市场。同时，政府也在上游地区进行基础设施建设配合企业转型升级。
（二）公平
1、流域生态补偿政策具有扶贫的效果。贫困地区和生态破坏地区具有一定的重合性。当一个地区陷入贫困时，他们会过度开发自然资源来满足生产和生活所需，而生态环境的恶化又会加重贫困，由此陷入到“贫困——生态破坏——更加贫困”的恶性循环。生态补偿政策在恢复贫困地区生态环境的同时，提供给当地居民新的发展方式，不再过度依赖于资源的开发，从而走出越发展越落后的怪圈。
生态补偿政策可以帮助贫困地区开发绿色产业。某些风景独特的生态补偿地区可以开发旅游业，用产业滋养生态，又用生态促进产业，将恶性循环逆转为正向循环。此外，发展生态产业也是不错的选择，政府可以引导受偿地区种植生态农产品。一些生产技术和基础设施建设可以作为经济补偿以外的物质或教育补偿，来帮助当地居民提升生活水平。
2、流域生态补偿政策能减少贫富差距。贫富差距是衡量收入分配公平的重要指标，降低贫富差距可以刺激消费，增加人民的幸福感。流域生态补偿政策可以通过直接或间接的方式减少贫富差距。政府可以直接给予受偿地区货币补偿或物质补偿。间接补偿则有多种手段，可以通过产业结构调整减少贫富差距，如提供新的生态管护岗位或开发旅游业，将第一产业的劳动力转移到第三产业，从而提高农村人口的整体收入水平。
3、流域生态补偿政策保证发展权的公平。表面上看，生态补偿政策保障的是财产权的公平，正如征收建设用地需要给出的补偿一样，生态补偿政策限制了某些自然资源财产的使用，也应当为此给予补偿。这种理论有助于解释政府对私人的生态补偿，但难以解释地方政府和地方政府之间的补偿。事实上，从更深的法理上讲，生态补偿应当是对平等的发展权的补偿。每个人的生产生活的方式受历史原因影响，当他们平等发展的权力受到限制时，应当通过利益分配机制来保障发展利益共享。
（三）绿色可持续。可持续发展理论是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，以公平性、持续性、共同性为三大基本原则。公平性是指代际之间、地区之间具有同等的发展的权力和使用自然资源的权力。持续性是指人类社会的发展应当是持续的稳定的，而不是过度开发资源，失去抵御风险的能力。共同性是指可持续发展的所有地区共同的事业，全人类都应该携手共进，而不是独善其身。流域生态补偿制度恰恰契合可持续发展的基本原则。首先，从法理上讲，流域生态补偿的核心目的就是保障地区之间的平等发展的权力。其次，它修复已经受到破坏的生态环境，恢复其抵御风险的能力，使得水资源可以源源不断地生产出来，保障了发展的稳定和可持续。最后，流域生态补偿需要上下游之间的通力合作，将不同地区连结为利益共同体，同时协调了多方利益，体现了共同性的原则。
生态补偿是以环境保护与修复为主要目的，其可以充分体现可持续发展理念，即当代人从对子孙后代负责的角度考虑建立自然生态补偿制度，从而在保证经济快速发展的同时加强生态环境保护和修复。与此同时，生态补偿是在全世界范围内均应采纳的一种新型经济发展模式，各国可以根据发展水平的差异程度承担差异化的可持续发展责任，进而有效消除环境系统负外部性影响。
（四）可持续发展理念深入人心。生态补偿制度改变了人们的观念，使得可持续发展的理念深入人心。生态补偿制度实施之前，许多受偿地区的人们并没有意识到他们的生产行为对其他地区带来的伤害，这可能造成了生态补偿制度难以推进。随着生态补偿制度的慢慢推进，人们逐渐意识到环境问题的严重性，不同地区应当相互合作，将发展成果进行合理的分配。政府公开生态补偿的相关政策和数据，如生态补偿金的使用情况等，保障人们的知情权，这可以提高居民参与生态补偿的积极性。同时，开展关于生态补偿政策的听证会，听取不同群体的声音，对民众疑惑的问题进行答疑解惑，充分的交流使人们了解到环境问题和可持续发展的重要性。
三、流域生态补偿制度促进经济高质量发展的路径
（一）完善法律法规。完善流域生态补偿立法，细化流域生态补偿法规。《宪法》作为我国的根本大法，仅仅规定了基于公共利益的需求对公民私产进行征收征用时应当补偿，此外并无相关规定。《水土保持法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》等法律中只有关于生态补偿的原则性陈述，留给地方政府很大的操作空间，可能导致补偿标准不合理，权力滥用等情况出现。应当在法律中给出流域生态补偿的明确定义，并在补偿的主客体、补偿标准、补偿方式等问题上给出更细致的法律规范。应当对流域生态补偿进行单独立法。由于生态补偿涉及到很多领域，如森林、耕地、海洋、流域等，不同领域的补偿标准、政策都有所不同，很难给出适用于所有领域的法律法规。鉴于我国生态补偿法律体系并不成熟，所以从流域生态补偿入手，完善专门性法律法规可以更快推进生态补偿法律体系的发展。
（二）推动多元化和市场化的流域生态补偿政策。2017年10月，党的十九大报告提出要“建立市场化、多元化生态补偿机制”。所谓市场化的生态补偿机制，就是用市场的力量来分配生态资源，调节各利益主体之间的利益，如水权交易、污染权交易、碳汇交易等，其中涉及到流域生态补偿的主要是水权交易和污染权交易。应当整合水权交易和污染权交易市场，分别建立一级市场和二级市场。一级市场是流域水资源管理部门将水权和污染权分配到各地区的市场，二级市场是指水权和污染权使用主体之间的交易市场。政府应建立市场规则，完善监督管理体系，减少政府干预，保障市场运作。
此外，还应当发展绿色产业，形成绿色产业与生态保护相辅相成的格局。设立政府扶持企业，根据当地的资源禀赋和风土人气，开发绿色产品，如某些林业产品，在给农民创收的同时涵养水源，保持水土，或是开发旅游资源，为保护环境这种强制性的行为提供内在动力。最后关于资金的获取，由于我国生态补偿市场化进程起步较晚，可以借鉴国外丰富的实践经验。水基金是被广泛认可的流域治理面源污染的方式，是国际上比较典型的市场化生态补偿手段之一。浙江省青山村便是借鉴了水基金的模式建立了“善水基金”，吸收社会各方资金，取得巨大成效。
（三）科学量化补偿标准，完善监督机制。将流域治理过程纳入考核标准。大多数流域生态补偿实例中，生态补偿标准的制定基准都遵循结果主义，如新安江流域生态补偿标准是根据上下游流域之间的横断面水质决定的。结果主义的好处是可以减少监管成本。然而，这种仅仅依赖末端水质考核的基准设置往往摆脱不了沦为局部的污染防治末端治理手段的宿命，容易导致生态补偿制度在运行中偏离了激励功能的初衷。而行为主义的基准则会考察生态服务提供者所实施的生态增益性行为和付出的发展机会。在生态补偿实践中应当统筹兼顾、双管齐下。
（四）完善监管体系，明确各部门职责分工。流域生态补偿制度往往涉及多方利益，如黄河流域横跨多个省市，各省市的地方政府都参与其中，但由于生态补偿制度的特性，难以在不同地方政府之间进行生态环境监管职责的清晰划分。这意味着各地方政府可能实现了当地利益的最大化，却很难形成保护流域整体利益的观念。
（作者单位：桂林理工大学）
主要参考文献：
［1］赵玉山，朱桂香.国外流域生态补偿的实践模式及对中国的借鉴意义［J］.世界农业，2008（04）.
［2］张军扩，侯永志，刘培林，何建武，卓贤.高质量发展的目标要求和战略路径［J］.管理世界，2019.35（07）.
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［4］张晖，吴霜，张燕媛，虞祎.流域生态补偿政策对受偿地区经济增长的影响研究——以安徽省黄山市为例［J］.长江流域资源与环境，2019.28（12）.
［5］卢文秀，吴方卫.生态补偿横向转移支付能缩小城乡收入差距吗？——基于2000-2019年中国典型流域生态补偿的经验证据［J］.财政研究，2022（07）.
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