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| 城镇职工基本养老保险基金缺口问题研究 |
| 第726期 作者：□文/陈淑君 郭鑫宇 时间：2024/4/1 11:08:12 浏览：651次 |
［提要］ 老龄化背景下，城镇职工基本养老保险在人口结构变化和生育率降低的影响下产生基金缺口，并且基金缺口随着时间的推移而不断加大，基金缺口省际差异也越来越显著，因此渐进性延迟退休政策是大势所趋。本文通过运用基金统筹账户收支模型，对两种退休方案进行测算，研究发现：延迟退休的“开源节流”作用能有效缩小养老金缺口，并能延后基金缺口产生的时间。为此，提出推行弹性退休制度、以延迟退休女职工为突破口、重视相关配套政策支持作用、建立政策实时调整与过程性反馈机制等对策建议。
关键词：延迟退休；老龄化；基本养老保险基金；基金缺口
中图分类号：F842.67；D669.6 文献标识码：A
收录日期：2023年7月6日
我国“十四五”规划明确指出，“实施渐进式延迟法定退休年龄”政策。养老保险基金缺口常与延迟退休政策相联系，发达国家在出现养老保险基金缺口时，将有着“开源节流”效果的延迟退休政策，作为促进基金收支平衡的重要政策工具。我国在20年以前就已经进入轻度老龄化时代，“十四五”期间，老龄化问题将会进一步发展，届时我国将进入中度老龄化社会门槛。原因在于，1963年出生的婴儿潮马上进入退休年龄60岁，这一情况的出现必将在一定时间内对我国基本养老保险基金的可持续发展造成巨大的冲击。在建国时创立的退休年龄政策如今虽部分修改，但一直沿用至今。改革开放几十年以来，我国的人口健康水平、经济发展水平和人口结构已经发生了深刻的变革，以旧的标尺来看待如今退休年龄制度显然是不符合实际的，延迟退休势在必行。
一、城镇职工基本养老保险基金缺口现状
（一）养老保险基金缺口不断加大。近几年，我国不断扩大基本养老保险覆盖面，基金收入伴随参保人数的提高而增长。2013年至2020年，我国基本养老保险基金收入稳定增长。在2020年，养老保险基金收入规模达到了44，376亿元，但受老龄化影响，退休后领取养老金的老年人数量逐渐上升，因此养老保险支出额也在持续增多，具体数据从2013年的18，417亿元增加到2020年的51，301亿元，在短短八年间增加了32，884亿元，每年约增长4，110亿元的支出额，基本与基金年增长收入相抵。
从表1可以看出，受2016年与2018年人力资源与社会保障部两次发文下调养老保险单位的缴费比例影响，2016年和2019年我国养老保险基金的收入增长率相比2015年度和2018年度大幅度降低，分别为8.89%和3.42%。2020年6月22日，为了缓解疫情对各个企业的冲击，人社部决定延长企业社会保险费减免期限，导致基金收入为44，376亿元，较2019年基金收入下降8，543亿元，减少16.14%。2020年较2019年基金支出增加2，073亿元，基本养老保险基金累计结余48，317亿元。（表1）
（二）养老保险基金缺口情况省际差异显著。截至2020年底，全国参保总人数达到了45，621万人，其中在职参保人数32，859万人，基金累计结余48，317亿元。但值得注意的是，虽然从总体上来看全国养老保险基金累计结余一直保持着较高的数额，但个别省份在基金运行过程中就已经在当年出现了养老保险基金缺口，并且基金缺口随着老龄化和人口外流双重因素的影响下不断加大，呈现出逐年扩大的趋势。早在2011年，人社部的调查就显示，除去政府的财政补贴，有一半的省份在那时就已经出现了基本养老保险基金收支失衡的现象，随着时间的推移，部分省份的养老保险基金缺口也在不断扩大。据2018年的调查显示，在当期结余方面，相比于广东、江苏、湖南三个省份的基金当期结余均超过300亿元，全国有四个省份出现了较大的基金缺口，当期结余为负数，辽宁省和黑龙江省的当期基金缺口更是超过了百亿元。
二、城镇职工基本养老保险统筹账户收支模型
（一）统筹基金收入模型。城镇职工基本养老保险基金的统筹账户收入主要来源于职工所在单位为其缴纳的养老保险费。t年的养老保险基金收入为企业的缴费比例、t年城镇职工的平均工资、t年的在职参保职工人数的乘积，公式如下：
I（t）＝R（t）×Wt×CZ（t） （1）
其中，I（t）指t年统筹账户的基金收入，R（t）为企业的缴费比例，根据2019年人力资源与社会保障部的发文可知，该比例由20%下调至16%。Wt表示城镇职工在第t年的人均工资。人均工资水平与全国经济发展状况紧密相关，且随着经济增长而提高，因此假设人均工资水平会因全国经济的发展而逐年上升。CZ（t）为全国范围内第t年城镇职工参保的总人数，总人数为人口预测人数与城镇化率、就业率、参保率的乘积。城镇职工参保人数和城镇职工人均工资具体计算公式如下：
CZ（t）w＝［■TPx（t）］×Ct×Jt×Bt （2）
Wt＝Wt-1［（1＋gt）］ （3）
TP（t）为t年人口预测人数，a为就业年龄，b为退休年龄，Ct为t年城镇化率，Jt为t年就业率，Bt为t年城镇职工养老保险参保率，gt为第t年的城镇职工工资增长率。将式（2）和式（3）代入式（1）可得：
I（t）＝■R（t）×Wt-1［1+gt］×TPt×Ct×Jt×Bt （4）
式（4）表示企业根据职工工资水平缴纳的养老保险基金的总收入，但由于男女职工之间有着不同的退休年龄，因此应分性别计算城镇职工养老保险基金的统筹账户收入，公式如下：
I（t）＝■R（t）×Wt-1［1+gt］×TPmt×Ct×Jt×Bt+■R（t）×Wt-1［1+gt］×TPft×Ct×Jt×Bt （5）
（二）统筹基金支出模型。城镇职工基本养老保险统筹账户的支出由养老金替代率和职工上年度平均工资水平共同决定。其计算公式如下：
EX（t）＝S×Wx，b-1（1+gt）×RP（t） （6）
其中，EX（t）为统筹账户的支出总额，S为t年统筹账户基本养老金的替代率，Wx，b-1（1+gt）表示x岁的退休职工在退休前一年的人均工资水平，RP（t）表示在t年时退休职工的总人口数。
（三）统筹账户收支模型假设
假设1：本文假设城镇居民的平均就业年龄为20岁。随着居民生活水平的提高和医疗卫生的发展，居民寿命也在普遍延长。据国家卫健委发布统计公报，2021年我国居民人均预期寿命达到78.2岁，比2020年提高了0.27岁，因此假设2022年人均寿命为78.47岁，并且每年以0.27岁的速度增长，上升到80岁的时候趋于稳定。假设人的生存极限年龄为100岁，领取养老金的最大年龄为100岁。
假设2：本文假设工资增长率与我国GDP增速保持同步。根据国家统计局公布的数据，2021年我国GDP增速为8.1%，但考虑到因2020年我国经济受新冠肺炎疫情影响较大，导致2021年疫情好转后当年GDP增速过快，以及国家对经济高质量发展要求，因此预测未来我国的GDP增速将会呈现出下降趋势。本文假设工资增长率以每年0.2%的比例下降，下降至6%后保持稳定。
假设3：据统计年鉴相关数据可知，2021年我国的城镇化率为64.72%，且过去几年的城镇化率一直保持着0.8%左右的速度增长，因此本文假设，未来我国城镇化率以每年0.8%的速度增长，直到2041年达到80%的城镇化率后保持不变。
假设4：据国家统计局公布的数据显示，2022年4月份我国的失业率为6.1%，考虑到延迟退休政策实施后会对就业市场产生一定程度上的挤出效应，因此本文假设未来我国城镇职工失业率为6.5%。
假设5：通过计算分析统计年鉴公布的数据得到2020年全国城镇职工养老保险参保率为71%，考虑到未来我国依旧会不断扩大城镇职工养老保险的覆盖面，因此本文假设参保率每年提高1%，提高至90%后保持不变。
假设6：根据国发［2005］38号文件，城镇职工养老保险总替代率为59.2%，其中统筹账户养老金的替代率为35%，因此本文假设在预测年份统筹账户养老金的平均替代率保持35%的比例不变。
（四）延迟退休方案的设定。在设计延迟退休方案方面，本文设定两套延迟退休方案，考虑到方案实施需要给予职工一定的缓冲期，因此设定延迟退休政策于2025年实行。方案一为立即实施男职工65岁退休，女职工60岁的退休制度，该方案只是为了说明延迟退休政策对于缩小养老保险基金缺口的显著作用。方案二为渐进性的延迟退休方案，如表2所示，计划每2年延迟女性1岁，每4年延迟男性1岁，用20年的时间将男职工的退休年龄提高到65岁，将女职工的退休年龄提高到60岁。（表2）
（五）实证结果及分析
1、现行政策下的测算结果与分析。在人口老龄化、工资增长、通货膨胀等因素的作用下，我国城镇职工养老保险的基金缺口不断增大。从图1可以看出，如果不及时实行延迟退休政策，预测2025年我国养老保险基金统筹账户支出额将增长到119，105.92亿元，当年统筹账户基金收入为70，078.03亿元，养老金基金缺口达到49，037.89亿元。随着1963年第二次人口增长高峰期间出生职工的陆续退休，2030年后当年收支缺口还将迎来进一步的扩大，到2035年统筹账户收支缺口将扩大到87，340.05亿元，在十年间收支差额上升78%。到2050年，当年统筹账户基金缺口将达到279，665.74亿元，基金缺口扩大到2025年的5.7倍。（图1）
2、方案一的测算结果与分析。从图2可以看出，如果从2025年起立即实施男职工65岁退休，女职工60岁的退休制度，当年的城镇职工养老保险统筹账户基金收入为86，144.73亿元，支出为53，451.27亿元，与未实行延迟退休政策相比，基金收入提升了18.66%，基金支出减少了55.12%，延迟退休政策的实施不光在当年化解了养老金基金缺口，还产生了32，693.46亿元的基金结余。到2050年时，基金收入扩大到518，595.35亿元，基金支出达到519，363.62亿元，相较于现行的退休政策，当年基金缺口减少278，897.47亿元，说明强制性的延迟退休政策有着极为明显的政策效果。但从整体的养老保险基金运行状况来看，即使采取“一刀切”的延迟退休政策，养老保险当年收支缺口也会在2050年出现。（图2）
3、方案二的测算结果与分析。方案二采取了渐进性的延迟退休政策，自2025年起每2年延迟女性1岁，每4年延迟男性1岁，将男职工的退休年龄提高到65岁，将女职工的退休年龄提高到60岁。通过对未来30年统筹账户收入与支出测算，得出预测曲线图如图3所示。从具体测算数据方面可以看出，渐进式的延迟退休对当年养老保险基金支出端作用效果更为明显，2025年的基金支出相较于现行政策减少了32，230.31亿元。到2030年，养老保险基金缺口达到20，533.82亿元，与未实行延迟退休政策相比，缺口缩小了55.5%。从未来30年基金运行的整体趋势来看，渐进式的延迟退休在2040～2050年间养老保险基金收入与支出呈现出互相追赶的趋势，直到2050年基金收入小于支出。（图3）
三、政策建议
（一）逐步推行弹性退休制度。一方面我国的人口老龄化危机在未来几十年内必然更加严重，单一的从全国调剂养老保险基金支援收支失衡省份不是长远之策；另一方面随着经济发展和劳动就业形势的转变，未来的劳动工作岗位越来越看重人们的智力、工作技能与能力，这也为老年人再就业提供了可能。政府可以选择逐步推行弹性退休制度，在保障灵活性的前提下渐进地进行退休年龄改革。首先，应合理提高部分劳动人口的退休年龄上限值，并要充分尊重雇主和雇员对于延迟退休的双向选择，逐步淡化硬性退休年龄制度的思维观念。其次，在推行弹性退休制度时，应按照“早减晚增”，即早退休少领取养老金，晚退休多领取养老金的原则，激励更多有工作能力的低龄退休老人再次回到工作岗位当中，以此而达到晚领取养老金，缩小部分省份养老保险基金缺口的作用。
（二）以延迟退休女职工为突破口。我国女职工退休年龄偏低，与其他国家退休年龄政策相比，低于OECD国家女职工平均退休年龄13.5岁。从国际比较的角度来看，相较于“男先女后”的延迟退休措施，以延迟退休女职工为突破口更加具有合理性。从养老保险基金缺口角度来看，女职工低于男职工5～10岁的退休年龄，不仅会影响其退休后的养老金权益，从而导致老年贫困问题的出现，还减少了养老金收入，扩大了养老金缺口。一直以来，先前研究均以“男女同龄退休”作为延迟退休政策改革的出发点，可介于女性的生理因素与家庭因素，男女同龄退休的政策目标在短期内很难实现，甚至在较为发达的OECD国家，男女年龄退休差异依然存在。因此，在我国退休年龄制度延续时间长且男女退休年龄差距大的情况下，先进行女职工延迟退休政策并保留一定的男女退休年龄差距更符合改革规律。
（三）重视相关配套政策的支持作用。通过研究已有的文献发现，在没有相关配套政策的情况下实施延迟退休政策，不光会在一定程度上增加民众对延迟退休政策的抵触情绪，长此以往还会进一步降低老年人的整体福利水平，从而不能从根本上化解养老保险基金缺口。因此，在实施延迟退休政策的过程中，应当重视相关配套政策和辅助激励政策对于延迟退休政策平稳运行的促进作用。在相关配套政策方面，应降低实际周平均工作时长，严格执行《劳动法》相关规定，保障劳动者权利。较高的周工作时长不光影响劳动者的身心健康，还会增加劳动者对延迟退休的阻力。应进一步以明确加班工资核算方式为切入点，减轻劳动者的工作负担，减少改革阻力，促进延迟退休的平稳顺利实施。在辅助激励措施方面，延迟退休政策的实施意味着个人劳动时间的延长和缴纳养老保险金年数的增长，基于此实际情况必然使部分劳动者产生不平衡感。因此，激励措施应在个人所得税方面建立相应的税收优惠政策，并提高延迟退休劳动者的养老金待遇水平，通过物质补偿的方式达到政策平稳运行的目标。
（作者单位：哈尔滨商业大学财政与公共管理学院）
主要参考文献：
［1］彭希哲，宋靓珺.退休年龄改革：社会观念的变革与制度实践的创新［J］.社会保障评论，2021.05（03）.
［2］马盼，凌文豪.城镇职工基本养老保险基金可持续发展的困境与选择［J］.齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2021（06）.
［3］王莉，王淑芳.疫情期间社保费减免是否属于政府补助的思考［J］.财务与会计，2020（23）.
［4］张钪.延迟退休对云南省城镇职工基本养老保险基金的影响研究［D］.昆明：云南财经大学，2020.
［5］金刚，宋经翔，张霁雯.延迟退休政策的国际实践与中国选择［J/OL］.北京航空航天大学学报（社会科学版），2022-08-26.
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