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| 欧盟经济、社会和地域凝聚力绩效审计分析及借鉴 |
| 第726期 作者：□文/褚梦杰 时间：2024/4/1 11:21:11 浏览：486次 |
［提要］ 欧盟有27个成员国，各国的地域大小、经济发展水平、政策文化等差异较大，为推动欧盟内部区域协调发展、取得重大政策的一致性，欧盟设立一些项目投入专项资金来实现这一目的。欧洲审计院对这些项目资金的使用情况展开绩效审计。本文以2020年欧盟经济、社会和地域凝聚力绩效审计为例，通过对该次审计的方法、过程、目的以及审计报告和结论建议等多方面的分析，以期为我国绩效审计开展提供经验和借鉴。
关键词：欧盟；经济、社会凝聚力；欧洲审计院；绩效审计
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2023年7月29日
一、欧盟经济、社会和地域凝聚力政策背景
欧盟凝聚力政策的主要目标是通过缩小地区发展水平之间的差异来加强经济、社会和地域凝聚力。从2007～2013年期间的里斯本战略开始到2014～2020年的欧洲2020战略，近年来凝聚力政策也逐渐成为欧盟实施其总体优先事项和战略的主要投资工具之一。在2014～2020年期间，凝聚力政策通过五个结构基金（ESI）中的三个实施：欧洲区域发展基金（ERDF）、欧洲社会基金（ESF）和凝聚力基金（CF），另外两个基金涉及农村发展和渔业。
在2021～2027年期间，凝聚力政策将支持五个政策目标，重点是“一个更具竞争力和更智能的欧洲” “一个更绿色、无碳的欧洲，迈向零碳经济” “通过加强流动性建立一个更加互联互通的欧洲” “一个实施欧洲社会权利支柱、更具社会性和包容性的欧洲”和“一个更接近公民的欧洲”。凝聚力政策也将支持欧洲绿色协议的目标。
欧洲审计院是一个由27名成员组成的合议机构，每个成员国一名，共有5个审计室，900名工作人员，其使命是通过独立、专业和有影响力的审计工作，评估欧盟行动的经济性、效果、效率、合法合规，以改善问责制、透明度和财务管理，从而增强公民的信任并有效应对欧盟当前和未来面临的挑战。
二、欧盟经济、社会和地域凝聚力政策背景审计概述
（一）欧洲区域发展基金和凝聚力基金介绍。欧盟为了加强各成员国之间的经济社会凝聚力，设立了欧洲区域发展基金和凝聚力基金。欧洲区域发展基金与凝聚力基金在年度财务框架（MFF）下的支出重点在于减少欧盟不同成员国和地区之间的发展差异，并增强所有地区的竞争力。其中，欧洲区域发展基金涵盖所有会员国，重点关注几个关键优先领域，例如创新与研究、对中小企业的支持以及低碳经济。凝聚力基金主要为与跨欧洲运输网络和环境有关的项目提供资金。这两个基金由欧盟委员会和成员国共同管理。欧洲区域发展基金和凝聚力基金均通过会员国制定并经欧盟委员会批准的运营计划实施。2014～2020年度的预算总支出为3，714亿欧元，占整个年度财务框架的34%，到2019年底的支出总额为1，397亿欧元。在2014～2019年所有经济、社会和地域凝聚力项目支出中，欧洲区域发展基金与凝聚力基金分别占了713亿欧元（51.1%）与292亿欧元（20.9%）。
这次绩效审计的主要目的是为了评估加强地区凝聚力项目的执行情况和欧盟在更新项目的成本和进度计划时考虑了哪些方面，发现项目执行过程中影响项目成本和计划执行中存在的问题，给出建议。与此同时，还要跟踪各项目参与方对于欧洲审计院的审计建议的整改情况，以及欧洲审计院采取准备采取哪些措施来加强对政府绩效审计项目的监督以优化项目进程。欧洲审计院分析了欧洲两个主要投资基金的表现：欧洲区域发展基金和凝聚力基金如何支持欧盟的经济发展，包括有关于社会和地域凝聚力政策，该政策旨在通过缩小不同地区之间的发展水平差距来增强欧盟内部的经济和社会凝聚力。
（二）欧洲区域发展基金与凝聚力基金评价体系。欧洲区域发展基金与凝聚力基金的评价指标体系分别分为四个主要目标与若干个具体详细的小目标。其中，四个主要目标分别是：（1）支持所有行业向低碳经济转变；（2）维护和保护环境并提高资源效率；（3）促进可持续运输和改善网络基础设施；（4）增强中小企业的竞争力。前三项与欧洲区域发展基金和凝聚力基金都有关，第四个主要战略目标与欧洲区域发展基金有关。
表1～表3列示了主要目标和具体详细的小目标之间的对应关系。（表1、表2、表3）
（三）评价对象覆盖的时间。欧洲区域发展基金和凝聚力基金这两个项目的涵盖区间为2007～2014年，欧盟审计院曾在2016年发布了这两个项目的审计报告并且对这两个项目进行了事后评估，其中包含14个工作包。从2008～2014年，欧洲审计院对于重大运输项目的持续评估从未间断，2018年欧洲审计院对重大运输项目进行了事后评估。
欧盟在2014～2020年间的法规未明确规定欧洲审计院对欧洲区域发展基金和凝聚力基金的评价指引和要求，而是要求每个成员国制定一项自己的评估计划，并对每个年度的运营计划进行至少一次影响评估。
虽然评估是为了评价方案的总体影响并得出定性的总体结论，但并未就目标或指标的实现程度得出结论，也没有系统地分析欧洲区域发展基金和凝聚力资金与欧盟各部门政策实施之间的协同作用，而该分析有助于阐明凝聚力政策对实现欧洲2020战略目标的贡献程度。
（四）绩效审计工作思路。欧盟审计院首先选择的重点是关注欧洲区域发展基金和凝聚力基金的可获得的绩效信息，然后欧盟审计院将进一步获取与四个主要目标相关的绩效方面的详细信息。一般情况下，欧盟审计院都从分析监控指标开始，并以其他可用信息作为补充。最后欧盟审计院还通过检查样本项目的原始凭证来获取与绩效有关的结果。在考虑性能时，应牢记三个重要因素：（1）在以大型基础设施项目为主要内容的凝聚力政策中，在方案开始实施和实现产出与效果之间可能会需要一段时间。预计在规划期间进展不会是线性的，而且通常要等到计划期结束后的几年才能实现效果。与欧盟其他预算相比，凝聚政策的实施水平相对较低，也可能会影响进展。由于这一因素的影响，本次审计涉及的最新数据截止到2018年底，而该项目的实施期持续到2023年底，因而在这一阶段难下定论。（2）凝聚政策的目标。例如，与就业率、经济发展、气候和能源有关的目标，在很大程度上受到欧洲和世界范围内各种外部因素的影响，而不仅取决于该项目的实施。在许多会员国中，凝聚力政策资金通常只占这些问题所有资金的一小部分，因此对这些会员国实现这些目标的进展影响很小。（3）欧盟制定了一系列政策来实现其高水平的凝聚力政策目标，其中欧盟发展区域基金和凝聚力基金只是其中的一部分。其他基金和立法举措也是为了实现这些目标，通常难以区分不同政策对实现目标进度的影响。
三、绩效审计的结果
（一）总体结论
1、大部分指标未完成。在2014～2020年计划制定并启动五年之后，关于欧洲区域发展基金和凝聚力基金的72项计划指标中，只有三分之一以上的指标步入正轨，尽管一些目标已被放宽要求。一般目标中大多数指标均未按计划进行。具体目标中一半的运输指标和环境指标都已步入正轨，但其他两个领域的指标效率均低于50%，中小企业为33%，低碳经济仅为10%。欧洲区域发展基金和凝聚力基金计划期限为7年，但预期还需要3年，进度未达预期，进度里程碑应聚焦于最终目标的进展程度上。
2、执行中存在目标偏离。虽然欧洲区域发展基金和凝聚力基金有助于实现欧盟的经济、社会和地域凝聚力政策目标，但在执行中存在一些问题偏离导致偏离目标，欧洲审计院提出了一些建议来解决计划设计和实施中的弱点。其中，强调了资金使用中的内在风险，需要确定环境项目资金的成本效益，并需要确保用于运输方案的资源集中在最高优先事项。
3、项目绩效的发挥需要更长时间。许多因素影响了凝聚政策目标的实现，其中包括2014～2020年期间开始较晚的项目，从项目完成产出到实现效果和影响需要更长的时间，还有外部因素的影响。
4、部门数据不全导致评估不全面。一些数据不全导致欧洲审计院无法对项目效益性进行更为全面的评估。例如，尽管采用了量化指标，但总体目标和具体目标怎么算实现却没有参考，因此有可能根据里程碑目标来评估指标的进展，但不能评估这两个基金是否已经实现或有可能实现总体目标的程度。具体来说，尽管监测方案和报告框架在最近的计划编制期间已逐步完善，但在2014～2020年，仍主要由与投入和产出相关的绩效信息驱动，而与效果影响相关的信息则不太突出，建议引入针对关于2021～2027年建议的强制性共同效果指标来完善这一项目。理论上讲，欧盟开放数据平台以允许公众和决策者访问实时绩效信息可以更好地完成目标。
5、预算执行率低。欧洲审计院注意到该项目的资金已经分别支付了36%和39%。尽管项目可以实施到2023年，但这一支出率却比上一个计划期要低。欧洲审计院多次报告说，低支出率会带来固有的风险，随着审核期的临近，会员国可能会优先考虑支出，以牺牲绩效为代价。
（二）项目实施具体情况
1、关于欧洲区域发展基金与凝聚力基金指标评价。欧洲区域发展基金与凝聚力基金两项目共有72个指标，其中有9个与欧洲区域发展基金和凝聚力基金总体目标相关，包括5个专门用于欧洲区域发展基金的指标，还有4个在两个基金之间共享的指标。其余的63个（与ERDF关联的45个，与CF关联的18个）是基于会员国运营计划所使用的共同指标。基于2018年底的可用数据，欧洲审计院发现只有三分之一以上的指标已经步入了正轨，而大约一半的指标未步入正轨。对于其余指标，由于一些数据的限制无法得出结论。与总体目标相关的九项指标中，只有两项指标处于正轨。约有三分之一的指标已达到了2018年设定的中期里程碑目标，这些里程碑目标中的大多数（70%）已经实现或有可能实现或即将实现。总体而言，绝大多数指标是产出指标，其余是效果类指标和影响类指标。总共有40%的产出指标处于正常状态，对于效果类指标和影响类指标，该百分比为10%。欧洲审计院注意到，与最初设定的目标相比，减少了许多目标。欧洲审计院已经开始对委员会建立的绩效框架能否进行有效运作进行审核，包括设定、批准和修改目标的流程，并计划在2021年报告审核结果。
2、关于欧洲2020年战略。欧洲2020战略是欧盟从2010年到2020年的高水平战略。在2014～2020年期间，欧盟委员会在就业、研发、气候变化领域定义了九项指标，以衡量实现该战略目标的进展，其中包括能源、教育、贫困与社会排斥。欧洲审计院的结论表明，很可能会实现就业和教育目标，而在研发目标、贫困和社会包容性方面的进展却落后了，而且不太可能实现。
3、关于气候以及能源目标。欧盟用于实现气候和能源目标的资金已经到位，但很难确定其资源能否得到有效利用，为了实现2020年和2030年欧盟在气候和能源方面的目标，欧洲区域发展基金要求必须将一定数量国家的欧洲区域发展基金资源用于低碳经济项目：较发达地区为20%，转型地区为15%，较不发达地区为12%。欧洲区域发展基金和凝聚力基金计划在2014～2020年期间向低碳经济投资400亿欧元。这是上一个投资期在该领域支出的两倍，健全的财务管理体系不仅仅涉及支出的合法性，还涉及到能否很好地利用经济资源。委员会已发布公告，以改善建筑物的能源效率利用率，包括其成本效益。
欧洲审计院报告了有关为实现气候和能源目标而采取的行动的成本效益问题。通过高电价为风能和太阳能光伏发电的初始计划提供了超额补贴；由于内部能源市场不集中，包括电网投资在内的基础设施投资出现了延迟，这阻碍了可再生能源的部署和会员国之间协同效应；尽管大多数接受审计的成员国都使用成本效益模型来设计项目，但仍需要改进；欧洲环境署认为会员国在选择项目时大多以先到先得的方式进行，而不评估其相对成本和收益。
4、环保项目和计划中的绩效问题。委员会在2020年对重大项目的事后评估中得出结论，这些项目受到成本和时间的影响。关于环境项目，预测和执行的能力以及灵活性是主要薄弱点。欧盟对空气质量的直接资助可以提供有用的支持，但是审计发现在主要空气污染源地区，尚无任何可以帮助降低家庭取暖排放的项目实施。
5、关于如何促进可持续运输并消除关键网络基础设施中的瓶颈。欧盟描述了一些计划中的指标，这些指标与促进可持续运输和消除关键网络基础设施中的瓶颈的目标相关。16项指标中有一半有望实现目标，这些指标与铁路、地铁和电车以及道路有关。会员国在委员会批准的最新报告中削减了2023年的大多数目标，在某些情况下还大幅度削减了目标的完成度。例如， “新铁路线总长度”指标的目标值从947千米减少到了579千米， “新铁路线或新铁路总长度”指标中改进的电车和地铁线路从680千米减少到441千米。该政策领域中的指标都是产出指标，主要提供有关计划实施情况的数据，没有衡量情况的通用指标。
欧盟在交通运输方面的投资有助于改善铁路之间连通性和运行效率。对于已建成的路线，欧盟审计院注意到缩短旅行时间，从而提高安全性和旅行质量。在欧盟审计院最近关于可持续城市交通的审计中，欧盟审计院得出结论，没有明确的迹象表明城市正在从根本上改变其运输方法，特别是没有明显的趋势可以实现更可持续的运输方式。欧盟审计院认识到，可持续城市交通的显著改善可能需要更多的时间才能实现。
四、对我国绩效审计的借鉴
（一）审计主题上的借鉴。欧盟非常重视会员国之间的经济、社会一体化，并设立基金项目推动这一进程，欧洲审计院紧跟这一政策的实施效果，对欧洲区域发展基金和凝聚力基金进行立项审计，跟踪其实施绩效。建议我国要结合政策落实执行审计，加大对区域发展、社会公平、促进就业等方面项目审计立项，以减少地域发展差异水平，促进共同富裕。在实施绩效审计时，除了要对项目的成本预算和时间规划进行详细分析计划以外，也要注重对预期可能发生的操作和技术问题和有可能的风险做出预估，要对需要增加的额外时间和成本做出预判。
另外，定期对相关项目所设立的评价指标的进度和成果进行持续跟踪审计，也能够及时发现项目出现的问题，及时防止舞弊的发生，促使其效果得到更好的发挥。
（二）审计报告上的借鉴。通过对欧盟经济、社会和地域凝聚力绩效审计的详细分析，可以发现欧盟出具的绩效审计报告具有以下特点：欧洲审计院出具的审计报告内容包括背景介绍、项目情况、发现的问题、结论建议以及反馈意见等，欧洲审计院将各项详细具体的指标和进度调查表融入到审计过程和报告中，提高了审计报告的质量；最后欧洲审计院的报告中对计划和框架实施的跟踪情况描述较为清楚，能够对项目有整体的把握，同时也考虑到了建立开放数据平台，以允许公众和决策者访问实时绩效信息，这是我们非常值得借鉴的地方。
我国在审计中也可将各项目详细具体的指标和进度调查表融入到审计过程和报告中去，根据项目的进度情况，把控各个指标的投入与产出，有利于提高审计报告的决策价值，同时还可以发现问题所在。所有的财政支出项目，不仅要注重资金使用的合法性，还要注重效益，未达到预期效益的项目一定要进行问责。通过匹配相关业务数据指标准确找到可能出现的问题，及时纠错，双向整改，起到更好的审计效果。
相对我国而言，欧盟制定有绩效审计详细的监测和报告框架，有较为权威的绩效审计测试与评估准则，这也是我国今后可以努力发展的方向。近两年审计查处了很多问题，提出了许多审计建议，应该督促相关单位严格履行审计整改主体责任，逐条整改，对个别问题，采取审慎包容的态度，揭示问题，促进整改。对违纪违规问题，以多种形式深化审计成效，发挥审计监督作用。通过审计专报解决突出问题，通过促进被审计单位建立健全制度解决常规问题。
（三）审计方法上的借鉴。通过对欧盟经济、社会和地域凝聚力绩效审计调查分析，可以看出欧洲审计院在审计方法的运用十分灵活，紧密地将项目各方联系起来，注重各方沟通和反馈，及时进行信息的汇总和共享，可以节约大量审计时间和人力资源，投入到更重要的审计环节中去，更好提高审计效率和审计项目的完整性，这些值得我国学习借鉴。
我国和欧盟在审计方法上有不同的侧重点。我国常用的审计方法有很多，如审阅法、观察法、访谈法、回归分析法、比较分析法和分析性复核。这些方法能够比较高效地完成对一个项目的绩效审计，但是由于我国审计资源较为有限，审计人员经常采用抽样调查的方法来获取审计证据，这样有可能会影响审计报告的最终结果。我们可以更好地结合被审单位与审计单位的联动性，同时将参与项目的各方联动起来，双向沟通进行及时的信息共享，这样能保证数据时效性，同时可以为审计工作节省更多的时间，从而将更多的资源投入到其他方面。
（作者单位：和信会计师事务所（特殊普通合伙）河南分所）
主要参考文献：
［1］杨琬君.欧盟审计轮换制度的影响及借鉴［J］.财政监督，2017（07）.
［2］孙文远，孙媛媛，孔楠.国家审计利用社会审计资源的路径、风险及防范［J］.会计之友，2020（02）.
［3］张露丹.欧盟企业继续职业培训绩效框架、国际比较及经验借鉴［J］.职教论坛，2019（12）.
［4］刘惠萍，魏明慧，赵影.生态文明建设国家审计评价指标体系构建研究［J］.会计之友，2021（01）.
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