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| 深圳土地要素市场化改革探索 |
| 第726期 作者：□文/李海燕 王 萱 时间：2024/4/1 12:16:10 浏览：217次 |
［提要］ 全面深化土地要素市场化改革是推动当前经济高质量发展的必然选择。深圳土地要素历经从高度集中的计划配置阶段到充满活力的市场化配置阶段的转变，但是深圳市在探索土地要素市场化改革过程中仍面临诸多体制机制障碍，未来土地要素市场化改革需要完整、准确、全面地贯彻新发展理念，应立足于新的发展阶段，坚持崇尚创新、注重协调、推进共享。
关键词：深圳；土地要素；市场化改革；现实路径
基金项目：广东省哲学社会科学规划课题（编号：GD22XGL61）；广东省哲学社会科学规划课题（编号：GD21YYJ11）；深圳市哲学社会科学规划课题（编号：SZ2002D037）
中图分类号：F301 文献标识码：A
收录日期：2023年6月26日
一、深圳土地要素市场化改革实践
党的十九大报告中曾指出，现阶段国民经济由高速发展向高质量发展迈进，要素投入拉动经济发展的增速已放缓，未来将重点转向全要素生产率的提升。土地要素市场化配置需要借助市场手段来实现，作为国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标规划的重点，全面提高土地资源利用效率将作为国家战略，成为政策关注的重点。土地要素市场化配置主要依赖于供需水平、价格机制、竞争机制和政府风险管控机制等因素，是看不见的手的直观体现，十九大报告要求全面深化要素市场改革，就是要依靠市场“看不见的手”自发配置要素资源，提升要素市场化配置效率，实现收益最大化和效率最优化。土地要素既是经济发展的重要载体，又是经济发展不可或缺的生产要素。我国当前经济发展面临经济下行、全球政局不稳定、环境约束紧张、需求收缩、供给冲击等多重困境，急需深化土地要素市场化改革来扭转现有土地资源配置不均衡的局面，大力推进土地要素供给侧结构性改革，构建更加自由公正的市场竞争秩序，充分激发土地要素市场活力，为经济社会发展注入新的动力。从土地资源配置情况出发，不难发现，深圳土地要素市场化配置过程中仍面临一些困境，如产业用地市场化配置效率低、存量建设用地缺乏市场化盘活机制、土地要素市场化配套体制机制不健全等问题。本文将从以上现实问题入手，探索深圳土地要素市场化改革的主要原则、改革方向与现实路径，以期为当前政策制定与优化提供实践参考。
国民经济正常运转离开不生产要素的合理配置，随着生产力的不断进步、生产关系的不断调整，生产要素被赋予更多内涵。虽然我国经济发展经历了重大的社会变革，但土地要素的基础性地位牢不可破，土地要素市场化改革依然存在较大潜力。政府作为理性政治形态存在意识上的缺失，会导致土地资源在使用过程中的信息不对称，所以在改革开放初期，单纯依靠行政划拨的方式配置土地资源，是存在一定资源有效利用上的偏差的，特别针对土地资源等公共物品的使用上，当社会收益与用户主体收益之间不均衡时，必然会导致无法通过单一的市场机制达到土地资源利用的最大化。土地要素市场化改革就是借助市场化的手段，制定服务市场化发展预期的规则，通过价格变动机制与自由竞争机制实现土地要素的配置，达到要素使用效率最优化和效益最大化。土地要素市场化配置为何能实现资源高效利用，原因在于市场化配置区别于行政配置，具有两大先决优势：一是选择机制，通过自由选择、价格波动、动态优化实现要素有效配置，达到优胜劣汰的目的；二是激励机制，要想实现使用效率最优化和效益最大化，必须要将土地资源配置效率调整到边际生产力最大的范畴，通常这一举动是以市场价格波动为信号来逐步实现。
二、深圳土地要素市场化改革基本原则
（一）“因势利导”引领土地供给侧改革。土地作为经济社会资源禀赋的基础和空间活动的载体，是促进经济持续平稳增长不可或缺的基本要素。特别是在当前地缘政治不稳定、经济下行的趋势下，土地要素市场化改革更应注重对战略新兴产业用地需求的满足，引导土地要素向高质量发展方向流动，借助市场化手段激发要素市场活力，提高土地要素与劳动力、资本、技术和数据等要素之间的配置效率。深圳在推行土地要素市场化改革实践中切忌急功近利，应遵循因地制宜的原则，充分考虑区域差异、主体差异，以真实的市场化需求引导深圳实现土地供给侧改革。深圳市具有鲜明的区域异质性，土地要素市场化改革的关键在于土地供需之间的合理配置，遵循土地“三权分置”的基本要求，尊重社会经济发展的客观规律，结合各区异质性主体之间需求的差异，因势利导逐步开展土地供给侧改革，提升区域发展效率和土地要素配置的市场化水平，实现土地资源要素的有效利用与优化。以产业用地为例，深圳各区的三产比重及主导产业发展方向均存在显著的区域差异性和个体差异化，需求分化导致不同行业、不同类别企业的用地需求也存在显著的分化特征，深圳政府应当在调研区域和主导企业用地需求的前提下，借助区块链、大数据分析等新一代信息技术，精准识别不同行业类别、不同规模企业之间用地诉求的差异化，以长期租赁、先租后让、作价出资、混合供给等差异化模式，构建差异化土地出让机制，有效降低不同主体之间用地成本，从而实现土地要素在空间上因地制宜、数量上有的放矢、时序上因事为制。
（二）国土空间规划助力土地要素市场化。土地要素是城乡区域空间紧密联系的载体，市场化是推动土地要素自由流动和平等交换的重要转换渠道，市场化改革的嵌入能够进一步显化土地要素的价值，促进经济平稳规模化增长。2019年，国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，强调发挥国土空间规划在土地资源配置中的引领作用，借助市场化的手段主导资源要素的有效配置，这也是当前市场化改革的主要方向。2020年，国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，再次将推进土地要素市场化配置放在首要位置。因此，未来深化土地要素市场化改革需要注重研究规划、管制、产权和市场等四者之间互动的机理，注重“五级三类”国土空间规划体系下土地要素市场化配置的目标和任务，统筹协调规划与市场化改革，发挥政府与市场之间有效的均衡，促进土地要素市场化配置改革效率的提升。市场经济条件下，产业结构调整必然会引起土地利用结构的变化，以深圳为例，在较长的规划期内要原封不动地实施规划蓝图的图斑、宗地用途，在实施层面存在较大困难。因此，应采用“空间规划+市场调整”相结合的方式，动态调整规划过程中的外部不经济所导致的市场失灵，正确处理市场和规划之间的关系，既要在数量上符合各行业发展的诉求，又要在空间结构上考虑到不同行业之间区域要素的限制，灵活调整数量结构和空间结构之间的关系，变静态规划为动态规划，变刚性规划为刚性与弹性相结合的规划。
（三）土地增值收益合理分配保证市场化改革推进。纵观我国土地制度改革历程，解放后以需求为导向的单向制度变革造成城乡二元结构问题凸显，同地不同价、同地不同权问题一直存在，这也严重制约了我国新型城镇化建设的步伐，特别是针对集体土地权益的缺失和产权界定的不清晰，均迫使集体经济组织难以享受到土地市场化合理的增值收益。所以，无论是推动以市场化方式盘活存量用地，还是建立健全城乡统一的建设用地市场，土地要素市场化改革的矛盾冲突点都在于土地增值收益分配的公平性与合理性。深化土地要素市场化改革，赋予集体和国有土地“同地、同权、同价”，发挥市场在土地要素资源配置中的作用，打破地方政府传统的制度政策的刚性，推动土地要素市场化配置，才能更好地实现土地资源空间均衡发展和经济的协同共进。尽管当前深圳“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”的增值收益分配逻辑已逐步形成共识，然而在实际执行中仍存在诸多困难。例如，对于政府、集体、个人应当分配哪部分收益，如何进行收益分配以及收益分配的比例等关键性问题，仍然没有形成统一共识和可供推广的模式参考。再者，在征地和存量用地开发过程中，政府是否应当享有土地用途转换引起的效益性增值和土地整理再开发的增值收益，原城市土地使用者、农民集体和农民是否应当享有与国有土地使用权、集体土地所有权和承包权对应的资产价值等问题也远没有达成共识。因此，改革需要兼顾国家、集体经济组织和村民权益，探索让村民参与长期分享土地增值收益的有效途径，同时合理分配集体经营性建设用地入市的增值收益，探索增加村民财产性收入，鼓励和引导上市公司现金分红，完善投资者权益保护制度等。
三、深圳土地要素市场化改革现实路径
（一）土地要素市场化改革主要策略。土地要素市场化配置，是相对于土地要素行政化配置而言，就是依靠价格机制、竞争机制、供求机制等市场机制，实现土地要素在结构、时空上的有效安排，以获取最佳的经济效益，其经济学本质是土地产权的赋予和流转。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立完善，土地要素也逐步从“无偿、无限期、无流动”的计划配置转变为“有偿、有限期、有流动”的市场配置，有力支撑了我国城镇化的快速发展。国家通过科学划分生产、生活和生态三大空间，合理界定建设用地、农业用地、生态用地，推动经济发展和环境保护均衡且可持续发展。充分发挥市场配置资源的决定性作用，促进土地资源的集约高效利用，实现科学发展、高质量发展和可持续发展。与此同时，党中央、国务院围绕要素市场化配置、高标准市场体系建设等政策举措，对土地要素市场化配置的改革方向和具体内容进行部署，要求构建更加完善的土地要素市场化配置体制机制，全面提高土地资源利用效率和集约化程度。（图1）
（二）土地要素市场化改革发展方向。深圳土地要素市场化改革主要聚焦于建立健全高效的产业用地供给制度体系、运用市场机制盘活利用存量建设用地两大方向，着力破除体制机制障碍，进一步提高土地要素市场化配置效率。
1、建立高效的产业用地供给制度体系。深圳产业用地制度改革是土地供给侧改革的重要任务之一。《产业用地政策实施工作指引》提出对各种所有制经济一视同仁，重点保障新产业新业态发展和民生服务设施建设需求，明确了可按原地类管理的情形、优先安排用地计划指标的情形、新产业新业态的土地用途、细化多种方式供应国有土地使用权规定、可使用集体建设用地的产业领域等内容。但是，当前产业用地供应方式总体上依然较为单一，一定程度上制约了产业结构调整升级尤其是新业态、新模式落地发展。因此，建立高效的产业用地供给制度体系，重点在于建立健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应等产业用地市场供应体系，在符合国土空间规划和用途管制要求前提下调整完善产业用地政策，推动不同产业用地类型合理转换，尤其是要探索增加混合产业用地供给，突破长期实行的单一类型供地方式。
2、运用市场手段盘活存量建设用地。以往盘活存量建设用地主要采取无偿收回闲置两年以上的土地、加强闲置和低效用地执法督察、实行建设用地总量和强度“双控”、建立用地评价和奖惩制度等方式。但是，由于缺乏内在的经济激励和约束机制，建设用地粗放扩张的态势并未得到根本扭转。在此背景下，《产业用地政策实施工作指引》提出了国有企事业单位改革改制土地资产处置的协议、作价出资（入股）等办法，国务院办公厅《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》对存量划拨土地盘活利用的转让、出租、抵押等要求进行了规定，均是对市场化方式盘活存量用地的有益探索。因此，盘活利用存量建设用地重点在于建立并运用市场机制，包括探索促进盘活存量建设用地的税费制度、推进国有企事业单位存量用地盘活利用、推动实施城镇低效用地再开发等，进一步提升土地要素的有效供给数量和质量。
（三）土地要素市场化改革创新做法。深圳土地要素市场化改革已取得了良好成效，但是由于改革试点开展的时间较短，尚处于探索完善阶段，面临宅基地有偿使用推行难度较大、低效工业用地核定标准不够完善、盘活利用存量建设用地的市场化手段不足等问题。因此，深圳应抓住国家要素市场化配置综合改革试点的机遇，探索构建有利于土地要素自主有序流动的体制机制，推动经济实现高质量发展。一是探索新型产业用地供给动态平衡发展策略。深圳、上海在指引混合产业用地发展方面，均明确提出了功能用途互利、环境要求相似的用地可考虑土地混合利用，并推动在产业发展基础好的自贸区或产业新区等区域逐步展开混合用地试点，提升土地要素配置效率，实现土地资源节约集约高效利用，有力支撑新产业新业态发展。二是创新深圳存量土地二次开发市场化新路径。深圳通过协议出让、腾挪置换、差异化地价标准、历史用地处置利益分配等多种市场化新方式，推动低效用地腾退出清，进一步盘活存量用地，提升土地资源供给质效。尤其是深圳，以城市更新、土地整备、低效用地再开发为主的存量土地二次开发已逐渐成为土地资源市场化配置的重要手段。
（作者单位：深圳信息职业技术学院）
主要参考文献：
［1］严金明.深化土地要素市场化改革的十大认知［J］.中国土地，2022（04）.
［2］姚树荣，陈锴民，崔耀文.土地要素市场化配置与畅通国民经济循环［J］.政治经济学评论，2022.13（06）.
［3］肖靖宇，戴根平，魏秀月.深圳市土地整备利益统筹共享机制研究［J］.规划师，2020.36（16）.
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