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| 法治乡村建设探讨 |
| 第727期 作者：□文/陈 丽1 刘铭庄2 时间：2024/4/16 14:19:04 浏览：74次 |
［提要］ 2021年，我国颁布《乡村振兴促进法》作为全面推进乡村振兴的根本遵循，为促进“五个振兴”，带动广大农村地区实现共同富裕提供必要的法治保障。然而，随着城市化进程不断发展，乡村地区却仍在可支配收入、受教育水平、享受基层服务情况等方面严重落后于城市，城乡间差距愈大、乡村发展后劲不足等问题日益突出。为此，要实现全面建设现代化国家的目标，实现广大乡村地区新发展，建设法治乡村显得尤为重要。
关键词：乡村振兴；法治乡村；基层治理；普法宣传
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2023年11月4日
实施乡村振兴战略是新时代解决“三农”问题的重要途径，是中国共产党站在第二个一百年奋斗目标起点上做出的重大部署。建设法治乡村作为乡村振兴战略的重要组成部分之一，虽在新时期取得一定成就，但也出现一些新情况。因此，以乡村振兴战略为探究背景，把握建设法治乡村的意义，分析建设过程中所面临的现实困境，探索切实的应对措施，对于实现乡村振兴具有重要的现实意义。
一、乡村振兴战略与建设法治乡村的逻辑关系
在2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出，在振兴过程中为保障具体的发展效益，必须坚持以法治为本的理念，并在实际的振兴过程中严格遵循相关法律法规。毫无疑问，乡村振兴战略是缩小城乡差距、实现共同富裕的利民之举，而建设法治乡村更是推动乡村全面发展的关键所在。
简单来说，乡村振兴战略和建设法治乡村是包含与助力、指引与推进的关系。一方面乡村振兴战略是大构架、整体性的行动统筹，它的存在为建设法治乡村提供了意义和动力；另一方面建设法治乡村的完成度又对乡村经济秩序规制、乡村产业合理优化、乡村基层治理升级起着重要作用。而今乡村振兴势在必行，建设法治乡村亟须重视，通过分析两者之间具体联系，得出优化方案，最终才能助推乡村振兴更好地发展。
二、建设法治乡村的必要性和重要性
首先，从微观来看，建设法治乡村有利于盘活农业经济资源，提高农民经济收益，提升农村经济水平，提升乡村经济发展质量。其次，从中观来看，建设法治乡村是全面推进乡村振兴的重要保障，有利于全方位提高乡村发展水平。最后，从宏观来看，建设法治乡村作为“三依三治”工作布局的重要一环，有利于加快推进全面依法治国。
（一）建设法治乡村有利于提升乡村经济发展质量。从乡村振兴战略发展的内涵来看，乡村经济发展要想取得明显的发展实效，应着重关注乡村生活环境、文化传承、法治体系、社会治理等方面。然而，从正向来看，建设法治乡村可以在法律框架内最大限度地活用乡村耕地、房屋、生态等资源，让村民享受到更多的产业链和资源增值收益；从反面来看，如果乡村法治保障建设不完善，很多经济发展策略就会难以得到真正落实或者在落实过程中出现各种因法治保障欠缺使得落实不完全的现象。因此，建设法治乡村能更准确地满足乡村社会秩序稳定的需要，避免乡村经济发展中出现因法治保障不完善而导致的发展片面或者发展滞后，从而提升乡村经济整体发展质量。
（二）建设法治乡村有利于全方位提高乡村发展水平。在新的历史条件下，乡村振兴战略更加关注农业生产选择、农村基础服务、农民生活质量等关键细节，通过逐步健全农业法规制度、强化农村法律工作、提高农民法治意识，村民可以切身体会到乡村振兴背景下建设法治乡村所展现的积极作用。建设法治乡村的同时相对应的法治标准也会更为规范，从而形成良好发展体系，为乡村发展迈进现代化增添动力和保障。并且，随着建设法治乡村工作的逐步深入，“三农”领域法律制度得到补充与完善，能够进一步引导乡村合理开展各项活动，更能成为乡村振兴、经济发展中的重要指导，从而推动乡村发展水平全面提升。
（三）建设法治乡村有利于加快推进全面依法治国战略。当前，建设“法治国家、法治政府、法治社会”既是全面依法治国的工作布局，也是建设法治中国的核心要义。党的十九大报告指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须要始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。可见，基于国家大力倡导乡村振兴的战略背景和全面推进依法治国的总目标，建设法治乡村对于协同城乡法治建设、促进城乡法治系统性与整体性，以及对于我国全面依法治国的推进，都将起着最基础、最有力的推动作用。
三、建设法治乡村的现实困境
我国自提出法治乡村至今，在建设过程中仍面临着立法、执法、普法等诸多层面的现实困境，需要结合乡村振兴、深入农村基层，去发现问题、分析问题，才能提出合理对策以建设法治乡村。
（一）法律体系不完善，治理机制不健全。早在2011年我国便已形成中国特色社会主义法律体系，但相关涉农法律法规至今仍然不够完善，治理机制也不够健全，这对农村经济发展质量、农村法治文化建设等相关问题都造成一定程度的根源性影响。第一，涉农法律法规较少且笼统。相关现行法律法规多以促进城市发展为主，虽然偶有提及城乡融合，但仅寥寥几笔带过。第二，涉农立法层次偏低。多以法规、规章为主，基层干部在执法过程中往往受上位法制约，难以适用少数有针对性的法规，法律效力有待提升。第三，村规民约局限性明显。新时代衍生新现象，多数村规民约订立时间较早，其陈旧性、滞后性对当今大力发展乡村振兴、建设法治乡村的阻碍性强，难以合理、合法、有效地解决农村多领域疑难杂症。第四，乡村监管制度缺乏。即便是乡村均以基层群众自治为主，但适当合理的法律监督和管理机制对于建设法治乡村亦是不可或缺的。
（二）执法程序不规范，政府公信力受损。乡村振兴战略的行稳致远需要行政行为辅助，作为覆盖乡村群众生活各个方面的系统性工作，各类行政行为不可避免地在乡村实施，其中更少不了领导干部这些“关键少数”在背后的付出与推动。因此，想要保证乡村振兴战略按计划照目标实行，就需要领导干部自觉保有良好的法治素养以及自觉发展法治的人文关怀。近年来，虽然部分地区政府开始加大对干部开展法律知识培训的力度，同时提高执法准入门槛以提升干部依法行政的能力，然而不合程序的执法行为难以在一时间被快速摒弃。其关键在于，部分干部无法判断自身执法行为是否规范，抑或是图方便、图快捷秉持老方法、老经验进行执法，在培训效果无法快速吸收的情况下，群众如果遭到违法行政行为也不会维权、难以维权，甚至不能维权。可见，执法程序不规范所造成的严重后果，不仅会增加执法成本，还会影响干群关系，造成群众满意度下降，损害政府的公信力。
（三）基层组织行政化，群众自治沦为空谈。根据《村民委员会组织法》中第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而在现实生活中，扮演农村基层行政部门的通常不是乡镇政府，而是村委会，这一点已经潜移默化地深深印入了地方行政单位和基层群众中。这就使得原本应该处于协助地位的村支部、村委会变得事无巨细，平白无故地要承接乡镇政府的各种任务和考核，自然难以腾出精力去思考如何更好地开展村民自治工作，并且村干部始终素质有限，难以真正明白和理解自己基层自治的角色定位。这就使得村级党政组织的国家行政化倾向逐步加强，其所代表乡村利益和乡村自治的力度进一步减弱，村民自主参与乡村治理的积极性也进一步衰减，让“自治”沦为空谈。
（四）普法宣传无特色，普法效果不理想。构建法治社会，乡村是最小单位，也是最不容小觑的单位。做好普法宣传工作、营造浓厚的法治氛围是最为直白的提升党员干部和群众的法治意识的方式。近年来，各地都开始重视乡村普法宣传工作的开展，目前已初见成效，但仍比上不足，稍欠火候。一是部分普法宣传工作量化、形式化严重，不重成效单讲次数。二是所制定的宣传内容脱离实际，不满足群众的现实法律需求；宣传读本与群众文化程度不符，难以被群众所理解与接受。三是宣传方式旧调重弹，缺乏吸引性。四是依靠“三微一端”新媒体平台开展普法宣传的单位，其公众号的影响力和知晓度有限。进行全民普法宣传的初衷是为了扩大群众对法律的认知度，同时提升群众的法治意识，然而活动开展也成了“走过场”，难以让普法走近群众，也难以真正吸引群众主动学习法律知识。
（五）法律服务不到位，群众保障效率低。建设法治乡村离不开完善的公共法律服务体系，而我国农村的法律服务仍存在很大的空缺。首先，从法律服务的现有资源看，我国农村地区与城镇地区的法律服务资源差距较大。其次，从法律服务的执行力度看，一方面在执法人员上，多数村落仍以村长为解决日常纠纷的第一公认“里老人”，正义来源单一且易受利益影响，即便是乡镇的执法队伍亦存在执法人员涣散、执行标准不严等问题；另一方面在提供法律服务过程中，法律服务工作者多为“走马观花”式，难以稳定地、持续地、普遍地为村民提供便捷的、优质的、适合的法律服务。此外，从法律服务的范围看，目前多局限于普法、提供零星法律咨询阶段，对于常面临的土地相邻纠纷、房屋拆迁纠纷等问题，少有法律服务工作者能从实际出发，针对不同“病因”切实做到为农民群众“对症下药”以解决现实问题。
四、法治乡村建设路径探索
建设法治乡村对农村改革发展的稳定有着至关重要的作用。为更好地推动建设法治乡村，助力乡村振兴，针对建设法治乡村过程中面临的现实困境，从以下几个方面入手提出解决路径：
（一）完善涉农法律法规，健全农村治理机制。法律是治国之重器，良法是善治之前提。要想在后端执法、司法适用中实现有法可依、有规可守，就要做好前端涉农领域在立法层面的工作，完善涉农法律法规，健全农村治理机制。首先，积极制定与完善涉农法律法规以弥补法律空白，同时也要注意提高涉农立法层次。立法层级较高的部门应紧跟乡村发展进程，在全面依法治国战略和乡村振兴背景下对症下药，找痛点、抓重点，对于农村立法缺失部分加快完善与制定步伐，为建设法治乡村提供前端立法保障。其次，结合实际，及时修正部分滞后性、局限性条款。现有涉农法律法规与现有事实情况结合时，已陆续出现部分不合时宜的条款，诸如农村土地拆迁、农村分家协议、农村自建房、农业生产经营等方面，应结合农村基本情况、村民接受水平等结合实际进行修正，完善不合时宜的法律条款。最后，结合农村特色，设立驻村党员干部，建立以党员干部为核心的法律监督及管理机制。
（二）强化涉农行政执法规范与监督。建设法治乡村是一项长期性、系统性工程，需实施权力监督加以保障，从而找到规范执法行为的突破口。首先，规范领导干部选拔。明确全心全意为人民服务的宗旨，保证干部廉洁奉公的信仰，考察干部是否有与岗位要求相对应的理论知识和实践能力，保证公务员队伍素质在“好中选优”中不断提升。其次，规范公权力的行使。提高行政执法部门的执法准入门槛，既要要求执法人员通过统一的行政执法考试，取得行政执法资格开展执法活动，又要不断保证执法人员执法过程和处理结果的可知行和透明性，约束公权力在法律的框架下运行。再次，完善执法机制，实行法治村长。每个村至少有一位专门负责法治的村干部，主动吸引法律人才送法下乡，主动开展普法宣传讲座，主动推进法治乡村建设。最后，强化反腐败斗争。绝对的权力导致绝对的腐败，要持续深入推进廉政教育和廉政文化建设，厘清行政执法的权责关系，健全全社会权力监督体系，充分发挥媒体、群众等社会监督，让公权力在阳光下行使。
（三）坚持基层自治与法治、德治相结合。基层自治、法治、德治在乡村振兴战略中都是不可或缺的存在，三者高效协同，用良法推动善治，保障乡村社会秩序的稳定。首先，加强基层党组织建设。要明确村级党组织的权力领导地位、基层治理功能以及资源统筹作用，加强村党组织部在一村事务中的领导核心作用，始终坚持党管一切的政治原则。其次，发挥村民委员会的作用。村民委员会本身内含着乡土中国传统的村民自治的因素和印迹，代表着乡土社会内在核心的自主自治力量，代表乡土社会村民的切身利益和需求。要保障公民自由、平等及其他权利的正常持有，就要保障好公民的政治参与权利，通过村委会保障群众参与政治生活和参与社会管理。最后，发挥村规民约的作用。村规民约是群众自发认同遵守的行为准则和道德规范，它的存在是替代宏观的公权体制解决基层治理的微端问题。但要村民群众真正认同并做到“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，就要提升村规民约的权威性，使村民从内心深处认可村规民约；就要明晰村规民约的执行和监督主体，增强村民在乡村治理的主体性，将村庄治理的主动权归还给村民，最终实现真正意义上的教化引导作用，村民也会自觉将其内化于心、外化于行。
（四）加大农村普法力度，培养法律意识。法治社会的建设成也基层、败也基层，乡村的重要性不言而喻，法治乡村建设也成为建设法治中国举足轻重的一环。首先，保障普法经费。积极向上级部门争取更多的普法经费补助，并予以严格的预算保障，在避免“巧妇难为无米之炊”情况的同时，专项工作专项审计，保障普法宣传效果的达成甚至提升。其次，打造个性化普法。处于熟人社会、人情社会的农民，其本身法治意识薄弱，对法律的抵触性大于用法维权的意愿，使得基层律法面临“有法不用”难题。故在加强普适性法律法规宣传的同时，结合地区实际发生的案例问题进行个性化普法，增强宣传工作吸引力，提升群众学法积极性，提高群众的法律意识。最后，探索特色普法方式。充分利用不断更迭的科学技术，巧妙在宣传方式和内容中借鉴地方独有的文化和特色，以自身地区乡村群众文化水平、喜好文化形式、常用接收信息手段等为出发点，选择打造最适合自己的普法方法。
（五）建立健全乡村公共法律服务体系。建设法治乡村也离不开优质的乡村公共法律服务体系。农村群体由于乡村经济的落后性及村民文化水平不高等因素，在法律层面通常处于弱势，此时便需要政府、法院、检察院等代表国家公权力的机关去积极带头建设乡村公共法律服务体系。首先，加强年轻法律服务工作者深入农村意识。鼓励年轻律师、政法干部、法律学者等各方面法律人才积极下乡普法，与各乡镇、村落达成持续、稳定的普法，培养村民的法律信仰和找法、用法意识。其次，创新法律服务合作模式，为村民购买法律服务。激励基层党政机关充分利用行政权力和市场导向，通过政府购买服务等形式，挖掘、引进法律人才入驻基层，提高农村法律服务质量，促进城乡法律服务资源均等化。最后，设立固定的法律服务日。因农村信息闭塞，难以交互知悉，设立固定日可牢固村民遇事找法的记忆。可以每月一次摆台涉案为群众解答法律问题，提供法律帮助，人口密集处也可视情况调整至半月一次。建立健全乡村法律服务体系，落实农村法律服务最后一公里，为村民提供实惠的、优质的、可选择的公共法律服务，有利于加强乡村法治保障。
总之，推进法治乡村是建设新农村的重要内容，建立乡村治理体系、营造法治氛围也是乡村振兴战略的重要规划。这就需要把握好乡村振兴战略与建设法治乡村的逻辑关系，深入分析建设法治乡村的必然性及现实困境，认真总结我国建设法治乡村的经验教训，针对性地提出建设法治乡村过程中所遇困境的有效应对举措，才能更好地助推法治乡村建设，实现乡村振兴。
（作者单位：1.吉首大学；2.镇远县人民检察院）
主要参考文献：
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