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| 宅基地议事协商和矛盾纠纷处理机制探讨 |
| 第727期 作者：□文/李晓燕1 张亚沛2 时间：2024/4/16 14:24:27 浏览：109次 |
［提要］ 现行宅基地制度存在无偿分配及其不能有偿退出、一户一宅原则未严格落实、与社会经济发展需求脱节等问题，造成宅基地资源浪费严重。本文从现行宅基地制度存在的问题出发，分析其主要成因和宅基地纠纷解决模式，以构建宅基地议事协商和矛盾纠纷处理机制。
关键词：宅基地制度；议事协商；矛盾纠纷处理机制
中图分类号：F922.32 文献标识码：A
收录日期：2023年8月2日
一、现行宅基地制度存在的问题
从农村合作化开始，考虑到农村相对比较贫困落后且缺少相应的社会保障，故赋予农户无偿获得宅基地使用权，以保证农户的住房安全，保障农村社会的稳定。随着我国经济快速发展及城镇化率的提升，更多的农业人口进城落户，而宅基地面积却没有因城市化步伐的加快而减少，一户一宅原则未严格落实，不利于农村社会稳定。伴随经济发展，土地资源的稀缺性逐渐得到体现，国家对土地管控愈发严格，在农村建设用地总量控制的前提下，农村宅基地建新不拆旧，许多地区事实上已经没有宅基地可分配给新增农户，难以保障新落户农民的居住需求。宅基地制度与社会经济发展需求脱节，农村宅基地不能流转，妨碍农房保值增值和城乡生产要素流动。现有宅基地制度只允许在宅基地上盖房子，不允许宅基地在集体范围外交易、出租，限制了农民房屋的财产属性，妨碍农房保值增值。农村宅基地制度改革是基于目前我国农村发展现状、全面推进乡村振兴重点工作的客观需要。现行宅基地制度已经不能应对人和地、人和村庄关系的变化，宅基地制度改革迫在眉睫。现行法律上严重滞后宅基地的现实权力，宅基地制度改革将颠覆人与土地的关系，成为解决农村衰败问题的突破口，为乡村振兴打好地基。
二、宅基地矛盾纠纷成因
（一）造成矛盾纠纷的客观原因
1、政策及相关法律制度供给不足。现行法律法规以及政策滞后于农村社会经济发展需求。随着城镇化进程的推进，越来越多的农户进城买房居住，农村的房宅要么由于无合理的退出机制而闲置浪费，形成了“非农”人口继续无代价、无限期、无召回地占用农村宅基地，与新增农户无宅基地可分的矛盾纠纷；要么私下交易流转，不仅违反农村的房宅不能进入流通市场交易的政策法律，而且随着农村改革的进一步深化，宅基地价值和市场潜力等被挖掘后，出售人反悔的矛盾纠纷比比皆是。
2、相关部门工作不到位。一是有关部门督导失位，法规不允许宅基地在非集体中流转交易，因此私下流转的宅基地没有经过必要的行政督导，许多合同在订立过程中存在各式各样的问题，一旦发生矛盾纠纷，解决难度大。二是相关部门配合和责任落实不到位，不同部门推动的不同类型确权造成了不少权属重叠、交叉，以及早期宅基地管理不够到位，造成宅基地边界不明确、权属不清晰，致使农村宅基地确权仍未完成，且这类宅基地矛盾纠纷多是历史遗留问题的积聚，因此产生争议不易处理。三是由于矛盾纠纷化解部门调处能力不足，农民的宅基地矛盾问题主要出现在邻里之间，数量大、时间长且涉及村民切身利益，很易由小事触发，并与其他恩怨、利益纠纷交织，“易燃”且“易爆”。当前宅基地及其使用权利益的日益显化，将导致宅基地矛盾纠纷易发但不易化解。而传统乡村治理，重义务而轻权利、重集体轻个人，矛盾纠纷主要是家族内德高望重之人出面调解解决，在个体平等已基本实现的前提下，传统风俗习惯的力量式微，不足以补足法律法规留下的空缺，不足以解决为了维护自己的权力和追求利益造成的矛盾纠纷。
（二）造成矛盾纠纷的主观原因
1、村民综合素质较差。个人权力、利益意识膨胀与义务责任意识式微进而造成权利义务责任严重不匹配。在很多宅基地纠纷争议中，权益有关方表现得更多的是对自身权利的维护和利益的追求，甚至跨越权利界限，侵占他人利益。既欠缺对权利界限的理解把握和对他人权利的尊重，又缺乏道德意义上的互相谦让和担当。
2、农民思想观念陈旧，法律意识淡薄。一是农村中宅基地私有观念普遍存在，把宅基地和房屋都看作自己的私有财产。二是乡村社会是熟人社会，农户将闲置房宅交由别人看管、租用时，都会碍于面子而未订立书面合同，把复杂的法律关系简化为三言两语的口头约定，只有当遇到重大利益冲突的矛盾纠纷时才会意识到“空口无凭”的深刻含义。
3、利益驱使。对大部分农民来说，房宅占据家庭资产的大部分，没有合理的退出机制，很难解决宅基地闲置问题。
三、宅基地纠纷解决模式
（一）压实宅基地相关部门责任，化解土地管理部门违规审批或因宅基地界址不明引起的纠纷。北京市昌平坚持引领规划管控，严格执行村庄规划，为进一步规范农村宅基地及自建房审批管理，开展了农村宅基地及自建房专项联合百日检查，发现问题及时进行移送和督导。北京市大兴坚持规划先行，各镇加快编制和完善村庄规划，为宅基地及房屋建设管理提供依据。讨论试行农村宅基地及建房审批管理实施细则，压实宅基地有关部门责任，按照规划，严格履行宅基地审批手续。天津市静海坚持宅基地审批公开、透明的原则，村民宅基地必须符合土地利用总体规划、乡镇总体规划和村庄规划。山西省平遥县、浙江省龙港市人民政府建立一个窗口受理、多个部门联动的农村自建房联审联办制度，实施申请审查、批准后丈量批放、施工中现场巡查、建成后核查验收“四到场”。浙江省德清县把农村宅基地的审批权限下放给各镇人民政府（街道办事处），由村镇建设、国土资源所（分局）负责具体办理，镇人民政府（街道办事处）批准，报县国土资源行政主管部门备案。
（二）制定政策并严格执行，化解争占宅基地以外的集体土地、侵犯集体利益引起的宅基地纠纷。河北省邯郸市峰峰矿区初步形成“三个一”制度框架，从源头上遏制农村乱占土地建房的行为。天津市静海严格土地执法监察，严厉打击违法违规用地行为，严格土地执法监察，严厉打击违法违规用地行为，加大执法监察力度，对违法用地上的建筑物和其他设施，按法律规定拆除或没收，重处重罚违法主体。湖北省恩施市规定必须严格按照批准的面积和建房标准建房。建成后，要及时组织验收，实地检查村民是否按批准的面积、四至范围使用宅基地，是否按批准的建筑面积、建筑楼层、建筑风貌等要求建设住房，验收合格后方可申请办理不动产登记手续。
（三）通过合理政策规定和各种方式宣传，化解试点改革过程中农民与政府之间的矛盾纠纷。河北省邢台市信都区通过召开农村宅基地工作安排部署会、动员大会，在村口发放一封信，在显著位置悬挂条幅等方式持续开展宅基地改革宣传工作。通过宣传，让广大干部群众了解改革的内容、明白改革的意义、接受改革的政策，充分调动农民群众的积极性、主动性和创造性，营造良好的改革氛围，争取农民群众积极参与并广泛支持。成都市郫都区以疏为主，疏堵结合，坚持科学合理的原则，逐步引导农村居民适度集中居住。科学制定实施方案，以点带面，逐步推进，发挥试点的示范带动作用，尊重村民的主体地位，激发村民参与，区宣传部门和各镇（街道）要大力宣传有关农村村民建房的法律法规和政策规定，共同建设宜居、宜业的美丽新村。江西省永丰县在筑牢夯实改革基础上，继续扩大乘积效应，以乡镇行政村为单位，选择1～3个基础较好、条件成熟的自然村组分批次稳步推进改革，强化典型示范，以点带面推动全县宅基地改革整体效能，加快形成可复制的“典型实践案例”。
（四）探索三权分置和宅基地退出机制，化解违法私下流转宅基地引起的纠纷。“定分止争”，实施宅基地“三权分置”改革措施，以处理宅基地权属纠纷。江西省鹰潭市余江区以宅基地制度改革为契机，探索建立村组一级的集体经济合作社，明晰宅基地所有权，为宅基地公平分配打下坚实基础。一是依法确权，解决宅基地所有权主体虚置问题；二是充分赋权，解决宅基地所有权规范行使问题。上海市奉贤区根据实事求是、一户一宅政策原则，通过集体民主决策等方式，科学稳妥认定农户宅基地资格权。山东省平度市规定在符合乡村规划和用途管制的前提下，经村集体经济组织同意报所在地镇（街道、园区）批准后，宅基地使用权可以抵押、出租、转让。
（五）提高农民综合素质，多元化化解建房影响相邻关系人利益引发的纠纷。潍坊市寒亭区要求村集体经济组织为主体，根据村庄规划和有关规定，解决初选宅基地的争议和纠纷，对经村民会议或村民代表会议讨论同意且无土地权属争议的宅基地，张榜公布有关情况。邢台市信都区司法局充分发挥全区各级调解组织和专兼职人民调解员作用，念好“化、回、导”三字诀，全力调处信访纠纷，竭力推动问题和矛盾得到妥善调处，有力维护了区域社会和谐稳定。滁州市要求各地要按照属地原则压实责任，依靠乡镇、村级组织，依据法律法规和相关政策，积极稳妥化解纠纷，要坚持边排查、边化解，对一时难以化解的，层层建立包案化解机制。
四、构建宅基地议事协商和矛盾纠纷处理机制
（一）化解农村宅基地矛盾纠纷，提高农民群众的综合素质是根本。强化乡村法治建设，重视自治、德治的作用，加强三者之间的协调配合，统筹运用“三治”化解农村宅基地矛盾纠纷。第一，在法律规则明确的基础上，通过法治宣传教育，提高农民的法律意识，加强广大农民的法治观念，培养农民提高知法守法的自觉性。第二，乡村自治是基层民主的需要，宅基地矛盾纠纷的解决必须尊重各地实际情况，灵活运用不同治理方式，不能采用“一刀切”政策。第三，强化道德观念，发扬谦让、尊重、担当等中华优秀传统文化，提高农民的责任意识和义务观念，理解并尊重他人权利。
（二）解决宅基地矛盾纠纷，加大矛盾纠纷排查调处力度是关键。在矛盾纠纷形成之初，通过排查及时发现苗头，将问题解决在萌芽，从源头上化解宅基地矛盾纠纷于无形。一是各村设立宅基地协管员，及时发现矛盾， 解决矛盾，把矛盾消灭在萌芽状态。二是重视宅基地规划审批问题，把宅基地使用要求写进村规，在村庄规划中，结合实际情况，做出合理规划，有效地避免因规划不当造成的宅基地矛盾纠纷现象的出现。三是加强宅基地管理宣传，通过多种方式宣传宅基地规划、用地管理等政策，营造良好的宅基地管理氛围。
（三）解决宅基地矛盾纠纷，依靠政策是基础。一是优化政策供给，规范和细化政府处理宅基地使用权争议的规则。对于由此产生的宅基地矛盾纠纷，政府有必要尽快在法定范围内出台相应的规范性文件，来统一政府处理此类问题的具体规则。二是以确权为目的的宅基地纠纷较多，权属清晰是预防和化解此类农村宅基地矛盾纠纷的基础，“定分止争”，因此要做好宅基地确权登记工作。三是强化宅基地分配制度设计和规范表达，制定完善的宅基地退出机制。原则上仍然坚持一户一宅，在此基础上固化资格权，细化宅基地分配程序，严格遵循面积、规划管控。宅基地可以无偿也可有偿退出，退出后仍然可以申请，区别在于无偿退出再次申请也是无偿的，有偿退出再次申请需要缴纳相应费用。
（四）解决宅基地矛盾纠纷，遵循法律是保障。其一，加强有关农村宅基地合同的监督管理，从源头上规范农村合同，在农民起草、订立、履行合同等环节进行审核。其二，强化有关部门规范农村宅基地的使用管理，统一尺度，搭建平台，信息共享，引导到位，构建协调互动机制。其三，科学有效发挥现有纠纷解决方式，加强基层调节和人民调解的司法确认力度，基层为主，多元辅助，来化解宅基地矛盾纠纷。
（作者单位：1.中国邮政储蓄银行洛阳市分行；2.洛阳职业技术学院）
主要参考文献：
［1］陈璐，徐涵，杜祎.现行宅基地制度存在的问题及完善对策［J］.法制博览，2022（06）.
［2］管洪彦.农村宅基地分配制度：历史演变、运行困境与改革思路［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2022.22（04）.
［3］廖洪乐.农村宅基地制度：演变轨迹、主要问题、改革探索与建议［J］.新疆农垦经济，2022（07）.
［4］胡银根.河南省农村宅基地制度改革六问六答［J］.河南农业，2022（31）.
［5］张克俊，付宗平.基于功能变迁的宅基地制度改革探索［J］.社会科学研究，2017（06）.
［6］刘锐，张弼格.统筹运用“三治”化解农村宅基地及相邻纠纷［J］.行政管理改革，2022（03）. |
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