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| 增值税分享机制优化思考 |
| 第727期 作者：□文/张玉瑶 时间：2024/4/16 14:27:31 浏览：488次 |
［提要］ 我国现行增值税分享机制会加大地区间的财力失衡，生产地原则下的增值税横向分配也会加剧增值税跨地区转移和背离，阻碍全国统一大市场建设。基于此，要完善增值税横向分享机制，逐步实行消费地原则，同时加强配套制度联动改革，从而助力全国统一大市场建设。
关键词：全国统一大市场；增值税分享；生产地原则
中图分类号：D922.22 文献标识码：A
收录日期：2023年8月1日
随着我国经济的发展和市场化程度的加深，建设全国统一大市场已经成为国家发展的一个重要战略。旨在通过打破地域限制，消除行业壁垒，实现全国范围内的公平竞争，从而推动各地区经济的均衡发展，提高国家整体竞争力。而增值税不仅是我国的第一大税种，而且作为重要的共享税，其分享机制的进一步完善是建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地财政关系、实现税收推动国家治理体系和治理能力现代化目标的关键，同时也与全国统一大市场的建设相辅相成。
一、我国增值税分享机制历史沿革
（一）央地间纵向分享：“先分成后集中”。从1994年分税制改革开始到2012年部分地区和行业“营改增”试点，我国增值税收入在央地间的纵向分享比例历经了三个阶段的改革变迁，由最初的75%∶25%过渡到50%∶50%。同时税收返还制度由最初确立的“基数+增量”返还调整为定额返还。需要注意的是，我国增值税政策的历次改革，改变的仅仅是央地间分享比例，“先分成后集中”的央地分享机制自始至终都保持不变。
（二）地区间横向分享：“生产地原则”。增值税收入的横向分享是指对纵向分配后归属地方的增值税收入在省域间进行二次分配。长期以来，我国增值税收入分享改革都侧重于央地两级政府间的纵向分配，而忽视了地区间横向分享机制的构建。根据增值税暂行条例中的规定，我国增值税在地区间实际是按“生产地原则”进行划分的。其原因有二：一是由于当时“两个比重”过低，出于激励地方积极性的考虑；二是受限于当时税收征管能力，“生产地原则”简单高效、便于实行。
（三）增值税收入分享过渡方案。2016年全面营改增后出台的增值税过渡方案，确立了央地间“五五分成”政策，暂定过渡期2～3年，2019年明确过渡期结束后过渡政策仍然沿用。过渡方案中提出三项基本原则：保持现有格局不变、注重调动地方积极性、兼顾好中西部利益关系。另外，方案还指出将中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配地方，主要加大对中西部地区的支持力度，推进基本公共服务均等化。可以看出，国家在增值税制度设计中已经将“横向公平”纳入考虑范围。
二、全国统一大市场建设视角下现行增值税分享机制存在的问题
（一）现行增值税分享机制存在的问题
1、激励导向型分享机制加大地区财力失衡。从世界范围来看，增值税分享机制主要有“激励导向型”和“公平导向型”两种。我国增值税分享机制设计之初的功能定位是筹集财政收入，实现提高财政总收入占GDP比重及中央财政收入占财政总收入比重的目标，“先分成后集中”分享机制明显属于“激励导向型”。在这种机制下，各省想要筹得更多的税收就要在提高征税率的同时不断发展工业、做大税基。而且“生产地原则”下地方政府负责征税的同时享有所征税款的50%，会进一步强化纵向分享的产业和税收激励作用。这种激励导向型的分享机制，在调动地方政府积极性的同时会加剧地区间的财力失衡。首先是地区间的“马太效应”。经济越发达的地区，工业制造业越发达，优质企业也越多，相应的税收征管能力也越强，因而地方政府能筹得更多的增值税收入。反之，经济落后地区发展基础薄弱，征管能力不足，所筹得增值税收入有限，往往面临很大的财政压力。长期地区间财力失衡又会造成地区间市场竞争的不平等，反过来加大我国地区间、尤其是经济发达地区与经济落后地区之间财力的不均衡，陷入富者愈富、穷者愈穷的困境。其次，生产激励型的增值税分享机制使得地方政府将工作重心放在招商引资上，而忽视了对绿色发展、改善民生、促进消费等领域公共服务的投入。在新发展阶段，我国经济增长已经由投资拉动转向消费带动、创新驱动，当前生产激励型分享机制显然不符合经济发展的新要求，会阻碍我国经济增长方式的转变。
2、生产地原则加剧增值税跨地区转移和背离。我国现行增值税是典型的流转税，税负具有转嫁性，最终消费者是增值税的实际负担者。在“生产地原则”下，当生产地和消费地不一致时，增值税收入归生产地所有，而税负却由消费地承担，从而造成增值税在地区间的横向转移和背离。而且随着营改增和增值税地方分享比例的提高，地方增值税收入的绝对量大幅度增加，以及数字经济时代电子商务的蓬勃发展使得市场“销售极化消费均化”的现象日益显著（刘怡、耿纯、张宁川，2019），增值税收入继续按“生产地原则”在地区间进行分配将导致增值税地区间税收转移及税收与税源背离程度的不断加深，显然有违税收的公平和受益原则。
（二）现行增值税分享机制对全国统一大市场建设的影响
1、财政压力加剧地方保护主义，阻碍全国统一大市场建设。由于经济发展水平和区域差异的存在，激励导向型增值税分享机制产生的地区财力失衡会加大经济落后或资源匮乏地区的财政压力。地方财政压力是造成市场分割的重要原因之一。地方政府出于促进本地区经济增长和税收收入的考虑往往采取非市场化的手段来达到保护本地商品和企业的目的。例如有些地方政府强制要求在本地区开展业务的外地企业必须在当地登记注册、对外地商品销售施加严苛的限制条件，或直接将外地商品挡在本地市场之外等，极大地限制了商品和生产要素在地区间的自由高效流动。这些人为设置的区域壁垒，加重了我国区域间市场分割的程度，降低资源配置效率，阻碍全国统一大市场的形成。
2、“生产地原则”存在的弊端，阻碍全国统一大市场建设。营造公平的市场竞争环境是全国统一大市场建设的目标之一。增值税地区间分享实行“生产地原则”有违税收的公平和受益原则，会产生许多不利影响。首先，由“生产地原则”造成的增值税跨地区转移会造成地区间财政收入失衡，不利于区域协调发展和基本公共服务均等化，阻碍全国统一大市场的建设。其次，“生产地原则”会强化地方政府追求本地区利益最大化的激励作用，地方政府通过税收返还、财政补贴，低价转让土地等政策进行过度税收竞争，扭曲经济主体行为选择，从而形成隐形的市场壁垒，增加企业制度性交易成本，造成要素市场分割。此外，有些跨地区经营的企业甚至可以利用制度漏洞通过转让定价的方式在各地区间转移增加值，致使地方政府陷入“税收竞争-税收背离”困境，严重干扰市场资源配置的有效性和公平性。最后，增值税地区间生产地原则分享导致的税收转移和税收与税源相背离可能引发地区之间的税收争端和纠纷，一些地区可能会指责其他地区利用税收分享机制逃避纳税责任，加大了政府间的合作和协调难度。以上这些因素都严重阻碍了全国统一大市场的建设。
三、全国统一大市场建设视角下增值税分享机制优化路径
（一）增值税分享在全国统一大市场建设中的作用。全国统一大市场应具备规则统一、竞争充分、高度开放、运行有序的基本格局，通过整合全国各地的资源和市场形成规模效应和集群效应，有效降低地区间的交易成本，将我国超大规模市场优势转化为强大竞争力，从而畅通国内国际双循环。
地方政府的事权与支出责任的失衡，是地方政府实行地方保护主义、设定区域壁垒的根源所在，也是造成商品和要素市场分割的重要因素。因此，在建设进程中，首先要理顺央地间的收入分配关系，解决地方事权与支出责任不匹配的问题。其次要加快政府职能的转变，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，需要以“有效市场、有为政府”作为共同支撑。所谓“有效市场”，要求要素资源能在全国范围内自由流动，形成地区间互联互通、协调发展的强大市场。而建立“有为政府”，需要打破政府行为所导致的制度性市场分割，营造稳定、透明的营商环境，降低市场交易成本，为全国统一大市场提供优质服务和重要制度保障。这些目标的实现都需要以建立更加完善、更符合我国经济实质的增值税分享机制为重要基础。
（二）增值税分享机制优化路径选择。理论上，将增值税划为中央税可以从根本上解决增值税分享带来的地区财力失衡加剧、税收与税源背离、地方保护主义横行等各种缺陷。但在现阶段我国地方主体税种缺失、地方财力不足的现实背景下，增值税继续作为中央和地方共享税仍然是未来一段时间内最适宜的选择。作为我国收入规模最大的共享税，增值税收入分享要同时兼顾央地间纵向财力稳定和地区间横向财力均衡。要想建立一个稳定的增值税分享机制，单纯靠央地分享比例的调整来保持财力格局不变并非长久之计，不能有效缓解地区间的税收竞争，需要从追求“激励效果”转变为促进“横向公平”。因此，本文认为应在过渡方案确定的央地间“五五分成”格局保持不变的前提下，逐步建立完善增值税地区间横向分享机制，这是进一步理顺政府间财政关系的关键所在。主要可以从以下两个方面入手：
1、由生产地原则逐步调整为消费地原则。当前增值税分享机制所暴露出的种种问题表明，生产地原则已经不利于我国经济高质量发展，改革迫在眉睫。按消费地原则确定增值税收入地方分享部分，一方面可以从体制上消除阻碍生产要素市场化配置和商品服务流通的不利影响，有效化解地方税收竞争和保护主义蔓延，有助于商品要素跨地区自由高效流动，加快全国统一大市场的建设进程；另一方面也能缓解区域资源禀赋差异所带来的地区间财力失衡，有助于地方政府由注重招商引资、生产建设转向对消费、基本公共服务、基础设施建设等领域的重视，使增值税的“中性”原则得以体现。但增值税分享机制改革完善需要循序渐进，不能一蹴而就。直接由生产地原则改为消费地原则会导致部分地区的增值税收入大幅度减少，不利于地方财力稳定，在实际推行中也会遇到很多阻力。综合考虑以上因素，本文认为可以先选择部分增值税转移程度较大的行业在部分地区实行消费地原则改革试点，其余行业继续采用生产地原则，待条件成熟，再逐步覆盖全行业，推行至全国实行。
2、加强相关配套制度联动改革。增值税收入分享是分税制改革的核心，牵一发而动全身，需要相关配套制度联动改革。首先，要建立健全的财政转移支付制度，确保地方政府在财力较弱的情况下能够维持基本公共服务的提供。其次，还需要制定明确的财政责任制，使各级政府对自身财政状况和预算执行负责，防止财政过度依赖增值税收入而出现风险。最后，增值税收入的划分也会对相关的税收政策、产业政策和区域发展政策产生影响，要动态调整相关的产业、投资引导和创新支持等方面政策。综上，在推进增值税收入分享的改革过程中，需要综合考虑各个相关领域的制度设计和改革措施，以实现财政收入的合理分配和经济社会的可持续发展，从而更好地助力全国统一大市场的建设。
（作者单位：兰州财经大学财税与公共管理学院）
主要参考文献：
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［2］黄思明，解洪涛，匡浩宇.消费地原则下数字经济增值税横向分配估算——基于建设全国统一大市场的视角［J］.税务研究，2022（06）.
［3］吴华强，才国伟，何婧.新发展格局下的全国统一大市场建设［J］.南方经济，2022（07）.
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