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| 数字赋能基层治理优化思考 |
| 第727期 作者：□文/王宏婕 时间：2024/4/16 14:29:32 浏览：264次 |
［提要］ 随着数字时代的来临，数字赋能为基层治理带来质的变化。本文选取南京市顶山街道“一网统管”模式进行个案研究，通过梳理典型模式的主体相互关系和互动机制，并结合理论分析框架“治理主体-权责关系-互动机制-业务流程”进行分析，在此基础上提出数字赋能基层治理模式优化路径，以促进数字赋能基层治理模式优化。
关键词：数字赋能；基层治理；运作逻辑
中图分类号：D693.6 文献标识码：A
收录日期：2023年8月15日
一、问题的提出
提升数字赋能基层社会治理水平，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。数字赋能基层治理的过程是多个部门的联动，其运作过程的复杂性毋庸置疑，因此数字赋能基层治理成为我国数字赋能研究的重要主题。根据党中央的指导思想以及相关文件，全国各地因地制宜，积极探索数字赋能基层治理模式，提升治理能力，这也更加凸显了数字赋能基层社会治理的重要性。已有研究集中于数字赋能的应用、数字赋能治理协同、基层治理模式创新实践，这些研究对数字赋能基层治理做出了富有洞见的解释，但对江苏省的数字赋能基层治理模式的运作逻辑以及数字赋能基层治理模式的优化路径的探究尚不充分。因此，本文尝试从协同治理理论框架分析数字赋能基层治理模式的运作逻辑，为促进数字赋能基层治理模式的优化提供经验借鉴与理论支持。
二、文献述评与分析框架
数字赋能是指借助区块链、人工智能、大数据等新兴数字技术，将大量公共数据进行整合、共享、研判，使社会治理过程更加智能、科学，进而提升政府治理能力和人民满意度。数字赋能基层社会治理是指基层政府机关部门应用数字技术直接治理或与社会其他主体协同治理管辖范围内各种公共事务的活动。数字赋能基层治理模式是指充分运用智能互联技术为基层治理赋能的一种模式。现有文献对于数字赋能基层治理的研究主要集中在数字赋能的应用、数字赋能治理协同、基层治理模式创新实践这三个方面。
首先，关于数字赋能应用方面。已有文献大多聚焦于企业、政府层面。例如，Wamba基于实证研究，提出数字赋能可以提高企业的运作效率，降低相关成本，增强生产效率。彭勃等通过A镇的“一码通用”的案例探索出块主导的平台型技术赋能的运作逻辑，建议未来要从“条块协同”的视角构建数字化的基层工作平台。舒绍福认为数字赋能国家监察不仅能够有效地将数据进行整合，而且还能通过技术赋能推动多元主体的协同参与，形成多元主体的协同监察。
其次，关于数字赋能治理协同方面。已有文献大多聚焦于典型地区的城市或者乡村的实践案例研究。例如，黄晓春通过L街道的个案研究技术与组织结构的关系，发现信息技术可以在重组运行机制的同时不打破既有结构。李燕凌等通过对D镇“映山红”数字赋能乡村自主治理的分析，发现数字技术与本土资源的耦合能为乡村发展提供持续动力支撑，同时也不可忽视数据伦理风险等挑战。
最后，关于基层治理模式创新方面。学者们大多以具体的案例对基层治理模式进行研究。例如，徐顽强认为“支配-协同-效能”的基层应急治理赋权模式要积极发挥多元行动主体力量，并将“以人民为中心”价值取向根植于各行动主体的意识之中。孙柏瑛认为北京“吹哨报道”机制以问题为导向，建立党建引领的动员与整合机制，破解科层体制下条块分割的弊端。
总之，既有研究多数是对数字赋能基层治理实践进行研究，而聚焦江苏省数字赋能基层治理模式的运作逻辑的案例研究罕见，很难查找到较为完整、系统的研究成果。
为此，本研究提出一个基于协同治理理论的分析框架，从治理主体、权责关系、互动机制、业务流程出发，系统审视数字赋能基层治理模式的运作逻辑。（1）治理主体。治理主体是指由政府、企业、社会组织、个人四种治理主体构成。比如，将城管、综合治理、12345等相关部门与市域治理指挥中心一体化运行，将分散的治理力量整合成一支高效协同的队伍来治理城市，并结合群众的力量来实现数字赋能基层治理模式的运作。（2）权责关系。权责关系是指各主体拥有相应的权力与责任。（3）互动机制。互动机制是指不同主体之间的互动方式。（4）业务流程。业务流程是指为达成业务目标而设定的一系列标准化的内容。本研究从这个角度出发分析数字赋能基层治理模式的运作逻辑，如图1所示。（图1）
三、运作逻辑：基于南京市顶山街道“一网统管”模式分析
（一）南京市顶山街道“一网统管”模式的创设与发展。“一网统管”是指依托数字政府基础支撑能力，通过技术创新和制度创新，优化城市运行管理体系和流程，实现“一网整合数据、一屏能观全局、一体应急联动、一线解决问题”。南京市“一网统管”模式作为数字赋能基层治理模式的典型，它是整体推进城市数字化转型的重要突破口和着力点。早在2013年，南京市就被列为国家首批智慧城市建设试点城市，也一直是“一网统管”模式的探索者和践行者。2022年，南京市发布了《南京市城市运行“一网统管”工作三年行动计划》，明确提出了加快建立健全城市运行“一网统管”有关机构和工作机制的工作要求。“一网统管”模式关键在于数据的有效整合。江北新区汇聚了14个部门、7个街道、6个产业平台的人、地、事、物、情等各项数据，累计4.6亿余条；打造“智慧中枢”，建成投运江北新区城市运行管理中心，将海量数据融合，经过“智慧中枢”各系统的智能分析，实现事件预警、处置决策、远程联动等功能；配备“智能眼”，接入公安、城管、应急、教育等部门视频资源共计7，166路，创新应用人工智能技术进行抓拍，让城市事件由智能感知。顶山街道位于江北新区核心区，积极推动基层治理一网格，充分整合多方治理力量，鼓励共同参与并推动“一网统管”模式的高效运作。
（二）南京市“一网统管”模式的运作逻辑。“一网统管”模式之所以能够发挥智能化、精细化、科学化的特性，源于其运作中的多重运作逻辑。因此，本文以顶山街道为例，从“治理主体-权责关系-互动机制-业务流程”不同思维源点出发，探寻南京市“一网统管”模式背后的运作逻辑。
1、治理主体：三级联动指挥模式。数字赋能主体协同首先要明确各个主体，使多方主体围绕治理目标进行有效的数字化互动。顶山街道采用三级联动指挥模式，主体构成为“1+3+N”，“1”是指党总支，“3”是指社会治理网格员、城市治理网格员、公安派出所警格员，“N”是指小区物业、楼栋长、社会组织、机关干部、党员群众志愿者等，其中顶山街道强调党建赋能，鼓励将红色力量贯穿基层社会治理。各主体联动形成网格服务体系，坚持以“三格”力量为核心，积极鼓励多个社会力量的参与，有效推动数字赋能基层治理。“一网统管”模式就是致力于将这些分散的治理力量整合成一支高效协同全方位的队伍进行治理。
2、权责关系：优化职责体系。为推动各治理主体的高效协同工作，需要明确各个主体的权力和责任，对多个主体之间的权责进行整体性调适。党总支是统观全局的主体，基层治理以党组织为核心，充分发挥攻坚克难、引领全局的核心作用；社会治理网格员、城市治理网格员、公安派出所警格员是“一网统管”运行的核心主体，网格员、警格员要对自己网格内的相应工作负责。同时，小区物业、社会组织、驻街单位、楼栋长、机关下沉干部、党员群众志愿者等社会力量致力于对网格化社会治理难点、堵点、痛点的解决。
3、互动机制：由垂直向扁平协同转变。顶山街道各主体之间存在着一定的互动关系。比如，总网格长是街道主要领导，总揽全局。各社区片的网格长是分管联系领导，下一级是社区网格长，是社区主要领导，他们之间有着上传下达的互动关系。落实到具体治理任务的是专职网格员和兼职网格员。其中，专职网格员即社会治理网格员、城市治理网格员、公安派出所警格员，“三格”是核心力量，兼职网格员主要是社会力量，平时互动关系是以“三格”为核心，社会力量给予支持配合。
4、业务流程：打造一体化业务流程。顶山街道建成了“云上顶山全域指挥中心”，拥有“数字江北” “江北新区网格化联动指挥云平台”，将“12345”政务热线、数字城管、智慧小区、云上党建等信息平台汇总以实现数据的共享。顶山街道的主要业务包括鹰眼监控、刷脸系统、报事报修、智慧养老等。此外，在平常生活中，居民可以通过报事报修系统将问题进行反馈，顶山街道工作人员收到反馈之后及时处理，然后形成“街-区-市”三级层层反馈与质量把关。可见，顶山街道致力于实现上下联动、左右协同、内外互动的高效运作。
四、数字赋能基层治理模式优化路径
（一）加强条块关系协同，优化治理结构。数字赋能基层社会治理的难点在于条块关系的协同，并且数字赋能基层治理模式的优化关键在于加强条块关系的协同。条块协同旨在调动基层部门协同合作的主动性和积极性，以此促进各治理主体间的协同、互助，优化治理结构。第一，数字化平台可以建立起条块关系的互动机制，强化“块”对“条”的调动力度，一方面可以激发“块”的工作积极性和自主性，另一方面可以聚焦解决治理难题达成治理合力。此外，需要建立健全相关的法律法规，理顺各治理主体的职责。第二，推动以“条”为主的数字化转型和以“块”为主的数字化转型两种不同轨道数字化转型的有机结合。比如，加强不同层级部门之间的系统与系统间的兼容度，使得“街-区-市”平台信息数据共享，打通数字系统壁垒，尤其是要打通关键数字系统的链接，推动异构系统的接入与整合，加强条块协同。智慧社区的重点人群是老年群体，各系统要加强老年群体详细信息的录入，以便系统与系统之间的高效协同合作，为老年居民提供精准的医疗、教育培训等贴心服务。
（二）打造综合性数字化平台，推动数据协同。通过数据交换共同处理公共事务是跨部门协同的重要措施。数字赋能的过程中突破“数据孤岛”和“数据鸿沟”是最为关键的，只有数据实现充分协同才能更好地使各主体高效协同合作。因此，未来数字赋能基层治理模式的建设要注重打造综合性数字化平台，加强数据协同，完善数字基础设施，并建立健全相应的规章制度。一方面，积极打造综合性数字化平台，汇聚海量数据，同时在保障数据安全的基础上构建公共数据平台，建立健全基层治理数据中台，加强数据协同。另一方面，完善数字基础设施，突破技术难题，尤其注重开发关于老年居民的数字化服务，比如注重采集、汇集智慧社区的老年居民详细个人信息和重要需求，为老年居民提供精准的数字化服务。此外，建立健全部门之间数据资源整合的规章制度，推动数据资源共享更加体系化、制度化、科学化，积极建立数据共享协同机制，加强各部门之间的数据融通，推动部门之间在数据资源方面的协同合作。同时，将数据共享次数、协同合作效果等内容纳入到工作人员的考核体系中，并就数据协同、数据共享等方面对部门工作人员进行绩效考核，完善数据共享的问责机制，促进数字赋能基层治理模式的优化。
（三）提升治理主体数字素养，增强治理效能。数字时代来临，越来越多的数字技术被应用到基层治理领域，数字赋能随处可见，因此提升智慧社区工作人员的综合素质是必要的也是重要的。一方面相关部门积极为智慧社区工作人员开展数字方面的培训课程，提升工作人员的数字认知。智慧社区的工作人员就自身工作需求也要不断学习，提升自己的专业素养，积极提升关于质量把关的专业技能。另一方面老年居民是数字赋能基层治理的弱势群体，也是重要参与主体，培养老年居民的数字素养也是重中之重。首先，在日常生活中，需配备专业人员上门为老年居民进行数字培训，比如向老年居民介绍智慧社区内的数字产品、如何掌握手机端App的操作等。其次，工作人员在社区内经常举办针对老年居民的数字培训或者数字技能比赛，充分调动老年居民对数字技术了解的意愿，并鼓励老年居民积极参与社区的数字治理。最后，定期征集老年居民近期遇到的“数字难题”，并及时解决这些难题。
综上，数字技术如何赋能基层治理模式是值得关注的重要问题。“一网统管”模式为典型的数字赋能基层治理模式，是顺应时代潮流和居民现实需求的治理方式。本研究归纳总结了包括治理主体、权责关系、互动机制、业务流程在内的数字赋能基层治理模式的运作逻辑和理论框架，探寻了数字赋能基层治理模式的优化路径，以此推动数字赋能基层治理模式的进一步优化。此外，由于该模式对地区经济、数字技术发展具有较高要求，未来需要学者们聚焦于不同地区多案例来深化与拓展数字赋能基层治理模式运作逻辑的研究。
（作者单位：南京工业大学）
主要参考文献：
［1］郝彬富.数字技术赋能基层社会治理的运行逻辑与路径选择——基于浙江省S镇“数字驾驶舱”的实践分析［D］.杭州：中共浙江省委党校，2021.
［2］彭勃，刘旭.用数字化兜住模糊性事务：基层治理的技术赋能机制［J］.学海，2022（03）.
［3］苏绍福，苏江涛.数字赋能国家监察：特征、问题与推进［J］.电子政务，2022（10）.
［4］黄晓春.技术治理的运作机制研究——以上海市L街道一门式电子政务中心为案例［J］.社会，2010.30（04）.
［5］李燕凌，陈梦雅.数字赋能如何促进乡村自主治理?——基于“映山红”计划的案例分析［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2022.22（03）.
［6］徐顽强.基层应急治理效能优化：赋权模式、内在机理与实现逻辑［J］.求索，2021（01）.
［7］谷民崇，孟庆国.数据统筹视角下的跨部门行政协同问题研究［J］.东北大学学报（社会科学版），2017.19（02）.
［8］韩兆柱，何晗.数字技术赋能基层社会治理的运作逻辑、价值悖论及调适路径［J］.长白学刊，2023（04）.
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