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| 信阳市水环境绩效审计评价指标构建探讨 |
| 第727期 作者：□文/王丽君 杨叠叠 时间：2024/4/16 14:35:55 浏览：319次 |
［提要］ 党的十八大以来，国家一直在大力推进生态文明建设，而其中水污染治理工作是成功进行生态文明建设必不可少的一步。水环境绩效审计就在这样的背景之下不断发展起来，继而成为治理水污染的一个高效方式。但是，由于相关指标体系不够完善，使得其很难发挥相应的监督作用。基于前人对于环境绩效审计的研究，分析信阳市水环境绩效审计现状，进而得出相关指标体系构建方法。
关键词：水污染；环境绩效审计；评价指标体系；DPSR模型
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2023年7月27日
伴随科学技术以及经济的飞速发展，环境问题也愈发严重，其中与人们生活息息相关的水污染问题一直备受关注。政府绩效审计可以使得有限的资源得到合理利用，同时也能够起到全面审计监督的作用，所以其可以作为解决水污染问题的一个有效且高效的工具。利用环境绩效审计不仅可以有效解决水污染的问题，也在一定程度上保障人们的健康，还能推动生态文明建设。
一、信阳市水环境绩效审计现状
（一）信阳市水污染现状。信阳市位于河南省的最南部，东与安徽为邻，南同湖北接壤，介于鄂豫皖三省的结合部，处于大别山北麓与淮河上游之间。信阳河流众多，分属长江、淮河两大水系。其中，淮河流域面积占全市总面积的98.2%，属长江水系的流域面积仅占1.8%。信阳市对于水质监测点位分为地表水水源以及地下水水源两个种类，并分别依据《地表水环境质量标准》以及《地下水质量标准》进行分别评估。随着近些年信阳市经济的快速发展、人口的增长等，导致其废水的排放也大幅度增加，其中有两个县城的水质问题尤为严重，潢川县的潢河潢川水文站由Ⅳ类变为劣Ⅴ类，鲇鱼山水库大坝北由Ⅱ类变为Ⅲ类；商城县聚源污水净水公司收水管网不配套，运营不正常，长期进水COD浓度明显偏低（40～50mg/L）等。
（二）信阳市水环境绩效审计存在的问题
1、审计内容不全面。从信阳市对于生活废水以及工业废水的排放进行审计来看，相关部门已经开始开展水环境绩效审计，但却不够深入。就项目的总体审计策略来看，绩效审计仅仅采用传统的财务收支审计。虽然从审计报告来看，政府部门采取的绩效审计也对相关部门的财政资金等资源进行了审计，但是其审计结果在审计报告上体现的仍然是以财务成果分析为主，这很难达到水环境绩效审计所要达到的目标要求。
政府部门进行水环境绩效审计前确定具体审计目标，那么相应地在审计过程中要增加审计内容，例如应将居民生活用水、农田用水以及其他用水的水质检测和相关的监测机构纳入审计范围中，不能仅仅局限于相关审计部门的财政资金使用是否合规、高效上面。
2、水环境绩效审计评价单一。就政府水环境绩效审计报告来看，大部分都是对财务审计结果的进一步描述。财务审计是绩效审计的基础，绩效审计又是财务审计的延伸，两者应该做到相辅相成。但是，审计报告中仅仅是对资金的批准、拨付、使用是否及时、到位、高效等，未能体现具体项目资金的使用效果，即无法量化拨付资金的使用情况，是否实现了预期的目标。因此，信阳市水环境绩效审计的评价体系相对单一，大部分使用的是概括性语言进行报告，无法真正体现具体的资金使用效果。
3、审计方法和技术相对落后。在对水环境采取绩效审计时，要获得的审计证据要尽可能地全面且多。但是在审计过程中仍然大多数采用的是传统的财务审计方法，因此其获得的审计证据不够全面且说服力不够强，也就增加了审计风险。所以，在采用传统的财务审计方法的基础之上，要针对不同的环节增加更加先进的审计技术和方法，比如可以利用大数据审计方法构建“水环境审计数据平台”为载体来整合与水环境相关的各种政策以及资金等各个方面的信息，这样既可以让审计人员更加深入地了解项目，也能更加高效且深入地调查，从而降低审计风险。
4、审计人员专业性不能得到保证。在水环境绩效审计中需要大量的与水资源相关的专业知识，但是进行相关项目审计工作的人员大部分属于会计、审计等经济相关专业，这样在进行审计工作时不可避免地会出现专业方面的困难，因此在审计过程中会造成消耗大量审计资源也不能拿到有质量的审计证据进而无法做到完全保证审计质量的局面。所以，审计局在进行招聘的过程中可以放宽限制，让更多相关专业的人才进入审计的大门，协助审计人员更加专业地分析水环境绩效审计的各项指标。
（三）原因分析
1、水环境绩效审计起步较晚，相关法律不够完善。政府绩效审计在西方国家发展较早，在国内起步较晚，因此国内关于政府绩效审计的法律法规还不够完善。水环境绩效审计作为政府绩效审计下的一个分支更是出现了缺少法律支撑的现象。没有法律依据作为支撑，信阳市的水环境绩效审计在开展过程中比较困难，审计人员缺少必要的指导，因此也很难对审计项目做出合理的评价。所以，就目前的情况来看，国家应该快速颁布环境绩效审计相关的法律法规制度，让环境绩效审计能够有一个专业的框架结构。只有这样才能让审计人员在进行审计工作时有专业的指导，进而提高审计的质量和效率。
2、信阳市水环境绩效审计重点不够明确。从信阳市针对水环境开展的绩效审计项目来看，其审计重点主要集中于项目的施工情况以及预算资金的拨付情况，但是并没有明确具体资金的使用情况、资金是否真正的用到了项目之上、是否真的得到了充分利用等。资金的具体利用情况并没有做到审计保证。因此，就目前情况来看信阳市的水环境绩效审计并没有突出审计重点。在日后相关的审计工作中应该首先明确审计重点，这样在进行审计取证时才不会出现过大的偏差，同时也能使得项目资金更加透明，让大众更加放心。
3、信阳市水环境绩效审计中对水质的检测不够频繁。审计项目小组在进行实地考察时发现有些水厂的供水质量不达标，在将样本进行沉淀之后仍然有泥沙。当地市民也希望能够加大对于供水质量的检测进而提升水质，保证身体健康。相关文件也要求对于水质的检测要达到每年至少4次的频率，但是在实际检测过程中远远没有达到相应的标准。与此同时，当地的居民还反映供水压力小、供水量不足等情况的存在，严重影响了居民的生活质量。因此，审计局在安排审计项目组成员进行审计时一定要做到对水质的多次检测以保证居民的用水安全。
4、绩效指标设置不够明确，没有完善的评价体系。从目前信阳市实施的水环境绩效审计来看，信阳市审计局主要针对的是项目的批准、资金的拨付问题。因此，其绩效指标的设置不够全面，也不够清晰，还出现了部分指标与项目目标指标不对应的情况。与此同时，项目组在进行审计的过程中仅仅就其资金的拨付以及使用情况进行概念性的简单评价，存在主观判断的可能，缺少量化分析。所以，应尽早完善水环境绩效审计的评价体系，明确相应的绩效指标，只有这样才能使得审计结果更加具有说服力，也就解决了评价体系单一导致评价结果不够具体的问题。
二、信阳市水环境绩效审计评价指标体系构建
（一）构建原则
1、相关性原则。为了在保证获取质量较高的审计证据的同时保证审计质量，同时还要真实地反映出水污染情况与生态文明建设的状况，那么设置的指标一定要与审计目标、审计内容以及审计人员高度相关。因此要采用有针对性的指标，只有这样才能对水环境绩效情况做出更加客观与准确的评价。
2、可比性原则。可比性包括横向比较以及纵向比较。横向比较是要求评价指标要与国内外优秀的水环境绩效审计进行比较；纵向比较是要求要与自身在不同时间段进行比较。通过横向与纵向比较可以精确地量化水污染问题以获取更加可靠的审计证据，进而可以采取更具针对性的方法来做出审计整改。
3、可操作性原则。该原则要求所构建的指标不仅要有定性的指标还要有定量的指标。与此同时，要求可以获得与其相关的数据，获得的数据易理解、易操作，审计人员在使用由数据构成的审计证据时可以得心应手。
4、动态性原则。水环境绩效审计的时间具有连续性与可持续性，要对同一项目不同时间的环境绩效进行审计并给出相应的评价。动态性原则要求该指标要根据具体的审计过程情况进行不断的调整和变化，要根据不同阶段的审计特征进行绩效审计指标的确定。
5、定性与定量相结合原则。在设置水环境绩效审计相关的指标时要考虑定性与定量共同设置。在可以获得充分数据且数据容易理解和操作的时候主要采用定量的指标，这时审计人员出具的评价更具有说服力；在缺乏数据或者数据获得困难的情况下可以采用定性指标。定性与定量指标相结合原则可以使得审计人员的评价更具有客观性。
6、全面性原则。首先，在审计内容方面，水环境绩效审计的指标要覆盖相关政策的执行情况、拨付到项目的资金的使用情况、项目的具体开展情况等方面；其次，在审计对象方面，绩效指标的设置要能够充分表现出中央及地方政府等相关机构对于项目履行情况以及相关部门对于工业废水以及生活废水的治理情况。因此，水污染环境绩效审计的指标建设要尽可能地全面。
（二）构建方法。水环境绩效审计是生态文明绩效审计的关键分支，对于巩固我国的生态文明建设有着不可忽视的作用。因此，在构建水环境绩效审计指标体系时不仅要关注具体资金的使用情况，也要关注水资源服务对人民生活重要程度。本文采用DPSR模型的原理，将水环境绩效审计的评价指标体系分为：驱动力指标、压力指标、状态指标以及响应指标四层。借助该指标体系来获取相关有效的数据以及其他非数据信息，积极推动生态文明建设。
1、驱动力指标。驱动力指标是一种社会经济活动，该经济活动是促成资源与环境变化的关键因素。因此，可以根据当地的经济状况与环境资源之间的关系，选用信阳市人均GDP以及GDP增长率等相关数据作为驱动力指标。
2、压力指标。压力指标是指人类在生产活动过程中对水资源产生的损害以及产生损害的程度。根据造成水污染的主要因素进行划分，压力指标主要包括未经处理排放的工业废水量指标、未经处理排放的生活废水量指标、大量使用化肥等造成的农田污水量指标、过度开采而产生的矿山污水量指标等。该指标可以使用数据进行定量评价，因此该指标可以利用审计抽样的方式获取相关可靠的审计证据来达到审计目标要求。
3、状态指标。状态指标是指由于水污染压力水平而对水污染的结构以及资源产生不同的状态。该指标主要用以反映信阳市水质状况以及当地居民对水资源以及水质的满意程度。状态指标主要可以分为：信阳市生活用水达标率，经处理的工业废水、生活污水以及农田污水等的达标率。以上均为利用可获得的数据进行准备评价的定量指标；信阳市人民的生活状态、城市绿化情况、污水管理机制的效果性、水污染项目审计居民满意程度等，以上均不能利用数据进行定量评价，因此可以利用询问、观察等方式进行定性的分析。
4、响应指标。响应指标是指为了治理水污染而采取的一系列措施以及措施实施的效率以及效果。该指标可以划分为两个方面：其一，水污染环境绩效审计资金，对于国家重点拨付的资金的使用情况进行绩效审计是最基本开展绩效审计的重点，对于该方面的评价一般集中在水污染治理资金的拨付、使用等方面；其二，水质监管，因为工业废水以及生活废水是造成水污染的主要源头，对负责处理该类废水的机构组织进行严格的审计是开展水环境绩效审计的另一重点方向，对于该方面的绩效审计主要集中于相关机构是否严格按照既定的相关政策进行污水的处理和排放。
三、总结与展望
政府绩效审计由于在国内开设较晚，其各方面的发展还不够成熟。水环境绩效审计作为国内近几年重点发展的环境绩效审计的分支仍然处于萌芽以及探索阶段。但随着我国不断推进生态文明建设，开展相应的环境绩效审计也是必然趋势。在水环境绩效审计过程中，审计评价是核心环节，是能否得出恰当审计结论的重要依据，而一套完整且有针对性的指标体系是开展此类环境绩效审计的基础和前提。本文通过分析信阳市水环境绩效审计存在的问题以及相应问题的成因进而提出了指标体系构建原则，并进一步以驱动力-压力-状态-响应（DPSR）模型为基础构建了审计评价体系方法。通过对于该体系方法的应用希望在日后能够增强水环境绩效审计的可操作性、客观性以及准确性等。希望此次研究能够对于未来进一步开展水环境绩效审计提供一定的帮助。但本文所提出的构建方法仍处于萌芽阶段，可能在更广泛的范围应用上存在困难，因此未来会在此基础之上进行更加深入的研究和探索，进而完善相关的指标体系构建方法，从而真正为水环境绩效审计提供方向。
（作者单位：西京学院）
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