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| 乡村振兴审计优化研究 |
| 第727期 作者：□文/王 萍 李玉冰 黄 莉 时间：2024/4/16 14:44:58 浏览：211次 |
［提要］ 二十大报告指出要全面建设社会主义现代化国家就需要全力实施乡村振兴战略，审计监督作为国家监督体系的重要组成部分，理应为推进乡村振兴战略发展而助力。本文先阐述乡村振兴审计的目的和实施框架，结合陕西省乡村振兴审计实施现状，分析乡村振兴审计存在的问题，并提出优化路径。
关键词：乡村振兴审计；实施现状；审计监督
基金项目：2021年度陕西省大学生创新创业训练一般项目：“陕西省国企内部审计参与风险防控的路径和实施方案研究”（编号：S202110705111）；西安石油大学研究生创新与实践能力培养计划立项项目：“高质量审计监督助力现代化建设的路径及效果研究——基于陕西省的调研分析”（编号：YCS22241007）
中图分类号：F239.61 文献标识码：A
收录日期：2023年6月7日
引言
民族要复兴，乡村必振兴。党的二十大报告中提出要全面建设社会主义现代化的目标，最艰巨、最繁重的任务仍然是在农村。深入学习和贯彻二十大精神，要始终把“三农”问题摆在全党工作的首要位置，坚定不移地推进农业和农村的发展，推进乡村振兴。
陕西省从远古就作为华夏农耕文化的重要发祥地之一，到如今成为农业大省与经济大省以及现代农业科技和对外开放的优势区。2023年5月通过的《陕西省乡村振兴促进条例》中明确提出要加快推进“一村一品”示范村镇、产业强镇、现代农业产业园、产业集群等建设，以此推进农业产业化、现代化进程，由此可见，陕西省开启了乡村振兴的新征程。
乡村振兴是实现现代化的新战略和新举措，而审计作为党和国家监督体系的重要组成部分、国家治理体系的有力工具，在实施乡村振兴战略过程中必定发挥着重要的促进、监督和制约作用，审计监督理应为推进乡村振兴战略而助力。但是在实践中，当前乡村振兴审计还存在着许多不足。因此，分析乡村振兴审计存在的问题并提出优化路径是亟待解决的问题。为此调研分析了陕西省10个市级审计机关乡村振兴审计的执行情况，立足实际，从而更好地促进乡村振兴审计职能的发挥，更好地推动乡村振兴战略的实现。
一、乡村振兴审计实施框架
（一）乡村振兴审计目的。在实施乡村振兴战略的过程中，审计人员进行的审计工作所能达到的效果和功能，就是乡村振兴审计的目的。乡村振兴审计的对象可分为宏观和微观两个层次。从宏观的角度来看，在乡村振兴审计的过程中，具体指的是审计工作促进乡村振兴战略工作的有效实施。在微观的角度来看，乡村振兴审计目标可分为确保财政工作的真实性、乡村振兴工作的合规性以及政策落实与资金使用的效益性。
（二）乡村振兴审计内容体系。根据2021年审计署发布的年度审计工作报告以及乡村振兴战略的实施层次和逻辑，振兴规划要靠配套政策支撑，政策的落实需要项目实施铺就，而项目的推进要依靠资金运作来完成。因此，乡村振兴审计内容体系由规划、政策、项目及资金四个部分构成。
1、监督检查乡村振兴规划的制定和实施情况。审计机关和审计人员应该重点关注各个地区、各个部门所制定的地方规划、方案是否依据其各地民情，是否具有合理性、合规性，以及各阶段任务目标是否明确清晰，政策措施是否能够贯彻落实。审查各地区在实施区域一体规划、城乡统筹和乡村优化布局方面的工作情况；要看各地区能否按照自己的情况，合理地控制好农村建设的节奏，有序地推进农村建设，看有没有违反农民意志的现象。
2、监督检查乡村振兴各项政策措施落实情况。审计机关和人员应该关注乡村振兴有关的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等问题。对农村政策措施落实情况展开监督检查。检查机制是否完善、政策是否落实、工作方法是否得当，从中发现并查处制度的缺陷和管理漏洞，对其进行持续的修改完善，以推动各项政策措施落地生根。
3、监督检查乡村振兴产业项目落地及管理情况。审计机关和审计人员应该把重点放在地方产业项目上的问题上；关注项目资金到位情况，是否有挤占挪用、资金拨付不及时，并由此导致的项目实施迟滞等问题。并且运用专项审计与跟踪审计、预算执行审计、经责审计“三大平台”融合的审计方式，对项目建设进程进行全面监督，纠正项目建设中的管理漏洞，并对项目实施中出现的问题予以纠正，从而有效地促进了项目建设的整体水平和整体水平的提升。
4、监督检查乡村振兴资金安全和绩效情况。我国在涉农基建投资、农村基础设施、农村教育、社会保障、乡村生态保护、环境整治等领域都投入了大量的资金。那么审计机构与审计人员就需要对涉及到这些领域的资金的安全性和绩效进行监督。对在资金分配、管理和使用过程中是否存在骗取套取、贪污私分、侵占挪用、挥霍浪费、借机牟利、优亲厚友等问题进行严肃查处，从资金的立项审批、流转、执行及完工这四个方面进行专项资金的审计，确保项目资金的高效使用。
二、陕西省乡村振兴审计实施现状
为了进一步了解我国乡村振兴审计的实施现状，本文以陕西省的基本情况为例，通过统计陕西省10个市级审计局十九大以来（2017年末）在官方网站上披露的公开信息，对乡村振兴审计的基本实施情况进行初步调研。根据调查发现，从2017年开始，农业农村审计处通过对乡村振兴战略的部署安排和工作要求的严格的贯彻落实，先后对全省56个国定贫困县、40个有扶贫任务的县（区）进行了7次扶贫专项审计和审计调查，并对扶贫资金和“一卡通”补助情况进行审计。与中央专项巡视、成效评估和巡视反馈的问题整改相结合，对全省扶贫领域的资金管理使用情况、项目建设管理情况进行了全面的排查与督促整改，经统计，共排查出1，331个问题。
（一）对乡村振兴审计有关文件的宣传学习。通过对陕西省10个市级审计部门公开发布的资料进行调查统计，统计有关审计部门是否有宣传学习2023年发布的中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，调查显示10个地级市的审计机关官网中，有3个网站有与中央一号文件《意见》有关的学习、培训资料。例如，宝鸡市特意梳理了习近平对“三农”工作的相关论述，渭南市大荔县在学习文件后指出做好涉农领域审计工作，围绕守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，把助力乡村振兴、服务改善民生作为审计重点，落实落细涉粮专项审计和农业农村系统。
除了对2023年中央一号文件乡村振兴重点工作的学习之外，各地级市在乡村振兴审计方面开展了相关的培训与宣传工作。例如，西安市蓝田县召开农村集体“三资”审计动员培训会，并且与县农业农村局抽调人员联合组成8个工作组，从8月下旬开始，突击1个多月开展农村集体经济审计。
（二）审计内容集中于资金项目与“三资”审计。在乡村振兴战略下，国家越来越关注乡村的经济发展，并出台了一系列的优惠政策和制度，特别是专项资金的设置和下拨的类型也越来越多元化。因此，开展乡村振兴项目的资金审计和“三资”的专项审计是当务之急，这将为各项资金的高效利用提供有力的保证，助力乡村振兴战略的实施，并且可以进一步提升农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化水平，持续巩固拓展农村集体产权制度改革成果。通过检索陕西省各级审计机关的公开信息，10个地级市的审计局在有关乡村资金与项目、“三资”方面的审计都存在大量的动态与公告。以西安市审计局为例，在2022年6月，对临潼区开展了有关乡村振兴政策落实和资金管理使用情况的审计工作。审计指出问题及提出建议后，要求区财政局与区农业农村局在财政紧张的情况下，及时拨付高标准农田建设资金1，470万元，向无害化户厕提升改造农户兑付补助资金719万元，这就有力地保障了农村居民权益。咸阳市旬邑市发布的《旬邑县2017年至2020年扶贫产业项目资金管理使用情况专项审计调查》被评为省级优秀审计专项综合报告。宝鸡市在2023年度审计项目计划中提到，要在8月20日前完成苏陕协作项目资金使用和管理、农村集体“三资”管理、农村保险政策落实等涉农领域专项资金和就业产业扶持政策措施落实，帮扶资金管理使用及绩效，厕所革命、农村生活垃圾和污水处理等农村人居环境资金项目管理使用绩效等情况审计。
（三）推进审计项目、审计组织方式“两统筹”。关于“两统筹”的审计组织方式，在2019年公布的《关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》文件中已经提到要优化审计资源配置、促进审计全覆盖、充分发挥审计监督功能，要在全国范围内开展“两统筹”工作。同时，在实施乡村振兴审计时，也要将“两统筹”工作做得更好、更深。
通过检索陕西省各级审计机关的公开信息，10个地级市的审计局官方网站只有4个地区有与“两统筹”、乡村振兴审计相关的资料，分别是西安市、汉中市、渭南市、宝鸡市。其中，汉中市与宝鸡市的乡村振兴审计“两统筹”组织方式并未检索出具体的执行措施。西安市沣东新城审计局展开2018～2019年度乡村振兴政策落实和资金使用情况专项审计，通过一次进点、协同审计，最大限度减少对审计对象的影响和负担，力求实现“一审多项” “一审多果” “一果多用”目标。渭南市合阳县在公告里提出，立即成立审计组，安排农业股牵头，各业务股分工协作，按照审计方案“1+N”组织方式“两统筹”的思路积极开展此项工作。
（四）乡村振兴审计主体不再单一。目前，我国乡村审计模式主要有四种，分别是农村经营管理部门与乡镇政府两种内部审计模式、国家审计范畴下的派驻审计模式、社会审计下的外包审计模式和政府审计与内部审计融合的双重领导审计模式。通过对陕西省各级审计机关的调研分析，得知陕西省的乡村振兴审计主要采取派驻审计模式，也就是审计工作交由区县审计局来完成，主要为国家审计。并且通过对10个地级市审计局公开资料的检索，在乡村振兴审计领域发现有关整合社会审计、内部审计资源的公开文章寥寥无几。但乡村振兴审计主体不再是国家审计单独执行，逐渐将审计触角延伸至村镇部门，形成内部审计为主体，国家审计主导的审计模式。例如，彬州市审计局组织实施省级乡村振兴示范村——北极镇文家坡村乡村振兴专项审计，将审计触角延伸至“神经末梢”，组织实施了村级振兴审计。咸阳市泾阳县也开展了村级财政财务审计工作，实施主体为各镇人民政府，业务指导单位为县农业农村局下属单位农经站，咨询解释单位为县审计局。并且从县审计局抽调具有中级及以上职称的业务人员8名，参加本次审计的咨询工作。
综上所述，通过各地级市审计机关网站的调研发现，对于乡村振兴审计，虽各县市在宣传培训上都有涉及，但仍停留在制度层面，比如，大多数地级市的审计机构都在“两统筹”工作中提出了实施建议，但很少有实施建议具体执行与落地的情况。并且审计范围也过于局限，大多数集中于项目资金、“三资”审计，缺少涉及农村项目的绩效审计。在审计主体配合方面，虽有部分区县进行了村镇审计工作，但从全省来看，涉及到的市县并不多。虽然陕西省开展乡村振兴审计工作已有初步成果，但实践过程中仍然面临着制约乡村振兴审计发展的问题。
三、陕西省乡村振兴审计存在的问题
（一）宣传培训工作不充分。通过上面对陕西省乡村振兴审计有关文件学习培训工作的调研发现，10个地级市相关的审计网站中，对于2023年中央一号有关乡村振兴工作的文件传达、学习不足50%，仅有3个网站有披露有关信息。可见，审计机关人员的宣传、培训意识还需加强，对于《意见》的宣传力度还远不够。除此之外，开展有关乡村振兴审计有关的学习、培训工作也是屈指可数。不仅政策学习不够，实际培训也不充分，乡村振兴审计更多的涉及乡村内部审计工作，加强对审计人员意识、专业能力的培训相当重要。
（二）审计范围过于局限。在乡村振兴审计的内容体系中，规划、政策、项目和资金这四个要素是相互联系的，但目前还停留在资金和项目审计的研究上，很少对规划、政策落实以及农村项目绩效有充分的审计关注。在乡村振兴审计中，审计范围涵盖了教育、社会保障、自然资源以及乡镇等多个部门，可见其范围之广。但从陕西省的调研结果来看，其并未实现乡村振兴审计横向全覆盖。
（三）配套政策不完善。乡村振兴战略下的农村审计具有独特的复杂性，各地民情不一，导致了相关政策的制定和执行无法统一。加之，乡村振兴审计的工作范围广，内容覆盖面广，特别是对“三农”领域的专项基金与补贴基金进行审计时，存在着核算数据多、数据库复杂、数据分散等问题。咸阳市审计局为了进一步加强和改善财政衔接推进乡村振兴补助资金项目监督管理工作，提高衔接资金运用和管理水平，使衔接资金能更好的发挥作用，《咸阳市财政推进乡村振兴补助资金项目管理细则（讨论稿）》的出台还在调研阶段，并未出台。从全省范围来看，由于各级政府还未出台相关的配套政策及标准，导致审计工作人员在工作中随意性强，实施审计程序不到位，难以达到高质量的审计水平，就给乡村振兴审计工作带来更大的挑战和困难。
（四）审计主体缺乏配合。就陕西省的调研结果来看，虽有极个别区县开展了国家审计为指导的村镇审计，但乡村振兴审计的主要审计主体还是国家审计。在如今乡村振兴战略下，国家审计难以满足乡村振兴要求，首先，审计力量薄弱，难以实现审计监督全覆盖；其次，审计方式单一，审计流程缺乏规范性、科学性。国家审计、内部审计、社会审计这三个审计主体缺乏配合下的乡村振兴审计存在着力量不足，独立性、连续性、及时性较差以及审计工作难以开展等一系列弊端。开展村镇财政专项审计的泾阳县、彬州市也未公布具体项目上村镇部门、县市级审计局是如何配合沟通的。乡村振兴资金本身来源复杂多样，加之又有相互交叉的委托受托关系，使得“三位一体”的审计模式主体更要相互配合，有机结合才能发挥更大力量。
（五）审计技术方法欠缺。在调研陕西省乡村振兴审计情况时，其实有关大数据审计工作在陕西省早已在2018年前后就已经开展，各级审计机构都在逐渐构建大数据审计平台，将大数据技术和审计业务进行了深度结合。但从全省、乡村振兴与“三农”的角度来看，大数据审计工作执行安排多停留在制度层面。以陕西省涉农一卡通数据为例，其主要作用是对财政中涉农惠民款进行统一管理。当前正处在进一步规范财政惠民补助基金的管理与运作、改进补助基金的“一卡通”支付系统功能等阶段。后续发展还需要进一步挖掘数据，加大监督检查力度，进而有效推动大数据审计在涉农领域发挥更大的作用。
四、乡村振兴审计优化路径
（一）加强政策学习与培训力度。运用平时积累的政策法规知识是不能满足乡村振兴审计工作的，加之环境变换与政策更新换代，就必须在审前通过集体或个人方式来学习进步，同时在审计过程中及时补充对各项政策法规的认识与学习。在充分调研和理解的基础上，编制审计工作方案，并将其中所涉及到的常见的政策和规定加以汇总，组织审计组成员进行集体学习。
（二）加大乡村振兴审计深度。若想要实现乡村振兴审计横向全覆盖，如陕西省彬州市，将审计触角延伸至“神经末梢”，那就要求开展村镇审计，并且紧密联系政策跟踪审计、预算执行审计等。关注与乡村振兴有关的全部项目，例如惠农资金、资源环境、涉农政策等内容。首先，要将不同监督主体的人员组成一个审计项目组，比如不同业务部门的工作人员、社会审计人员、与乡村振兴不同领域有关的专家放在同一个审计项目组进行同一项审计工作；其次，可以将多个审计项目合并到一个审计团队中，从而提高审计的工作效率。
（三）健全乡村振兴审计制度。首先，应完善顶层设计，对宏观管理工作进行强化，将各个地区的管理条例进行整合，制定出一份可以在全国范围内应用的管理标准文件；其次，各地应因地制宜，制定与国家相适应的审计制度，并对审计工作提出明确的审计程序和范围的要求；最后，有关部门要强化对农村审计工作的指导，增强乡村审计工作的持续性，让审计工作不仅可以应用在村级换届中，还可以体现在日常事务的管理中，从而进一步提升乡村振兴审计工作的质量。
（四）整合利用审计主体资源。乡村振兴审计要想真正地起到审计监督的作用，就必须把国家审计、内部审计和社会审计三者结合起来，明确“三位一体”的审计模式下各个审计主体的角色定位。确立国家审计为主导、内部审计为主体、统筹社会审计的“三位一体”审计模式来充分发挥各自优势，充分整合三方资源力量，弥补不足，使三方力量协同运作，共抓乡村振兴审计。
（五）创新提高审计技术方法。要创新提高审计技术方法，一是要加大数据集中和整合的力度和精度。由于乡村振兴审计工作的人员通常分布较分散且偏远，所以需要加强网络、数据中心等基础设施建设。二是要加大对审计专网的建设，使各级审计机构都能使用审计结果等数据，来提高审计效率。三是要加强对乡村振兴审计数据的分析，加强对审计模型的研究，最终建立标准统一的数据库。
（作者单位：西安石油大学经济管理学院）
主要参考文献：
［1］徐英杰.乡村振兴审计质量提升研究［J］.会计之友，2022（11）.
［2］李视友.农村审计模式及其评价探究［J］.当代农村财经，2021.293（02）.
［3］宋心.乡村振兴战略视角下农村审计要素研究［J］.会计之友，2021（04）.
［4］“国家审计在乡村振兴战略中的作用研究”课题组，赵保林.乡村振兴审计的意义、重点和举措［J］.审计研究，2021（03）.
［5］李涛，吴彧端.国家审计促进乡村振兴战略的路径探索［J］.财会通讯，2020.839（03）.
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