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| 高校预算管理一体化业财融合探讨 |
| 第727期 作者：□文/孙泽恒 时间：2024/4/16 15:26:31 浏览：421次 |
［提要］ 实现预算管理一体化政策驱动下，高校财务预算面临着重大变革。本文阐述高校预算管理一体化运用业财融合的必要性，指出面临的业财融合困境，并就高校预算管理一体化业财融合提出建议。
关键词：预算管理；一体化；业财融合
中图分类号：G647 文献标识码：A
收录日期：2023年10月20日
预算管理作为现代财政制度的重要基石，体现国家的战略和政策。实现预算管理一体化的政策驱动下，高校财务预算面临着重大变革，就是要真正实现财务预算与技术、业务和数据融合。其中，实现财务预算与业务融合是基础，实现财务预算与技术融合是手段，实现财务预算与数据融合是结果，因此做好财务预算与业务融合这个基础是高校实现预算管理一体化的重要前提。
一、高校预算管理一体化业财融合的必要性
预算管理一体化作为一项服务财政改革、强化预算约束有力的预算管理制度和模式，在推动高校财务转型创新的同时，也对高校财务与业务集成融合提出极大的挑战。
（一）预算管理一体化需要业财融合的预算管理思路。预算管理一体化的实施会给高校预算管理思路带来深刻变化，需要借助业财融合的预算管理思路，实现财务和业务活动全链条的融合。一方面预算管理一体化坚持“先有项目再安排预算”的原则，这必然要求高校规划、教学、科研、学科建设、人事、资产等业务单位，在安排135之前，要确立“先谋事”的思想，根据自身特征，与财务部门事先对项目的预算目标进行研究，将支出和需求相匹配，对预算项目进行常态化的准备，实现对项目整个寿命周期的管理。另一方面预算管理一体化的实施必须打破目前高校普遍存在的“边做边想”惯性思维，需要业务部门和财务部门对接，充分预估项目实施周期与执行，包括缜密的前期论证、项目方案的细化、合理的资金使用计划、风险预警和反馈机制的建立、绩效评价和持续改进计划等。业财融合是管理理念、管理思维的变革。
（二）预算管理一体化需要业财融合协作推动。业财融合不仅仅是财务部门的事情，也不单单是业务部门的事情，而是必须打破内部职能壁垒，财务与业务流程、业务环节活动融合。预算管理一体化的实施需要高校财务部门和业务单位共同参与，将业务全过程实质性嵌入到预算编制、执行、监督全流程，是预算安排机制与业财全链条融合的一次深度完善和变革。预算管理一体化的实施需要全面认识高校统筹整合财务、业务资源的协作要求，树立业务与财务预算、执行、评价、反馈上下一盘棋，合心推动、合力推进、合拍落实，做到业务与财务同频同轨、同向发力。一方面高校全面推行预算管理，既要发挥其“指挥棒”的功能，又要通过各业务体系之间的数据传输与反馈，进一步深化业财融合的机理，使其与业务部门协同、协调，从而提升预算管理的科学性与有效性；另一方面预算管理一体化需要在明确业务部门和财务管理部门主体责任的基础上，打通财务内部与外部业务信息系统壁垒，通过统筹高校现有分散的人事、学生、教学、科研、资产等业务系统，并与财务部门协调各方资源和业务需求，借助专业化的预算管理一体化技术平台，形成一张业财融合的预算管理协作动态网。
（三）基于业财融合建设的项目库是实施预算管理一体化的基础。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确要求将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，因此项目库建设是实施预算管理一体化的基础。项目库本身作为业财融合的产物，近年来在各高校已经逐步形成了规范化、程序化管理的项目库系统，为进一步规范学校项目经费的申请、科学合理安排预算资金起到了非常重要的作用。预算管理一体化要求以项目管理为核心，围绕学校事业发展规划，建立全生命周期的项目库管理机制，实行预算编制、执行、核算、内控、绩效、监督等一体化全程管理，也是一个建立在业财融合基础上的预算管理机制。可以说，项目库的建立和实施，对于有效避免预算项目管理不实以及项目支出预算编制与实际执行脱节等预算管理难题有很重要的促进作用。在当前中央和地方财政处于紧平衡的状态下，高校预算收支矛盾较为突出，预算管理一体化建设要在高校落实落地，需要对基于业财融合建设的项目库，建立全生命周期的管理机制，特别是要加强跨年度预算平衡管理。
（四）业财融合有助于预算管理的绩效评价和追踪问责。高校实施预算管理一体化要求预算与绩效深度融合，就是将业财融合思维协同嵌入到高校的预算管理中，在预算管理中实施业财融合，将业务过程与预算管理中的预期绩效确定、预算编制、预算执行、绩效评价等各个环节深度融合，进而体现出绩效评价的结果导向，实现高校整个业务流程中资源配置的高效率，切实做到“花钱必问效、无效必问责”。同时，业财融合有助于对大学的预算绩效指标体系进行进一步的改进，对绩效评估的目标进行科学的设置，对绩效评估的过程进行优化，并将大数据的可追踪性、可共享性和不可篡改性都发挥出来。完善项目规划与实施，增强风险防范与控制，合理分工协作，对职能部门及业务部门经济活动的管控都是通过对财务数据的分析和预算。业财融合的预算管理模式，突出的特点是“全员参与、全过程反映”，要求高校财务及业务人员共同参与到预算管理中，才能使高校的发展目标和业务运营方向相一致，对业务活动实施跟踪调查，根据其变化情况及时调整财务预算，以体现业财融合。高校实行业财融合，可以推进财务与业务部门的配合，实现两个部门之间的有效沟通，让数据能得到及时准确的对接，为业务部门提高工作效率提供有效支持，加强了部门之间的合作，使高校的各项决策得到更有效的实施。
二、高校预算管理一体化业财融合面临的困境
（一）业务与财务目标不一致。业务财务融合协同性较弱一直是高校管理中的重要问题，其根源是业务部门与财务部门工作目标各不相同且存在不同的绩效追求，这严重影响到高校财务和业务部门贯彻一体化预算管理思路。例如，教学部门的目标是推动教改、课程建设等，把重点放在实现各项教学目标上；研究中心以推动一流学科建设、高水平办学、培养科研成果等为重点，重点放在实现各项科研指标。各业务部门追求经费投入越多越好，却极少关注成本和投入产出绩效。财务部门的目标是从哪里开源，该怎么节流，以及如何增收节支，提高资金使用效益。从预算管理过程来看，业务与财务的目标不一致和绩效目标的不统一，必然导致一体化预算管理思路难以贯彻，预算管理没有与学校整体发展方向相一致，并使预算编制难以统一认识，继而影响预算的科学性、可行性和精准性。事实上，业务部门对业财融合的认识不足是预算一体化在高校实施中遇到的重要困境。
（二）预算绩效管理与业务部门履职关联度不高。从目前情况看，高校普遍体现出预算绩效管理与业务部门履职关联度不高的问题。首先，多数高校尚未建立健全业务部门预算绩效管理的相关规章制度、工作流程等，业务部门职责不明确，预算管理与业务活动融合不够，各个环节缺乏有效衔接，工作效率降低，难以满足高校预算一体化管理对预算绩效的新要求。其次，各高校不以统一的绩效评价指标为基础，而是自定指标、自成体系，不具有横向可比性。再次，高校绩效奖励问责和绩效信息公开公示制度还未得到普遍应用，对下一年度的预算编制影响较弱，不利于学校整体发展规划目标的实现。最后，目前高校预算管理中没有或缺乏对业务部门履职的充分评估，在制定预算绩效目标和预算效果评价考核中，很难做到据实指导、合理设定和偏差纠正，预算管理一体化的效果会大打折扣。
（三）财务与业务预算绩效导向不能形成共识。业财融合实践推动特征明显，许多高校在推进预算管理整合的进程中并没有以战略管理为核心，重核算轻管理，重支出轻效果。当前，我国大学的预算绩效管理主要还是以确保预算的完成度为目标，并未构建起以资金利用效率为核心的绩效管理评价体系，这就造成业务部门将注意力集中在了如何获得预算资金上。从部门利益出发尽可能多地申报项目，强调了部门经费的最大配置，而不是对项目的制定、规划、长期规划，经费的运用较为随意。另外，有些工程对学校的总体发展并不有利，而且还出现了将部门业务和学校总体财务状况割裂开来的现象，从而导致了资金的浪费和资源的紧缺。另外，财政部门在制定预算时，也常常参考以往的预算基础，结合以往的历史经验，对预算基金的计算和配置进行分析，这样的编制方式，既不能有效地减少历年支出中的不合理成分，也不能忽略本年的正常增长，造成资金的使用效率低下。
（四）预算管理职责不明晰导致业务管控不足。高校在推行财务预算管理一体化过程中，需要财务部门在深入了解各项业务发展情况的基础上，服务于业务部门的同时也要对其进行管控。业财融合将财务活动前置于业务管理中，以财务视角管控和规范业务活动风险，这是高校财务预算管理一体化的重要内容。然而，高校的管理体制决定了财务部门参与业务活动的程度不高，大部分高校管理决策层面，由于校党委会（党委常委会）、校长办公会、预算委员会在预算管理中的职能范围与划分不明确，导致在实施层次上缺乏跨部门的交流与协调机制，使得某些重大预算管理问题难以推进。学校在实施预算一体化过程中，财务部门受到职责的限制和处于末端支付环节，往往在项目决策完成后来倒推预算安排，导致预算对业务管控不足，业务与财务预算的匹配度不高。
（五）预算绩效评价结果无法对业财融合形成正向反馈。预算管理一体化实施过程中，预算绩效评价的最终目的是其结果在实践中得到应用，进而实现预算的持续改进。但是，目前我国大学的预算绩效评估成果还没有被很好地运用，没有很好地发挥出它的激励和约束功能，无法对业财融合形成正向反馈。
三、推进高校预算管理一体化业财融合的建议
(一)加强顶层设计，提高行政效率。预算管理整合要求在预算安排的源头到使用结束的整个过程中，都要有一个清晰的流向，有一个清晰的来源，有一个清晰的账目，这样才能对预算管理的整个过程进行动态的反映和有效的控制，从而达到一体化的财政预算管理、一体化的各部门预算管理、一体化的预算全过程管理、一体化的财政数据管理。所以，必须要有一套健全的预算管理体系，用制度来约束和规范各个环节的职责，才能提高管理的效率。建立健全的、可操作的、与学校的发展目标相适应的预算管理方式，标准的管理系统和具体的预算管理工作流程是必不可少的，并且要确保预算绩效管理是有规律可循的，是有根据的，每一个参与人都有自己的责任，每一项工作任务都可以完成，每一个环节都不会有重复和遗漏，确保预算绩效管理工作的科学性、合理性和可操作性。因为大学各个部门都有很高的专业化水平，所以在制定系统的时候，就需要各个业务部门、职能部门都参加，确保各种制度的可行性和客观性，从而更好地对预算整合管理进行追踪和评价。同时，要对预算进行科学的编制，让业务部门和财务部门一起讨论，打通各个部门的功能屏障，实现业、财的高度融合。切实贯彻“有项目后有预算”的管理思想，并对工程的整个寿命周期进行仿真，使资金真正成为发展计划的物质保证，把发展计划作为预算执行的依据和基础，从而保证预算的可持续发展。
(二)构建基于业财合一的预算管理模式。建立业务与财务相结合的预算管理模型。在学校发展规划的基础上，各业务部门要与财务部门进行沟通，制订出一份年度的具体工作方案，该方案是以学校的教学研究、学科发展、人才培养等重点工作为中心，将业务的全过程融入到预算的整个过程之中。既要有科学性，又要有理性，要有“量”，要避免随意性和变化的惰性。在目前的预算限制下，财务部门根据各业务部门提出的科学、合理的工作方案，将资源优先安排到与学校年度整体发展的目标和计划相一致的方向上，确保学校的核心竞争力和优势，切实将预算落实到推动学校发展的各项事业之中。在预算执行方面，一方面把对预算管理的控制和调整紧密地融合在一起，在预算刚性控制的基础上，按照各个部门的实际状况或者是外部环境的变化，与财务部门将所有的资源和业务需要进行适当的灵活调整，各个部门都要有一个灵活的调整计划，但是要把幅度最小化；另一方面要强化成本管理，把全寿命周期的成本观念与高校的管理相结合，在人才引进、仪器设备购置、奖助学金设置、教学支出、科研经费等方面都有涉及，不能光盯着当年的支出预算，还要考虑后续的继续投入。为了确保高校的可持续发展，预算一定要有持续性。
(三)健全业绩考核制度。如何有效地推进企业的绩效管理，是实现企业发展的关键。一方面绩效目标应该和学校的办学水平、学校的特点、经费的额度、预算安排、政策基础、学校的长远发展策略、学校所行的项目内容，以及经费的用途和效果相结合；另一方面绩效目标要符合预算管理的根本要求，要经过论证分析、可行性研究，才能满足客观现实，确保在规定的时间内完成。
然后，按照整合预算管理的流程，设定相应的业绩目标。在设定业绩指标的时候，要考虑到学校的特点和功能等，提取关键的指标，例如在研究的过程中教师的人均科研经费、在资源投入上的自给率等。针对每一项业绩指标，应该将定性和定量有机地结合起来，达到数量和质量上的双重鉴别，并且合理地确定指标的权重，对其进行全面的评分，从而能够更好地体现出高校的实际预算绩效管理水平。要建立完善的考核体系，制定严格、标准的考核制度。首先，应该成立一个以财务为领导和组织部门的评估团队，并由专家进行业绩评估，确定评估的原理，并针对不同的评价主体，选择相应的指标、时间等，加强业绩评估的关联性。其次，应该建立起一种激励和约束机制，加强对评估结果的运用，并将其与评估体系有机地结合起来，对评估的结果进行分析，将它作为一个重要的参照标准，与高校的预算安排、基金管理、项目政策等有着直接的联系。在此基础上，建立起“分工协作” “问题整改”和“绩效结果责任共享”的协同整改机制，一方面要保证单位的主体责任得到有效履行；另一方面也要重视后续的整改工作，梳理并落实整改工作，对因工作中存在的违规违纪现象造成的预算绩效管理不力，还需要及时追究，并给予相应的惩罚。
(四)创新全程预算管理，实现业财合一。预算管理是一种全程管理，它要从制定年度目标计划开始，在进行预算编制、对预算实施的过程进行监控和控制，在预算结束之后，对其进行绩效评价，以此来对下一年的预算进行调整，从实施前到实施结束，都是对整个生命周期进行的管理。2018年，我国政府明确提出了“以效果为导向”的预算绩效管理模式，要求各级预算单位要“讲求绩效”，由过去的“重分钱”到“用多少钱就看效果，用不了就问责”。在大学内部，应建立以业务、财政为主体的预算管理模式，在预算编制、执行、决算、监督等全过程中，把业财融合的思想与方法深入到其中，健全事前、事中、事后的全过程预算绩效管理系统。例如，专项工程经费管理应该构建一个从总体规划、项目申报、立项评审、预算实施、决算审计，到绩效评估的闭环管理过程。
高校应该从自己的总体战略和发展规划出发，结合校园的布局和学生的结构，来构建与业财相适应的内部治理结构，并对其进行适时的健全，提高其刚性约束能力。比如，让各个部门参与业财融合的过程变得更加清晰和规范化，这就需要通过跨部门的联动来强化各个部门间的联系，从而更好地推动财务和业务部门的协作，从而更好地实施预算，增强预算监督。与此同时，为了保证系统的贯彻，财务部门将与预算有关的内外部制度分门别类地编制成一本指导书，为实践工作提供“路线图”。从系统的角度来看，加强学校的预算和财务管理工作是一项十分重要的工作。
(五)加强绩效考核成果的实际运用。绩效考核结果运用的实质在于强化财政收支管理，实现财政资源的合理分配，实现财政支出结构的优化，提高财政资金的使用效益。在项目实施阶段，要对重点政策、重点工程实施情况实行“双监控”，并建立与之相适应的跟踪机制，以便发现问题、分析原因，并加以修正。项目结束后，要对项目的整体业绩进行评估，按照“谁支出、谁负责”的原则，对评估的结果进行运用，对项目负责人、项目执行部门等实行适当的奖励和惩罚，同时对项目自身的科学性和合理性进行后评估，为优化项目库提供基础，逐步形成反馈-整改-提高的良性循环。要做到这一点，一是要把绩效考核的结果纳入到年度资金预算安排中，并充分实行奖惩机制：对绩效突出的项目，在资金预算中给予额外的奖励；对绩效考核较好的，要制定整改措施，力争达到优良水平；对绩效评估较差的，暂缓拨付资金，待整改完成后再行拨付；对绩效考核不佳的，不予拨款；对于实施速度较慢的长期沉淀资金，要及时收回，并将其投入到项目库中急需解决的项目中去。二是把绩效评估的结果融入到学校的绩效评估系统中，以此来激励各个单位、各个项目的工作人员努力改善经费的使用效果。三是依据学校绩效评价结果，及时调整学校预算中的定额经费，在确保学校教学质量的前提下，尽量减少学校的运行费用。四是根据评估结果，对评估结果进行分析，修正评估指标体系中不合理的指标，以达到优化预算绩效、提高资金使用效率的目的。
（作者单位：西安石油大学经济管理学院）
主要参考文献：
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［2］魏利平.高校全面实施预算绩效管理的路径探析［J］.财务与会计，2022（12）.
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