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| 我国建设工程领域法规内在逻辑浅析 |
| 第728期 作者：□文/孙振亚 时间：2024/5/1 17:23:48 浏览：109次 |
［提要］ 建设工程法规是行业主管部门管理、指导工程建设活动及建设产业发展的重要遵循。目前，我国建设工程领域法规存在着普适性弱、未成系统、层次不一、协同不足等问题。结合工程建设经验与实践，发掘“工程建设全流程” “工程建设全要素”两大逻辑，并借鉴应用于建设工程领域法规的梳理。通过提升普适性、增强系统性、提高完整性、加强协同性等策略，有利于完善和构建我国建设工程领域法规体系，形成层次清晰、联系紧密的统一整体。
关键词：建设工程；法规；体系；逻辑
中图分类号：D922.29 文献标识码：A
收录日期：2023年9月14日
建设工程法规是国家权力机关或其授权行政机关制定的，旨在为了调整相关单位在工程建设活动、建设行为或建设管理活动中的各类行为活动和相互关系的法律、法规、规章的总称。目前关于建设工程法规的研究主要集中在以下几个方面：分析当前形势下我国建设工程法规现状，提出完善建议；探讨建设工程法规对工程项目建设的作用；研究建设工程法规对建设行业、建设工程市场的作用与影响。城建领域的建设工程包括建筑工程、土木工程、装修工程、机电工程等，本文中建设工程主要指建筑物和构筑物工程，即建筑工程和土木工程。
一、我国建设工程领域法规现状
我国建设工程法规主要表现为法律、行政法规、地方性法规、规章等。建设工程法规是国家法律法规体系的重要组成部分，体现了国家组织、管理、协调工程建设的指导方针和基本原则，覆盖了建设活动的各个行业以及各个流程，促使建设活动在行业主管部门的指导下有序开展。值得注意的是，“建筑工程法规”与“建设工程法规”虽仅有一字之差，但却有所区别：建筑工程法规可以视为建设工程法规的一个主要组成部分，包括针对各种不同功能和类型建筑的规范、标准等。建设工程法规在工程建设中发挥着非常重要的作用：一是维护建设工程市场正常运行秩序，建设工程法规明确了工程项目建设参与各方的权利、责任，以及开展各项活动的合法性，从而保障各方利益与管控各方行为，有效减少各种违法违规情况的发生，营造公平市场环境。二是规范建设活动和建设行为。建设工程法规通过规范工程许可、勘察设计、招投标、承发包、安全生产、监理、验收等程序和环节，确保建设过程的可控。三是保障建设工程质量安全，建设工程法规有利于建设生产活动的顺利进行，提升工程质量水平，减少重大质量安全事故，促进工程安全形势向好发展。四是促进建设行业持续健康发展。建设工程法规有利于建设行业的规范管理和优化升级，巩固建筑业在国民经济社会发展中的主导产业地位，推动行业健康发展。
二、我国建设工程领域法规存在的不足
通过与财政法律法规、城乡规划法律法规对比，总结出建设工程领域法规主要存在以下问题：
（一）普适性弱。我国高层次的建设工程法规数量较少，许多停留在条例、规定阶段，并且各项法规对管理对象、管理范围做出限定，这就导致法规的规定性太强，一般性、抽象性不够，从而指导作用有限。
从管理对象角度，建设工程各项法规的管理对象并不统一，如《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程质量管理条例》的对象为“建设工程”，《民用建筑节能条例》《民用建筑节能管理规定》的对象为“民用建筑”，《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》《房屋建筑工程抗震设防管理规定》的对象为“房屋建筑”。
从管理范围角度，包括建设工程的上位法《建筑法》的一些条款，对所约束建设活动的范围给予了限制和说明，这固然与建设工程的多样性、复杂性以及技术性强有关，但因此某些法规难以应用到建设活动、建设过程的所有层面、所有范畴，造成建设工程法规普适性的缺陷，也使建设工程的管理出现了局限性和分割性。
（二）未成系统。从1978年至今，主要行政管理部门对我国建设工程制定的法律、法规等规范和标准共计400余项，但由于缺乏较为明晰的内在逻辑，尚未构成有机联系的建设工程法规体系，不能清晰反映各项法规之间的层次关系，即纵向的统分关系、横向的序列关系。
理想的建设工程法规体系从法律层次到法规层次，再到技术规范、技术标准层次，其详细程度由粗到细，目的性、关联性和逻辑性很强，上一层次是下一层次的指导和依据，下一层次是上一层次的补充和完善。目前，我国建设工程法规各层次间的相互关系，有的紧密，有的并不紧密；工程建设强制性标准与其上一层次，即建设法规也缺少联系：强制性标准并不是为满足上一层次建设法规所提出的基本要求制定的，而是基于现行的建设标准编制，或从原来众多的工程建设标准中挑选出来。
（三）层次不一。我国建设工程法规在各个领域的层次深浅不一，有的领域出台了较多法规文件，有的领域出台的法规较少甚至缺位。例如工程资质资格方面，对各类资质资格的管理出台有规定，但是像工程造价、工程信息方面，出台的规定较少，规定不够详细。
（四）协同不足。规章以下的规范性文件数量较多、内容庞杂，各个规范文件的条款有重复、交叉甚至不相协调之处。不同地区的地方性法规、地方政府规章差别较大，缺乏统一性。此外，我国建设工程法规的修改周期较长，在实践中存在一定的滞后性。
三、我国建设工程领域法规内在逻辑
结合工程建设的经验与实践，可以发现蕴含于建设工程中的两大逻辑线索：一是“工程建设全流程”；二是“工程建设全要素”。将两大逻辑线索借鉴应用于建设工程领域法规，并对现有的法规进行梳理，可为我国建设工程领域法规体系的完善和构建提供启示，见图1。（图1）
（一）按“工程建设全流程”逻辑。工程项目建设是一个复杂系统，通过各个建设流程的协同衔接，汇聚人力、资金、技术等资源，建成具有特定功能、满足生产生活需求的建筑物和构筑物工程。工程建设流程源于长期工程建设的实践与经验积累，贯穿于工程项目从策划到投入生产、交付使用的全时段，反映了工程建设的客观规律，已经形成具有确定性、通用性的程序、环节。根据工程建设的规律，选取工程许可、勘察设计、招投标、承发包、安全生产、监理、验收等7个前后相衔、联系密切的流程，作为“工程建设全流程”逻辑。
按“工程建设全流程”的逻辑梳理建设工程领域的法律法规和主要文件。（1）工程许可，如《建筑工程施工许可管理办法》等。（2）工程勘察设计，如《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程勘察质量管理办法》等。（3）工程招投标，如《工程建设项目施工招标投标办法》《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》《建筑工程设计招标投标管理办法》等。（4）工程承发包，如《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》、房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》等。（5）工程安全生产，如《建筑工程安全生产管理条例》《建筑施工企业主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产管理规定》《建筑起重机械安全监督管理规定》《建筑施工安全生产标准化考评暂行办法》等。（6）工程监理，如《建设工程监理范围和规模标准规定》等。（7）工程验收，如《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》等。
国家通过法律法规对工程建设的各个流程进行管理和规范，如《建筑工程施工许可管理办法》《工程建设项目施工招标投标办法》都规定具体工程建设活动的范围、程序、责任，以实现工程建设的合法性和规范性。工程许可阶段，建设单位在开工前应当向工程所在地的建设行政主管部门申请领取施工许可证，未按规定领取的一律不得开工。勘察设计阶段，建设工程勘察设计单位必须具备相应资质等级许可，依法进行勘察、设计，编制建设工程勘察文件，建设行政主管等部门加强对建设工程勘察、设计活动的监督管理；开展方案设计、施工图设计、工程量清单编制等工作，并提交部门审查。承发包和招投标阶段，依照法规按程序选定建设单位，保障工程建设的质量和效益，维护市场秩序。安全生产阶段，坚持“安全第一、预防为主”方针，各方依法承担建设工程安全生产责任，加强建设工程安全生产监督管理，严格按照设计图纸、施工图纸进行工程建设，维护现场施工环境安全。监理阶段，对应实行监理的建设工程，依照法律、法规及有关标准，监督管理建设工程质量、资金和工期，促进提升工程管理水平和质量安全。验收阶段，按照规定程序进行竣工验收、质量验收、安全验收、消防验收等，各方切实履行责任，确保工程符合相关标准和要求。
（二）按“工程建设全要素”逻辑。工程项目建设复杂性程度高，涉及主体多、规定多、技术多，涵盖了丰富多样、方方面面的各类要素，需要科学安排、统筹协调，以取得工程建设的多目标平衡。下面对工程建设的主要构成要素做详细分析：（1）质量是工程建设的生命，是最重要的工程建设要素，对质量的管理要求全过程覆盖、全方位实施。（2）造价即工程造价，指工程的建造价格，建设工程所需的全部费用，包括工程建设中的人工、机械、设备、材料等费用，需要在建设工程中着重考虑。（3）技术和工法涉及建筑物和构筑物工程的设计、施工、运行和维护，包括结构技术、施工技术、材料技术等，直接关系到工程质量。（4）工程标准规定了建设工程的勘察、设计、施工、验收等事项，按层级分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准，对工程标准加强管理，有利于工程建设领域的秩序提升，促进技术进步。（5）工程信息包括工程项目建设管理中的各类信息，如文字、图纸、图表、声像等，工程信息的管理水平能反映出工程项目管理水平的高低。（6）工程相关行业、单位和人员包括勘察设计、规划设计、建设施工、造价咨询领域的行业企业，以及城市规划师、建筑师、工程师、建造师、监理工程师、造价工程师，为从事工程项目建设管理活动的主体。（7）资质资格是企业和个人从事工程建设相关业务的资格和能力，包括工程建设企业资质、建设工程设计企业资质、工程建设专业技术人员执业资格等几类。本文选取质量、造价、技术和工法、工程标准、工程信息、工程相关行业单位和人员、资质资格等7个与工程建设紧密相关的要素，作为“工程建设全要素”逻辑。
按“工程建设全要素”的逻辑梳理建设工程领域的法律法规和主要文件。（1）工程质量，如《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》《房屋建筑工程质量保修办法》《建设工程抗震管理条例》《房屋建筑工程抗震设防管理规定》《超限高层建筑工程抗震设防管理规定》等。（2）工程造价，在《工程造价咨询企业管理办法》中有关于工程造价咨询管理的相关规定，同时一些省份也出台了各自的建设工程造价管理办法。（3）工程技术和工法（含绿色建筑），如《工程建设工法管理办法》《无障碍环境建设条例》《民用建筑节能条例》《民用建筑节能管理规定》等。（4）工程标准，如《工程建设国家标准管理办法》《工程建设行业标准管理办法》等。（5）工程信息，如《城市建设档案管理规定》等。（6）工程相关行业、单位和人员，如《建设工程项目管理试行办法》《工程造价咨询企业管理办法》等。（7）工程资质资格，如《建筑业企业资质管理规定》《工程监理企业资质管理规定》《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》《建设工程勘察设计资质管理规定》《中华人民共和国注册建筑师条例》《勘察设计注册工程师管理规定》《注册监理工程师管理规定》等。
各项法规详细规定工程建设的各个方面、各个要素，促进质量安全、投资效益、技术工艺、行业规范、管理水平的全面提升。加强建设工程质量管理，保障建设工程质量安全，减少安全生产事故发生；提升工程造价咨询的业务规范和工作质量，维护建设工程市场秩序和社会公共利益；规范工程建设技术、工法的管理，促进企业技术进步、工艺创新；加强工程建设国家标准、企业标准的管理，保证工程质量；加强城建档案管理，促进信息整理、共享、更新；规范建设工程参与各方行为，提升工程综合效益和管理水平；实施对规划设计企业、勘察设计企业、建设施工企业、工程监理企业等资质的监督管理，以及从业人员执业资格的监督管理，规范工程建设活动。
四、构建我国建设工程领域法规体系的建议
建设工程领域法规的内在逻辑的明确，有利于构建形成科学、完备、系统的建设工程领域法规体系，对建设工程市场、建设活动和建设行为、建设工程质量安全、建设行业都具有重要意义。
按照“工程建设全流程” “工程建设全要素”的逻辑，对我国建设工程领域的法规进行全面、系统的分类、整合、梳理，改善模糊、重复的规定和条款，从而呈现出整体、清晰的建设工程法规体系框架。
（一）提升普适性。上位法内容应涵盖建设活动、建设过程的所有层面、所有范畴，能够包容建设工程地域、气候、地理、生态等方面的差异性；高层次的建设工程各项法规应互相协调，共同覆盖所有的管理对象、管理范围，以体现管理的全面性和整体性。
（二）增强系统性。按照“法律-法规-规章”的逻辑，梳理建设工程领域法规，各层基本遵循下列原则：建设法律指明目标，建设法规根据法律提出基本要求，法规的执行性文件给出实现建设法规的具体方法和途径，而标准是供建设技术法规引用的技术文件。唯有此，才能清晰反映各项法规之间的层次关系，即上一层次是下一层次的指导和依据，下一层次是上一层次的补充和完善，形成建设工程领域法规体系的有机联系。按照“工程建设全流程” “工程建设全要素”的逻辑，对建设工程领域法规进行分类、整合、梳理。通过建设工程领域法规各个方向上的细分和明确，进一步发挥法规体系结构性优化的内在潜力，促进工程建设活动及建设产业管理的精细化、协同化、规范化，推动建设工程许可、勘察设计、招投标、承发包、安全生产、监理、验收的全流程规范化管理，推动建设工程质量、造价、技术和工法、标准、信息、相关行业单位和人员、资质资格的全要素发展水平提升。
（三）提高完整性。研究出台工程造价、工程信息管理等方面的法规，促使建设工程领域法规体系在形式上、架构上的完整。
（四）加强协同性。对建设工程领域法规条款进行审查、补充、删除、修改、完善，改善模糊、重复的表述，加强指导作用。
（作者单位：温州市自然资源和规划局龙湾分局）
主要参考文献：
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