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| 南通“链式养老”浅议 |
| 第729期 作者：□文/徐思雨 时间：2024/5/16 9:20:58 浏览：308次 |
［提要］ 随着南通市人口老龄化问题的持续凸显，养老服务供需矛盾不断激化。在此背景下，探索出一条整合政府与专业化社会力量资源，通过政社合作共同为老年群体提供专业化养老服务的养老模式——“链式养老”。本文通过梳理相关文献资料，并结合实际观察对养老模式进行调研，旨在探究这一模式的推进方式，以及探究在推广中存在的问题，并提出改进举措。
关键词：链式养老；社区居家养老；政社合作
中图分类号：C913.6 文献标识码：A
收录日期：2023年9月5日
根据第七次全国人口普查，南通全市常住人口中，60岁及以上人口为2，318，648人，占30.01%，其中65岁及以上人口为1，751，294人，占22.67%。该数据表明，南通已然进入超老龄化社会，并且南通还是全国老龄化程度最严重的城市，“养老难”逐渐成为南通市社会治理的瓶颈问题，也是引起社区居民关注的热点民生问题。南通崇川区唐闸街道高店社区率先以建立长者驿家为切入口，为社区老人提供配有专业人员、专业设施、专业技术的一站式综合养老服务，真正整合起街道综合照护资源，深化养老产业改革发展，让养老更专业、更精细、更有温度。南通“链式养老”服务模式是指依托专业化的养老机构，充分发挥出养老机构的三大专业优势，即专业人员、专业设施和专业技术，让有经验有能力的养老机构承担起社区日间照料中心和居家养老服务站的运作，为社区居家老年人提供日托、生活照料、助餐、康养等专业养老服务，并由此形成“机构-社区-居家”的养老链条。
一、链式养老服务模式——一种新型养老服务模式
南通市老龄化的快速发展给养老服务供给带来了巨大压力。为加快解决养老难题，南通一直着力探索符合城市市情的养老服务供给模式。针对“9073”这一养老服务格局，老人多样化的养老需求很难被满足，并且还存在功能不足的问题。“长者驿家”是能够让老年人在家门口享受的微型养老机构，它与其他机构养老的区别在于其可以根据掌握的资源灵活调控，且在地理位置上也更具优势，距离家庭近，有利于进行亲情交流；它还拓展了社区的养老功能，可以让养老机构的专业服务资源向周围社区辐射；它也让居家养老的老年人可以享受到多样化的服务，包括餐饮、日常照料、家政清洁、预防康养等都可以上门服务，让老年人足不出户即能享受到养老照顾。
“链式养老”服务模式的特色突出体现在四个方面：一是“嵌入式”。即该机构嵌入于社区，成为社区的组成部分，社区内老年人能够在社区甚至是家中即可享受所需的养老服务。二是“微型”。即规模小，投入门槛相对较低。南通市“长者驿家”内床位规模基本在30张左右，与养老机构五六百张的规模相比，降低了市场进入的门槛，能够吸引社会资本。三是“专业化运营”。该模式的实际运营都是交由专业的养老服务机构的，让专业的机构来提供高质量的养老服务。四是“复合性功能”。不仅有日间“托老”服务，而且提供24小时全天候服务。内容包含生活照护、康复护理和医疗康养等多个方面。
总体来看，“长者驿家”能够从功能上使“90” “7” “3”三个模块有机衔接，促进养老服务体系内的分层与融合，尽管这一模式还有待进一步完善，但它依旧代表了南通未来养老服务体系的创新方向。
二、合作治理理论：养老模式创新理论视角
合作治理是西方政府在20世纪80年代公共管理改革热潮下的产物，主要针对的是政府社会管理能力的有限性与社会持续发展情况下出现政府职能不断扩张的矛盾，该种现象推动了政府通过与其他主体进行合作，利用各方的治理性资源与优势进行共享与交换，从而解决实际的公共管理问题。合作治理的概念在引入国内后，学界开始在不同领域进行合作治理研究，具有代表性的解释认为合作治理是一种政府管理模式，这种模式打破了传统政府自上而下的管理方式，强调社会多元组织或公民参与到社会公共事务的管理之中，并且政府与这些参与组织之间相互信任，共同解决社会管理中的问题。合作治理具有以下特征：一是转变社会公共事务的管理主体只能是政府的局面，主体变得多元化。参与治理的各类社会组织、市场组织等与政府之间是一种合作伙伴关系，地位是等同的。二是共享治理权力。合作是基于资源共享的前提下，而做到资源共享的关键是要做到公共权力的共享。三是具有互惠性。合作治理的最终目标是实现治理的共赢，各参与主体间能够发挥自身优势，通过对各类资源的共享、整合与利用，最大限度地降低治理成本，达到实现公共利益、取得合作收益的目的。
合作治理理论是解释“链式养老”养老模式的理论工具，具体关系可如图1所示。政府与社会力量之间的互助互利，通过合作、协商等方式来共同实现优化养老服务供给的目标，从而增进城市的幸福感。家庭养老和居家养老其主要还是依靠家庭能力依托，政府和社会介入少，难以获取足够的社会资源；而机构养老的运营则完全依靠社会资本，基本完全依靠社会化，存在难以顾及老年人家庭亲情需求的问题，而“链式养老”就近、适用、小型化的特点符合老人适度社会化要求，能够以社区为依托，充分整合社区各种养老资源，在不脱离老人熟悉的社会关系和生活环境背景下，为老年人养老提供了一个较理想的平台。（图1）
三、南通市“链式养老”服务模式面临的问题
（一）社会资本参与积极性较低。想要促进养老服务业的可持续性发展，需要不断完善市场机制，汲取社会资本，激发社会活力，推动有能力的社会力量成长为发展养老服务业的主体。然而，从南通试点的“长者驿家”来看，其是由政府推动的具有自上而下特点的养老服务模式创新，依旧具有行政色彩。“长者驿家”前期的建设都是由政府搭台，采用“公建民营”方式吸引社会力量参与街道和社区的养老服务供给，在此过程中隐藏着社会资本参与度不高的弊端。另外，政府的财政预算并不能将该模式推广至每一街道，使得这种模式无法在大范围内推广，其可持续性也就成了问题。然后，转变方式，促使社会资本自行筹备“长者驿家”的前期投入，常出现沉没成本过高，而“链式养老”发展短时间也很难有显著的成效，导致社会力量往往只是观望，实际流入资金不高。
（二）养老专业护理人员紧缺。专业护理人员的缺乏日渐成为制约我国养老服务业健康发展的瓶颈。按照规定，“长者驿家”应具备与其开展服务相适合的管理者、专业技术人员以及护理员，其中护理员必须持证上岗。实际走访发现，护理员与老年人的配比远远达不到国际上通行的标准，即护理员与老人的比例为1∶2至1∶3。由此可见，护理员在数量上具有严重供不应求的问题。另外，目前从事养老服务的护理员，基本为四五十岁的女性，普遍年龄较高、受教育程度不高，不具备系统的护理知识，难以满足高层次的服务需求。为了促进南通市护理水平的整体提升，南通市卫生健康委员会召集专业人士联合举办了医疗护理员师资培训班。虽然参与人数并不少，但只有少数获得资质的人员流入市场，最终并没有缓和护理员供不应求的现象。因此，尽管有专业的养老机构负责运营，但仅依靠机构提供和培养的服务人员还远不足以满足社区的专业人员需求。虽然一些社区能够依靠招募志愿者来扩充服务人员队伍，但由于志愿者的构成大多是学生或社区居民，难以确保服务人员队伍的稳定性。
（三）入户服务发展不畅。为了确保资源利用最大化和收支平衡，“长者驿家”积极响应市政府要求，发展“5+X”养老服务清单，不断探索和发展入户养老服务，力求将服务辐射到更多周边社区的居家老年人。但调研发现，尽管“长者驿家”的服务清单涵盖范围涉及广泛，但目前老年人购买养老服务的比例并不高。在走访多个“长者驿家”过程中发现，老年人普遍存在入户服务购买意愿不强、购买行为少的现象。一方面是受到传统节约观念的影响，加之他们的想法都是尽量自给自足，不习惯也不舍得额外花钱购买养老服务；另一方面其原因还在于老年人的支付能力有限。当前，南通市大部分还处于城乡结合部，老年人的主要收入以城镇职工基本养老金为主，若仅依靠该笔收入用于购买养老服务，显然有相当一部分老年人是无力承担的。目前在老龄化区间的老年人多数还具有自理能力，想要让他们主动去购买养老服务具有一定难度。
四、完善链式养老服务模式的举措
南通“链式养老”服务模式丰富了养老服务的供给模式，给予老年人更多样化的养老服务选择。然而，新模式要迸发出更持久的活力并具有推广的价值，还需结合政社合作的特点，采取有效举措，改善相关的环境建设。
（一）建立有效的市场机制，构建平等合作关系。当前养老服务市场机制发育还不够健全，迫切需要政府改善养老服务社会环境，积极培育养老服务市场，通过有效的制度安排实现“市场有效需求”与“市场有效供给”之间的平衡发展。社区嵌入式养老服务目前主要由政府为主导开展，而社会组织在参与养老服务的过程中，其并不仅仅只是养老服务的执行方或供给方，而是应与政府一样，成为养老服务决策方的一员。从这一角度来看，社会组织应是政府的合作者，共同参与到老龄化问题的治理中来，因而要构建政府和社会组织平等合作的良好关系，这需要两者共同努力。就政府而言，要明确其自身的职能定位，履行好顶层政策的制定职能；同时要逐步弱化在养老服务具体事务上的职能，从而推动政社分离，为社会组织提供充分的发展空间，以提高社会组织自身的发展能力及主观能动性。就社会组织而言，要弱化对政府资源的依赖性，这就意味着社会组织要不断提升自身能力，其中包括养老服务供给能力和拓展外部资源能力。
（二）建立养老志愿者激励机制。“链式养老”得以持续发展，要不断汲取社会资源，志愿者是宝贵的社会资源。志愿服务是基于自愿原则的，但也离不开政府的积极引导和激励。从交换理论看，人类的一切行为究其根本是为了获得该行为带来的报酬。实行的“时间银行”制度，即利用储蓄观念，让一部分低龄老人将服务时长存储起来，以方便其日后使用。该种制度因其持续时间长，享受过于延迟，大大降低了激励功能。可以建立一种“积分兑换”制度，吸引社区居民参与到养老服务供给中。所谓积分兑换，是指志愿者参加公益服务清单范围内的活动即可以获得活动对应的公益积分，且积分不清零，可以用于兑换服务或物品。该制度所形成的积分既具有及时性，又具有长期性，同时不仅是一种物质激励，还是一种精神激励，长此以往，必然会使得志愿服务蓬勃发展。
（三）提升社会认知，与时俱进。养儿防老的观念依旧生根在广大老年人的思想里，然而随着南通市人口结构的改变和经济发展速度的加快，原来的传统思想已经不适宜当下的实际情况，转变老年人传统观念已经迫在眉睫。一方面要注重培养老年人的参与意识。除了目前已有的养老金、尊老金、低保、困难家庭补贴等，还可以在此基础上适当增加针对额外购买养老服务的相关补贴，确保大多数老年群体参与到“链式养老”服务中。还可以充分利用老年人的消费心理和消费习惯，通过优惠券、团购等组合形式不断激发他们参与的积极性。另一方面还要注意培养老年人的互助意识。长者驿家等社区嵌入式养老服务机构可以通过举行合唱、朗诵等交流会，让老年人参与或者享受到文娱活动的乐趣，充实其晚年生活。让老年人在潜移默化中逐渐转变其固化的养老理念，只有让老年人在观念上开始接受新生事物，顺应时代的发展，才能更好地安享晚年生活。
（作者单位：云南大学政府管理学院）
主要参考文献：
［1］杜偲偲，施卜文.南通“链式养老”服务模式探索［J］.合作经济与科技，2023（07）.
［2］赵宇新.养老不离家——记江苏省南通市链式居家养老服务特色模式［J］.中国民政，2018（24）.
［3］金苗.南通市“链式养老”服务的问题与对策研究［D］.扬州：扬州大学，2022.
［4］敬乂嘉.合作治理：历史与现实的路径［J］.南京社会科学，2015（05）.
［5］陈建国.政府购买服务过程管理中的政社合作［J］.天津行政学院学报，2019.21（01）.
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［7］李建伟，吉文桥，钱诚.我国人口深度老龄化与老年照护服务需求发展趋势［J］.改革，2022（02）.
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