| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 公共/财税 |
| 社区居家养老政策建议 |
| 第729期 作者：□文/李 楠 时间：2024/5/16 9:21:56 浏览：246次 |
［提要］ 社区居家养老是积极应对人口老龄化的方式。为提升老年群体生活质量，需要提供更加优质的养老服务和行之有效的公共政策。然而，中国社区居家养老方面的公共政策仍存在医养结合不足、养老服务供给主体不明确、供给不足且不高效等问题。本文通过回顾社区居家养老研究及政策发展历程，从政府、社会、个体层面提出对策建议。
关键词：社区居家养老；老龄化；养老问题；公共政策
基金项目：陕西省体育局课题：“关于陕西省乡村老年人健身与健康养老融合模式研究”（编号：2023110）
中图分类号：C913.6 文献标识码：A
收录日期：2023年9月13日
随着老龄人口数量的攀升，老年人口的异质性更加复杂，因而涌现了各种各样的服务需求。家庭规模日益小型化、社会流动速度加快的情况下，传统家庭养老功能在逐渐减弱，这种养老方式也日渐不能满足老年人的养老需求。在这样的背景下出现了适应新时代的养老模式，即社区居家养老，其不同于传统依赖于家庭或者社会机构的养老方式，而是介于两者之间，既符合中国传统的孝顺文化和儒家思想，满足老年人的精神需求，以居家为基础，同时也能依托社区等家庭之外的社会资源来促进养老，缓解传统家庭养老负担，减轻政府的财政压力，是一种多元主体共治的方式。有鉴于此，通过回顾社区居家养老政策的发展历程，并针对其存在的问题找寻相应的政策完善方法。
一、理论回顾
目前对于社区居家养老的研究成果非常多，多是以定性研究，文献综述类研究较少。对于社区居家养老的研究大体经历了四个阶段：第一阶段以其普及性研究为核心。由于家庭养老功能的逐渐减弱，老年人对于社会所提供的养老服务需求在不断增加。对于社区居家养老观念最早在社区助老服务研究中出现，部分学者认为社区居家养老重点就是尽可能让老年人在家里安心自在地养老，也符合中国传统的养老习惯；另一部分学者将社区居家养老看作是通过社区向居住在家的老人进行科学管理，提供社会化服务，利用社区资源和家庭资源从而有助于减轻政府的财政负担，也更好地满足了老年人对于医护、健康、精神支撑等方面的需求，在一定程度上也能够推动社区基础设施以及环境等方面的改善。第二阶段以其发展困境为核心，该阶段认为社区居家养老模式存在覆盖面狭窄，养老服务水平及人员素养较低，缺乏有效的监管，政府管理方面存在条块分割并且主导强度不够等问题。第三阶段以需求分析来展开研究。在我国建立了社会养老服务体系之后，更需要考虑的是如何以更高的养老服务供给水平满足居家养老的需求。在该阶段，开始研究影响老年人社区居家养老服务需求的因素，意识到城市老年群体的异质性及其不同的养老服务需求，但对于农村老年人以及空巢老人的分析较少。第四阶段以供给方式为核心展开研究。随着中国老龄化程度的逐步加深，老年人的规模和比例都在不断上涨，以及在促进经济高质量发展的背景之下，也就更需要探讨如何促进养老资源的配置，让老年人及时而又方便地找到服务信息。同时，也将目光转向医养、康养结合以及借助互联网来实现新的供给方式，并考虑如何在“互联网+社区居家养老服务”中加强数据的安全性以及对平台更好地监管和评估。另一种创新供给的思路就是整合各种主体的资源，诸如医院、家庭、社区、机构，从而形成一种全方位立体化养老方式。
二、社区居家养老政策发展历程
从中国步入老龄社会开始，党中央和政府就高度重视居家养老方式，并把其当作一种基础的养老方式。在2012年颁布的《老年人权益保障法》中，首先将“老年人养老主要依靠家庭”修订为“老年人养老以居家为基础”，意识到老年人对于机构养老的大量需求。结合着中国传统养老方式以及现实国情提出新的养老服务体系建设方针，从“十二五”规划的“居家为基础，社区为依托，机构为支撑”转变为“十三五”规划的“居家为基础，社区为依托，机构为补充”的新定位。由于我国人均寿命的不断增长，医疗照护的需求在不断增加，推动医疗卫生和养老服务的结合成为积极应对老龄化的长久方案，创新医养结合和康养结合的养老方式，将“十三五”规划的建设方针拓展为“居家为基础，社区为依托，机构为补充，医养相结合”；而在十九届四中全会中建设方针进一步拓展为“居家社区机构相协调，医养康养相结合”；2021年，中共中央提出要深入推进医养结合，鼓励医疗卫生机构和养老服务机构展开协议合作，大力推进一些符合条件的医疗机构转型为康复、护理以及医养结合服务。新时期，我们国家大力发展互联网科技和智慧养老，借助新兴技术培养养老新产业，促进了居家养老的网络信息服务发展，“互联网+社区居家养老”作为一种新的养老方式，正在被学术界研究并加以应用与实践。2021年，中共中央颁布了《国务院关于加强新时代老龄工作的意见》，该《意见》指出要创新社区居家养老服务模式。为了提供更加多样化的养老服务以及促进居家养老服务的有效供给，充分发挥基层社区党组织在社区服务中的作用，社区要积极引入相应的护理机构对居家老人开展照护工作，政府要积极培育为老服务的机构并规范发展、加强监督。鼓励农村发展以邻里互助点、农村幸福院的互助养老服务，健全城市养老服务机构和设施的同时，也要积极贯彻落实乡村振兴战略，推进农村居家养老服务的发展。
三、社区居家养老政策体系存在的问题
（一）医养结合方面存在不足。虽然居家社区养老服务目前的覆盖率处于较高水平，但是医养结合水平和程度不够。一些大医院和基层社区卫生所之间进行合作，让医院专家到这些社区养老机构为老年人诊断，但由于专家人数太少，而基层社区老龄患者人数较多，导致医养结合效果较差。且在互联网迅猛发展情况下，许多产业都在紧紧围绕互联网展开业务，而养老行业也和互联网结合发展形成新兴的智慧养老，打造出开放而又普惠安全的养老服务的透明化、一致性信息平台，借助智能设备来实现网上就诊。但是，由于老年人接触智能设备较少、不会使用并且受传统理念的影响，导致医养结合和互联网没有实现有效结合。
（二）养老服务供给不足且不高效。在设计社区居家养老服务的项目上，没有考虑到不同类型老年人的不同需求，不能完全满足老人养老的全部需求，服务种类单一。比如，低龄老年人和高龄老年人之间、身体健康的老年人和失能、残疾的老年人之间需求是不一样的。在服务对象上没有做精细化的区分，社区居家养老服务政策指代的对象太过广泛，忽视了那些超过60岁、有着更大精神需求和生活照料需求的健康老年人。在某些地区也存在着养老服务的供给大于需求的问题，一些项目虽然被开发，但是对于其利用程度不够。这可能受老年群体的消费文化和传统观念的影响，限制了对这些项目的需求。由于老人和社区养老服务工作人员的联系不密切，导致社区老年人在需要的时候并不能及时获得相应服务，社区互助的支持网并没有形成。
（三）养老服务主体不清晰。传统服务模式下，政府主要是养老服务的供给主体。但是在放管服、简政放权以及主张多元主体共治的大背景下，政府需要把更多的权力赋予市场和社会，政府角色由“掌舵”变为“划桨”，宏观上起到一个指导和监督的作用。所以，养老服务的供给主体应更多地让企业、社会、机构等来承担。但在实际运用中并没有理清政府和市场以及社会的关系，加上传统“官本位”思想的束缚以及官僚制的长期影响，养老服务的各种资源以及具体运作过程还是政府掌控，其他主体参与服务的积极性不高、自主能力不足。
（四）养老法律法规不健全。目前，中国的养老法律法规体系不协调、不系统、不健全，且较滞后于经济社会的发展水平，相对于其他发达国家也是严重滞后的，因而老年人养老方面的权利就不能得到良好的保证。而且养老法规多为倡导性文件，权威性不够且随意性比较大。规定比较笼统、难以落地、难以彻底执行，这就导致个别地方政府对于社区居家养老的资金、设施、政策等资源投入较少，重要性认识程度不够，政策也常常难以落实到地方民众。在一些需要重点关注的问题上法律规范较少，对一些养老问题的关注只零散地存在于地方规范中。
四、社区居家养老政策完善方法
（一）寻找医养结合正确模式
1、密切医养结合方式。医养结合是养老服务高质量发展的一个必然趋势，也是促进健康中国的一个良好模式。在“十四五”规划纲要中，突出了医养结合在解决中国老龄化问题中的重要性。因而该项政策应当抓紧抓实，赋予医院和专家更多的激励以便于刺激专家下基层，并规定绩效考核的标准以便于推动提升专家的知识和技能。这样一来，就能为老人提供更多就近看病的机会，解决急性病老人急需看病的问题，缓解慢性病老人需要去大医院开药的问题。积极鼓励医院和社区基层卫生所签订合作协议，加强双方的责任意识。
2、智慧养老。在2012年首次出现“智能化养老”的概念，未来可能会有将近90%的老年人在社区进行居家养老，这很可能会为智慧养老进入社区提供契机，凭借社区来促进智慧养老的发展。然而，现在公众大多不太了解智慧养老，知晓度也比较低。因此，要加强对于智慧养老服务模式的宣传，让老年人通过一定时间的学习形成有效的回应，给老年人更多的支持和帮助，在开发智慧养老时要强调人文关怀，提高老年人的可接受度。在医养结合过程中，要加强对于信息化管理服务人才的培养，促进对老年弱势群体的信息服务。
（二）实现高效且充足的养老服务供给。为了更好地满足不同老年群体、不同地区老人的消费需求和生活质量，应根据老年人不同的年龄阶段、不同的经济状况等来提供不同的养老产品以及养老资源，各种医疗资源也要考虑到老年人多样化、多层次的消费需求。那些经济发达、消费水平较高的地区对于医疗支付的能力也更强，而那些经济不够发达的地区则对于医疗服务的支付能力较弱。与此同时，要加强对于社区居家养老项目的有效规划，设计出真正满足老年人需求的产品和服务，并提升服务项目的有效供给率。要秉承开放的心态，积极去引入外来经验和资源，由于社区居家养老的绝大多数投资来自政府，通过借鉴国外社区居家养老经验，弥补自身的不足和缺陷，顺利打开市场。
为了实现更加充足的社区居家养老服务供给，需要充分发挥多元社会主体各自的作用，更多利用市场和社会机构的力量参与到养老服务的供给之中，使得不同主体之间产生竞争，从而有助于提供更加优质的资源。首先，政府要对社区医院给予政策扶持，明确分工，完善监管机制。让更多优质的医务资源为社区居家老人服务，同时要更加完善居家病床制度，让医院医生进行“上门”医治服务，不仅可以方便老人在家中进行一些简单的治疗，也可以方便不能自理或者行动不方便的高龄、失能老年人的看病难问题，这就省去了去医院医治的麻烦。其次，还需积极发挥社区作用，鼓励医院专家到社区义诊，让年轻医生来社区进行健康教育宣讲。再次，街道也需要积极发挥中介作用，基层居委会和村委会要落实社区居家养老的各项政策，鼓励区域内符合条件的学生为社区居家老人进行志愿服务。
（三）明确养老服务供给主体。随着治理理念的兴起，目前政府与社会多元共治正成为公共服务领域的发展趋势。传统意义上老年人的养老服务大多由家庭来保障，政府就只对孤寡老人提供部分福利服务。进入21世纪后，由于经济社会发展的速度加快，城市化和工业化发展速度加快，家庭结构小型化和核心化，人口流动速度加快，老龄化程度在急剧加深，家庭养老难以维持，也就需要多元又灵活的主体来参与养老服务供给，顺应了中国社会治理的变革趋势。由此，多元主体共同治理成为我国社区居家养老服务供给创新的可行路径。但是，多元主体的参与不一定会带来较高的养老资源的分配和使用效率，因为每个主体利益是多种多样的，而且是自身利益最大化，是一场多方的博弈。所以，这就需要多元主体之间要建立相互合作、彼此信任的机制，通过协商、合作手段，利用多元主体之间相互依赖、相互共享的资源，解决不同主体之间的矛盾和问题。各个主体之间也要相互监督，政府在其中更是承担起监督的角色。与此同时，要进一步让市场在养老服务资源配置方面起决定性作用，其决定作用就主要体现在对价值规律的重视。在社区居家养老服务供给中，要充分尊重各个不同市场主体的定价权，明确产权关系，以便于形成更加健康稳定的参与关系。此外，还要充分培育社会组织。社会组织有着政府和市场都不具备的优势，可以满足政府没有能力而市场又不愿意提供的产品和服务，有着更强的专业性和人本性。
（四）健全养老法律法规。养老观念、模式、政策需要根据社会的变化发展而不断地变化，这就需要对法律的适应性提出更高的要求。一是要突出法律的预见性。老龄化背景下，人口变化发展迅速，需要在立法初始阶段就去考虑未来可能出现的问题并考虑其应对措施，要在宏观和长远的角度去立法，而不是当问题发生时才去补救。在立法时，要积累老龄事业发展的成功经验并逐渐固定于法律形式之中，从而可以为养老工作提供可靠的法制保证。与此同时，也要为改革法律提供一定的空间，让法律具备一定的灵活性。这样，法律就能更好地适应那些随着时间变迁而需求不断变化的老年人。二是立法要全面。养老立法的全面性是指考虑问题较全面，积极贯彻国家养老政策，保障养老事业发展，构建全面多层次的老年人权益保障体系，形成中央立法、行政法规、地方法规和规章的老年人权益保护法律体系，积极推动养老法制建设，指导养老工作的开展。
综上，中国在养老服务体系中的资源投资和日益增长的老龄化需求相比仍然有较大差距，伴随着城市化水平的不断提高以及家庭结构的逐渐弱化，社区已成为开展社会化养老服务的重要支撑点，这也是以一种新的方式去看待养老问题。从政府层面，需要对社区居家养老给予足够的重视，不断完善相关的扶持政策；从社会层面，应当鼓励社企联动，积极培育个体户、企业、社会组织等养老服务主体，加强对商业养老养护机构的规范治理，出台相关产业的指导意见及行业标准；从社区居家养老老年人的角度来看，则需要尽快转变传统依靠家庭养老的理念，要逐渐接受新型的社会养老模式，并积极为自己养老做好准备。
社区居家养老问题的分析在实证研究方面比较缺乏，导致在说服力上有一定欠缺；与此同时，社区居家养老理论方面的分析对农村并不一定具备借鉴意义，农村层面的社区居家养老方面的研究也还存有不足。未来的研究可能更多地需要将理论与实际紧密结合起来，用数据支撑文章使研究更具备信服力。同时，建议未来在社区行政机构里增设养老职能和功能模块，向上对接政府系统，向下对接社区老人，向外对接商业化养老专业机构，更加有效地发挥社区在养老服务体系中的作用。
（作者单位：西安财经大学公共管理学院）
主要参考文献：
［1］刘晓梅，李蹊.社区居家养老研究的回顾与展望——基于Citespace的文献计量分析［J］.学习与探索，2022（03）.
［2］原新，金牛.在国家战略体系中积极应对老龄社会问题［J］.人口研究，2021.45（02）.
［3］陈为智.当前社区居家养老服务中的关键问题反思及前瞻［J］.西北人口，2016.37（03）.
［4］王雪，赵成玉，白灵丽，等.中国社区居家养老现状［J］.中国老年学杂志，2019.39（04）.
［5］姜玉贞.社区居家养老服务多元供给主体治理困境及其应对［J］.东岳论丛，2017.38（10）.
［6］李涛.论人口老龄化背景下的养老法律制度完善［J］.江汉论坛，2015（12）.
［7］冯运红，李小平，胡德华，等.医养结合模式下中国养老服务人才培养策略［J］.中国老年学杂志，2021.41（11）.
［8］侯汉坡，位鹤，王颍超，等.我国老年智慧康养平台建设路径研究［J］.中国工程科学，2022.24（02）.
［9］贾妍，蓝志勇，刘润泽.精准养老：大数据驱动的新型养老模式［J］.公共管理学报，2020.17（02）.
［10］甄小燕，刘立峰.我国养老政策体系的问题与重构［J］.宏观经济研究，2016（05）.
［11］杨晶晶，姜旭，黄卫东.疫情常态化背景下“互联网+社区+医疗”居家智慧养老新模式的构建及策略［J］.中国老年学杂志，2022.42（10）.
［12］封铁英，南妍.医养结合养老模式实践逻辑与路径再选择——基于全国养老服务业典型案例的分析［J］.公共管理学报，2020.17（03）.
［13］赵浩华.需要理论视角下社区居家养老困境及治理对策［J］.学习与探索，2021（08）.
［14］陆杰华，刘芹.中国老龄社会新形态的特征、影响及其应对策略——基于“七普”数据的解读［J］.人口与经济，2021（05）.
|
|
|
|
