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| 广西“智慧养老”政策评估与优化研究 |
| 第729期 作者：□文/申慧月 张楚妮 时间：2024/5/16 9:22:55 浏览：550次 |
［提要］ 智慧养老政策是智慧养老产业高质量发展的保障和指南，对于提高养老服务水平和质量，积极应对人口老龄化有着重大意义。本文运用PMC指数模型对广西19份智慧养老政策样本进行量化评价。实证结果表明：当前广西智慧养老政策文本整体处于良好状态，但仍存在长期政策匮乏、政策发文机构单一、政策监管性不足、创新激励方式较单一等问题。对此，建议从加强智慧养老政策长期规划部署、提高相关部门联动性、强化智慧养老政策监管能力、丰富创新激励方式等方面进行优化。
关键词：广西地区；智慧养老政策；PMC指数模型
中图分类号：D669.6 文献标识码：A
收录日期：2023年9月14日
一、问题的提出
第七次人口普查数据显示，我国60岁以上老年人口为26.402万人，占总人数的比重高达18.7%，预计到2033年左右我国会进入老年人口占比超过20%的超级老龄化社会。在我国“倒金字塔”型的人口结构和“未富先老”的社会形态下，传统的养老服务模式已经无法应对目前所面临的严峻形势。智慧养老作为一种新兴的养老服务模式，利用互联网等新兴技术进一步高效统筹公共服务资源和社会资源解决养老问题，满足老年人养老、医疗、健康生活的需求，能够有效节约养老成本、提高效率，是我国应对人口老龄化的一种战略选择，在社会实践中有着广阔的发展空间。智慧养老产业的发展成效与政策制定息息相关，政策是智慧养老产业发展的重要驱动力，对构建和完善健康养老服务体系起着关键性和指导性作用，政策的科学性和完整性直接影响着政策的实施效果。因此，对智慧养老政策进行评价有助于了解现有智慧养老政策措施的合理性，对优化和改进智慧养老政策具有一定借鉴意义。
二、广西智慧养老政策PMC模型构建
（一）样本与数据来源。本文以“智慧养老” “互联网+养老” “智能养老”等为关键词，通过广西壮族自治区人民政府官方网站、北大法宝数据库、中国养老网等网站进行检索，去除新闻类、公式类以及复函类等不具备研究条件的政策文本后，最终确定了19项有效智慧养老政策样本。部分样本政策的名称、发文字号如表1所示。（表1）
（二）评价指标确立与参数设定。将所筛选出的19项智慧养老政策整理成纯文本格式，运用ROSTCM软件对文档内容进行预处理，经过剔除无意词、提取高频词等步骤后，建立智慧养老政策的社会网络图谱，如图1所示。在图谱中，每个方块的大小代表该词词频的高低，线条长短代表各分词之间的紧密程度，线条越长，联系越紧密。由图1可知，“服务” “养老” “健康” “发展” “机构”等词汇的频次较高，且与其他词汇的关联性较强，为所选政策的核心关键词。在分析高频词和关键词的基础上，本文参考已有研究建立了广西智慧养老政策的PMC模型评价变量体系。变量体系共包含10项一级变量和49项二级变量，具体变量设计见表2。（图1、表2）
（三）建立多投入产出表。多投入产出表是一种可存储大量数据、对单个变量采用多维度测量的数据分析框架。本文根据上述智慧养老政策的评价体系构建各项政策的多投入产出表，如表3所示，并按照以下方法对各项政策赋值：对二级变量的评价采用二进制赋值的方法，若政策符合评分标准，则该二级变量得分记为1，反之记为0。由于本文所选样本均为公开样本，各政策的X10变量得分均为1，无比较意义，因此在后文对各项政策进行评价时剔除X10变量。（表3）
（四）计算PMC指数。PMC指数计算的具体过程如下：首先，参照二级变量的评分标准，根据公式（1）和公式（2）对各二级变量进行赋值，使得各二级变量取值服从［0，1］分布规律；其次，根据公式（3）计算各二级变量的平均值，以此来代表各一级变量的得分；最后，根据公式（4）计算一级指标之和，得到各项政策的PMC指数。
X～N［0，1］ （1）
X～｛XR∶［0～1］｝ （2）
Xt■■ t=1，2，3，4，5，6… （3）
PMCt=X1■■＋X2■■＋X3■■＋X4■■＋X5■■＋X6■■＋X7■■＋X8■■＋X9■■ （4）
根据上述计算步骤，各项政策的最高得分为9分，参照已有研究，本文对智慧养政策的评分等级标准可以分为以下四个等级：PMC指数值在7.4～9区间内为优秀政策，在6.6～7.39区间内为良好政策，在5.5～6.59区间内为及格政策，在0～5.39区间内为较差政策。评价结果如表4所示。（表4）
（五）PMC曲面构建。PMC立体曲面有助于直观地显示PMC指数模型评价结果，更有利于分析各项政策的优势。按照式（5）建立三阶矩阵，绘制PMC曲面图。本文选取值得分最高的P14、处于良好等级中间水平的P16、处于及格等级水平的P12以及所有政策的均值进行曲面图展示，如图2～图5。（图2～图5）
PMC＝■ （5）
三、评价结果分析
（一）整体性分析。根据表4的计算结果和PMC曲面图可视化结果可知，所选取的19项广西智慧养老政策的平均得分为6.793，总体处于良好水平。其中，优秀政策有3项，占总体的15.789%；良好政策有11项，占总体的57.895%；及格政策有5项，占总体的26.316%。以上结果表明，广西智慧养老政策总体上目标明确、依据充分、权责清晰，基本具备预测、描述、建议等性质，能够较好地发挥引导、调控、分配和监管功能，是可行的政策方案。
从各一级变量的得分来看，所选样本在政策性质、政策领域、政策内容和政策受体上得分较高，在政策时效、发文机构、政策功能、创新激励上得分较低。其中，政策时效X2的均值为0.456，样本政策都只包含了短期政策目标和中期政策目标，没有对智慧养老产业的长期发展目标进行规划；发文机构X3的均值为0.200，说明样本政策的发文机构单一，缺少各机构间的协调合作；政策功能X5的均值为0.697，广西智慧养老政策基本具备了引导、调控和分配功能，但其监管功能还有待加强；创新激励X8的均值为0.834，说明广西政府能较合理运用资金支持、技术指导、人才建设等创新激励方式来支持智慧养老产业的发展，但是部分政策所涉及的创新激励方式较单一，特别是对政府采购和税收优惠这两项方式的使用考虑较少。
从各项政策得分的时间序列上看，广西智慧养老政策PMC得分波动较大，但整体上呈上升趋势。得分在2017年P6和2019年P14处出现了小高峰。国务院办公厅在2016年12月和2019年4月分别印发了《关于全面开放养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》和《关于推进养老服务发展的意见》，P6和P14都是在贯彻这两项政策的前提下，依据广西的实际情况制定的政策，因此这两项政策的总体评价较高。从2020年开始，广西智慧养老政策得分呈现出稳定上升的状态。这在一定程度上可以说明，广西政府近年来越来越重视智慧养老产业的发展，并为此不断制定和完善相关政策方案。（图6）
（二）组内差异分析
1、优秀政策分析。广西智慧养老政策样本P14、P16、P1为优秀政策。三项优秀政策的平均PMC得分为7.514，内部一致性水平较高。具体来看，优秀政策在政策时效、发布机构和政策功能上还可以进一步提高。在政策时效上，P1和P14包含了短期和中期目标，P6包含了中期和长期目标，三项政策均未同时将三个阶段的目标包含在内，对智慧养老产业的远期规划还存在不足。在发布机构上，三项优秀政策都为单部门发布，政策颁布各部门的工作联动机制有待加强和完善。在政策功能上，各项优秀政策的分配功能和监管功能还需要进一步强化。
2、良好政策分析。广西智慧养老政策样本中有11项政策为良好政策，11项政策的平均PMC得分为6.973。总的来看，与平均分相比，良好政策在政策性质、发文机构、政策功能、政策评价和政策受体五个方面表现不错，而在政策时效、政策领域、政策内容、创新激励上的得分相对较低。具体来看，表现为以下情况：
在政策时效上：在11项良好政策样本中，只有4项政策同时设定了短期和中期目标，其余政策均为单一时效政策。同时，11项良好政策均未对智慧养老产业发展的长期目标进行规划，缺乏对智慧养老产业发展的统筹规划。在政策领域上：与优秀政策相比，良好政策所涉及的政策领域不够全面，部分政策未涉及教育领域、人才领域和经济领域。在政策内容上：良好政策的内容不够全面，较多良好政策未涉及扩大试点示范的内容。政策试点能够提前识别出政策执行过程中可能会遇到的一些问题和阻力，能够有效减少因盲目执行政策而对产业发展带来的冲击性，良好政策在此方面的重视程度还需加强。此外，在提升养老服务质量和深化供给侧改革的内容方面，一些政策也存在疏漏。在创新激励上：与优秀政策相比，良好政策所采用的创新激励方式不够全面，一半以上的良好政策都未采用税收优惠这项创新激励工具。税收优惠可以将政府与企业有效结合，缓解企业资金压力，提高企业投资效率，进而实现智慧养老产业的创新。因此，广西政府应考虑此项创新激励工具的使用。除了税收优惠外，还有部分政策未考虑政府采购、资金支持和人才建设工具的运用。
3、及格政策分析。本文所选的样本中有5项为及格政策，及格政策的平均PMC得分为5.963分，低于总体均值6.793。从各变量具体得分来看，除了发文机构和政策评价外，其余变量的得分都与总体平均值存在一定的差距，总体水平较低。合格政策在每个方面的具体情况如下：
在政策性质上，与优良政策相比，及格政策没有说明对智慧养老产业监管的内容、目标和手段，政策的监管性不强。在政策时效上，与良好政策一样，所有政策都只设定了单一时效的政策目标，缺乏对智慧养老产业长期发展的规划部署。在政策领域上，除了与良好政策相同的不足外，及格政策还未涉及医疗领域。在政策内容上，与良好政策相比，除了未重视扩大试点示范作用的内容外，部分及格政策在健全标准化体系和深化供给侧改革的内容上也存在着一定的疏漏。在创新激励上，与良好政策一致，5项及格政策均未使用税收优惠这项创新激励工具，在政府采购、技术指导和人才建设工具的使用上，部分政策也未重视。在政策受体上，除了P7外，其余及格政策的政策受体不够全面，与优良政策相比差距较大。其中，P17和P5的政策受体缺少金融机构和文化旅游行业；P12未包含医疗卫生机构、金融机构和适老产品制造业；而P18只涉及了养老服务机构和医疗卫生机构。
（三）组间差异分析。为了更直观地看出优秀政策、良好政策和及格政策的差异，找出广西智慧养老政策的优化空间，本文将三个等级政策在各一级变量上的平均得分进行对比，结果如图7所示。由图7可知，优秀政策、良好政策的主要差别体现在政策时效、政策内容、创新激励方式和政策受体上。（图7）
政策时效：优秀政策能够同时设定短期目标和中长期目标，对智慧养老产业的发展进行一定的规划，对政策目标进行有效推进。而良好政策和及格政策往往只涉及单一时效的政策目标，规划周期较短。例如，在优秀政策P6中，政策明确提出了两年内的短期目标和六年内的长期目标，而及格政策P5只提出了一年内的总体要求，且目标要求较宽泛，不够具体。
政策内容和政策受体：优秀政策的政策文本内容翔实，因此其涉及的领域和涵盖的政策受体也比较广泛。而政策等级低的政策内容比较单一，没有多方面、多层次的考虑智慧养老政策的发展。例如，优秀政策P14同时涵盖了推进智慧化发展、提升养老服务质量、加强医养结合、健全标准体系、深化供给侧改革和扩大试点示范的内容。而良好政策P13和及格政策P18在推进智慧化发展、加强养老服务和扩大试点示范等内容上的考虑出现疏漏，因此其政策受体和政策领域也相应的也较狭窄。
创新激励方式：政策等级高的政策，其创新激励力度都比较大，形式也比较完善。低等级政策的创新激励方式比较单一，没有重视创新激励方式的丰富。例如，及格政策P18是关于提升养老服务质量专项行动实施方案，政策列举了各项提升养老服务质量的行动细则，但是该政策却只涉及了资金支持、技术指导和设施提供这三项创新激励方式。政策采用的创新激励方式与政策所要求和预期达到的目标匹配度较低。
四、结论及建议
本文以广西19项智慧养老政策为样本，通过构建包含10个一级变量和49个二级变量的PMC指数模型对广西智慧养老政策进行量化评价。研究发现：广西智慧养老政策的PMC得分在时间序列上呈上升趋势，PMC均值为6.793，总体处于良好水平。表明广西智慧养老政策总体上目标明确、依据充分、权责清晰，能够比较充分地发挥其政策作用，是合理且可行的政策方案。从单项指标来看，目前广西智慧养老政策还存在着长期政策匮乏、政策发文机构单一、政策监管性不足、创新激励方式较单一等问题。
针对以上问题，本文提出以下政策建议：第一，加强智慧养老政策的长期规划部署。广西政府部门在制定智慧养老相关政策时，应充分了解当前广西智慧养老行业的发展特点和实际发展需求，立足于当前对未来的发展情况进行合理预测。既要建立中短期的政策目标，也要考虑政策的滞后期，进一步完善统筹协调的长效机制，以促进智慧养老产业的可持续性发展。第二，提高相关部门之间的联动性。智慧养老政策本身是一项复杂性较高的公共政策，涉及多个领域、多个部门之间的合作。因此，智慧养老产业发展的稳定推进需要多部门的联合参与，从而更有效地促进智慧养老产业重点领域的突破和创新。第三，强化智慧养老政策的监管能力。有效的监管是政策文本制定具有科学性的一种体现。广西政府部门在未来智慧养老政策制定的过程中，要在深化养老服务领域“放管服”改革的背景下，构建监管框架、明确监管目标、创新监管方式，更好地推进政策的落实。第四，丰富创新激励的方式。丰富的激励手段有助于智慧养老产业的迅速提升。目前，广西智慧养老政策采取的创新激励方式单一，多数政策都忽略了税收优惠和政府采购这两项工具的使用。因此，在制定政策的过程中，要考虑创新激励方式的融合，特别是税收优惠和政府购买这两项创新激励方式，以推动广西智慧养老产业更高质量地发展。
（作者单位：桂林理工大学公共管理与传媒学院）
主要参考文献：
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［2］赵庚，赵萌.智慧养老评价指标体系研究［J］.东北大学学报（社会科学版），2022.24（01）.
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［5］戴卫东.中国社会保障试点政策的落地逻辑［J］.社会保障评论，2022.06（01）.
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