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| 城市应急管理软实力建设思考 |
| 第729期 作者：□文/张小亭 苏立宁 时间：2024/5/16 9:37:10 浏览：107次 |
［提要］ 作为城市综合实力重要组成部分的城市软实力包括常态与非常态两个方面，非常态下的应急管理软实力是城市软实力建设的重要维度。提升城市应急软实力有助于提高城市非常态化的治理能力和人民的幸福感、安全感和凝聚力。然而，目前应急软实力并未引起充分的重视，在城市建设中仍然存在“重视硬实力、轻视软实力” “重视常态化软实力，轻视非常态化软实力”的问题。因此，党的二十大提出“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”，以及新冠肺炎疫情常态化背景下，着力推进以应急文化力为核心的应急管理软实力体系建设，形成软硬兼备的城市应急管理体系。
关键词：应急管理；软实力；城市建设
中图分类号：F29 文献标识码：A
收录日期：2023年9月18日
一、城市软实力正面临着城市风险的挑战
从全球来看，1950年城市人口达世界人口总量的30%，2018年城市人口数量大于农村人口数量，预计到2050年城市人口数量占比将达世界人口总量的68%。人类社会已经进入风险社会，风险社会的社会成员已从阶级社会的“我饿”转变为“我害怕”，财富逐渐被风险所代替，成为社会关注的主要对象。人口超1，000万的特大城市本身就是一个巨型的复杂系统，其经济系统、文化系统、生态系统等更加紧密相连，此时发生风险更容易产生连锁反应，带来更大危害。近年来，受新冠肺炎疫情的冲击，城市经济增长普遍动力不足、逆全球化现象显著增加、贸易摩擦不断加大，城市发展正经历诸多挑战。同时，城镇人口的增加又加大了城市住房、医疗、就业、教育等的压力。社会结构也在发生变化，中产阶级人口增多对城市高质量发展提出更高的要求，而老龄化又对医疗、养老金、养老基础设施等施加更大的压力。互联网、大数据、人工智能等新技术的发展给人们的生活、学习和工作带来便利，同时也带来隐私泄露、网络诈骗、网络攻击等危机。这些都是造成风险社会化的原因。城市本身就隐藏着各种风险，同时气象灾害、地质灾害、流行病大规模传播给城市治理带来更大的难度。
“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提”，通过提高城市应急管理软实力保障国家安全和社会稳定是提升城市凝聚力、人民安全感和幸福感的前提。结合新冠肺炎疫情常态化、城市风险化、危机复杂化的背景，迫切需要将城市应急管理软实力建设纳入城市建设体系中，形成软硬兼备的城市应急管理体系。
二、应急管理软实力相关文献回顾
（一）国外文献回顾。从现有文献中可以看出，外国学者对应急管理软实力的研究开始得更早，更侧重研究灾害心理学和灾害社会学两个方面，比如Clarke（2002）提出人们处于危机状态时会产生恐惧、慌乱等情绪，此时为了保护自己免于伤害，容易采取过激行为而危及他人。美国学者约瑟夫·奈最早提出软实力概念，奈认为：“软实力不等同于影响力，因为影响力也可以通过硬实力的手段实现。软实力不仅是劝服他人、以理服人的能力，从行为角度看，它是一种吸引人的力量，而从资源角度看，它是那些能产生吸引力的资产”。这一概念不仅在学术界掀起了一股关于国家软实力的研究浪潮，而且很快被应用到了应急管理领域。例如，Hamid Mohammad Hadi Radfar等（2016）通过举例2015年麦加朝圣期间发生的造成2，000多名朝圣者死亡的踩踏事件指出，伊朗和沙特阿拉伯两国的卫生部长巧妙运用软实力化解此次国际危机，避免突发事件上升为更加严重的军事和政治危机，并得出结论，软实力在公共危机中是一项极为重要的外交政策。Senem Cevik等（2017）通过引用土耳其援助叙利亚难民危机的案例，认为在公共危机中展现出来的慷慨、仁爱的人道主义形象，积极发挥软实力的作用，有助于塑造良好的国家形象。Kitayama（2018）认为要使人们自觉遵守社会规则，应当营造责任与义务相互依存的社会文化氛围，而不是推崇个人主义至上。Mowlana（2021）认为当今世界许多地方都面临政治合法性危机和政治领导的危机，就是因为现代民族国家未能提供给公民所需要的安全感，这种公民所需要的安全感就是应急管理软实力中的一部分。
根据上述学者观点来看，国外对应急软实力的研究侧着于从灾害心理学和社会学两个方面入手，更加关注公民心理、外部环境等软实力因素。这些研究较为零散，缺乏宏观视野和整体把握，难以脱离特定的社会环境。
（二）国内文献回顾。近年来，包括流行病、地质灾害、气象灾害等在内的公共危机频发，我国应急管理经验与能力也逐步增强。我国在2011年出台的《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》，将防灾文化建设纳入了我国的社会主义文化建设与国家公共文化服务战略，并对提升我国的综合防灾能力提出了新的要求。2012年，闪淳昌作为国务院应急管理专家组组长，提出了应急管理“软”与“硬”并重的思想。何萍（2020）认为我国在抗击新冠肺炎疫情中把“生命价值观”融入抗疫软实力，奉行“生命至上” “人民至上”的原则，是我国在医疗水平和西方国家存在差距的背景下仍能获得抗击新冠肺炎疫情胜利的关键。姜长云（2020）提出在抗击新冠肺炎疫情时要注意补齐软实力短板，着力提升地方政府在内的相关部门领导的应急管理素质，优化应急管理统筹协调能力。武艳敏（2021）在总结新中国成立以来的灾害治理政策中提到，灾害文化是最深层、最有效约束人们在灾害发生后行为的方式，灾害文化具有极强的导向功能，在灾难发生时能够帮助人们树立积极心态。良好的灾害文化有助于构建灾害治理软实力，在促进灾害国际交流方面树立良好的国际形象，进而提高国家软实力。
三、城市应急管理软实力相关概念
（一）城市管理与城市应急管理
1、城市管理。现代城市本身就是一个巨型复杂系统，城市管理是通过政府、市场和社会三个主体良性互动，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列手段，围绕城市的运行和发展进行决策、规范协调、服务和运作。广义上城市管理指对空间内所有的人和事进行管理，管理的主体是各城市政府以及各类实体组织，包括企事业单位和社团等，体现出城市管理的综合性和多样性。狭义上城市管理是指以政府为核心的公共管理主体对城市绿化、文娱设施、市政配套设施、垃圾等城市基础设施和公共服务进行管理。
2、城市应急管理。城市应急管理是城市管理的重要组成部分，是指包括政府、企事业单位、第三部门、社会公众等在内的多主体在危机发生时制定合理的制度，采用必要的手段，协调使用人力、物力、财力等资源，最大限度地保障人民生命及财产安全，最大限度减少对城市的损害。城市应急管理体系纵横交错，纵向上包含中央到地方各级政府应急管理体制，横向上包括针对地质灾害、水旱灾害、气象灾害、流行病等在内的不同类型危机的应急管理，是一个涵盖全灾种、全流程的复杂系统，不仅要以各种法律法规、制度为支撑，还要有软实力的灵活调试功能。
（二）城市软实力。软实力理论被引入中国后，与中国的现实相结合逐渐催生了软实力理论的“本土化”，“城市软实力”概念是软实力理论的中国式创新。我国学者陶希东认为城市软实力指的是一个城市在高质量发展的过程中，要把做强城市的功能、提升城市的能级作为引导，要把经济、科技等硬实力作为支撑，基于城市内部资源产生相应的价值观念、文化观念、制度观念等城市软实力，进而培育出强大的号召力、凝聚力和创造力，最后会让人们无法抑制地喜欢上一个城市，这样就可以帮助这个城市持续提升其国家地位和国际影响力。胡键认为城市软实力的构成要素应该由四个方面组成：物质资源产生的软实力、精神文化产生的软实力、制度文化产生的软实力，以及市民素质及其总体行为产生的软实力。杨安华、江发明将城市的“软实力”定义为城市以经济、政治、文化、科技、规则、社会文明氛围等资源为依托，在此基础上形成的号召力、感染力、吸引力。
（三）城市应急管理软实力。城市应急管理的硬实力是应急管理体系中的硬件保障，软实力是应急管理中的文化与价值观、管理制度以及在危机状态下形成的协调力、凝聚力、动员力等。二者相辅相成构成应急管理的两个重要维度。
1、应急文化力。应急文化是影响应急管理能力的最深层因素，贯穿于整个应急管理全流程，潜移默化地影响人们的行为，它包括社会公众的风险防范意识、安全行为意识以及自救互救意识等。国内对应急管理文化的研究起步比较晚，在应急管理部成立之后，应急文化的发展迎来了新的契机。我国学者颜烨认为应急文化作为一个系统化的社会体系，具有一般的基本功能，也有其特定功能，其核心功能是要实现事半功倍、潜移默化的安全保障功能。温志强等认为应急文化是指在安全状态下以人民为中心，奉行“生命至上”的理念所具有的意识、行为、制度规范的过程，是危机管理的非常态下以总体安全为核心，以防灾、减灾、救灾为目标，在应对重大突发事件过程中形成的应急意识、应急理念、应急行为、应急保障与规范的总和。
2、应急制度力。应急管理制度是国家、政府、社会组织和群众在应急管理实践中确立的法律法规、制度与规范。应急制度力是通过建立完善的城市应急管理制度体系并将这一体系转化为应急管理效能，在此过程中形成的影响力。应急制度一旦形成合力就会产生强大的约束力，由人们遵守、获得人们支持。党的二十大报告中提出要完善高效权威的国家安全领导体制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系。这表明应急管理软实力对应急制度提出越来越高的要求。
3、应急协调力。在应急管理软实力中，最重要的是各部门在危机状态下的协调能力、资源整合能力以及各项机制灵活性。应急管理部成立之后被赋予了“整合优化应急力量和资源的组织部门”的职责定位，明确了“推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”的建设目标。应急管理部需要对各类应急专业队伍进行统一协调、指挥，构建出一套应急协调联动机制。危机状态下的协调工作既是应急管理工作的难点，也是应急管理工作的痛点。
4、应急动员力。社会动员有多种途径，既有硬动员也有软动员。通过制度的硬化动员可以把资源调配到最紧缺的地方去，使危机发生后的秩序在短期内从无序走向有序，通常是政府采用行政指令或命令，效率高、针对性强。在危机管理中不仅需要约束，还需要艺术性的手段，选择大众喜闻乐见的形式加强宣传教育以及灾后安抚，从而实现危机管理的软动员。如，新冠肺炎疫情爆发以来，诸多文艺工作者献身抗疫行动，采用歌曲、诗歌、话剧等形式进行宣传，通过大量的视频展示医护人员、党员、基层工作者等的伟大形象，获得公众的支持，通过宣传标语、广告、抗疫英雄事迹宣传，增加了群众的理解与配合度。
四、城市应急管理软实力建设路径
“治国有常，利民有本”。要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，最基础的就是要保障人民和国家安全。当前，建设以应急文化力、应急制度力、应急协调力、应急动员力为核心的应急管理软实力体系，将应急软实力融入到应急管理的预防、预警、响应、恢复的各阶段，形成软硬兼备的应急管理体系尤为重要。（图1）
（一）以文化力提升危机管理软实力。文化具有导向、约束、激励、凝聚等的作用，是影响应急软实力最深层次的因素。提升应急文化首先就要提高领导者的应急意识、应急素质，建立包括应急管理理念在内的行为文化、制度文化、理念文化等应急文化体系，同时加大宣传教育，帮助公民培养安全意识、危机意识、自救互救意识以及防灾减灾能力，社会各界要积极形成应急文化的氛围，放大文化的凝聚功能，在危机发生时能够齐心协力渡过难关。
（二）以制度力规范危机管理软实力。美国经济学家阿西莫格鲁和罗宾逊在《国家为什么会失败》中指出制度具有包容性的国家可以实现可持续发展。要提升城市应急管理综合实力，就要建立更具有包容性和中国特色的应急管理制度，为软实力的发挥提供保障。2018年，我国组建应急管理部，这是应急管理工作的一次突破性改革，健全应急管理机构、完善应急管理制度是抵抗、化解危机的必要条件。具体而言，是在应急管理制度刚性的前提下，使应急管理制度更具有弹性，能够根据危机形势适度调整，同时在坚持党的领导这个前提下，吸纳社会各界力量，将集中力量办大事这一制度优势与全员参与相结合，使危机管理制度更有包容性。
（三）以协调力促进应急管理系统内外部联系。危机往往伴随跨部门、跨区域的特征，应急管理现代化要求在多元协同的前提下对突发危机进行预防、预警、响应与恢复。首先，要建立突发危机信息协同治理机制，促进跨部门、跨区域信息共享与信息交流。其次，要实现多元协同，企业要增强社会责任感及时参与危机治理，最大限度发挥非政府组织在危机治理中的作用，完善非政府组织参与危机治理的相关法律法规。完善群防群控机制，增强群众参与公共危机治理的效能，在保障公民主体地位和安全的同时，加强与群众沟通，鼓励公民积极投身危机治理。最后，要打破协调壁垒，减少部门利益束缚，实现各层级政府以及政府各部门直接信息资源共享，完善公共危机治理协调机制。逐步减少应急管理中的强制性成分，以沟通协调提升应急管理系统的柔性和灵活性。
（四）以动员力实现应急管理软动员。我国目前应急管理系统的动员主要是依靠行政力量进行硬动员，要更多地发挥市场与法律的作用，遵循平等、自愿的参与原则，做到利益人人共享、风险人人承担，在全社会形成良好的危机管理氛围。首先，要针对动员对象进行危机发生前的“软动员”，在预防阶段就做好充分的准备，获取公众的充分信任，并让他们意识到危机发生会带来的危害与损失，利用专业机构、高校等智库团体，发挥智囊团的作用培训他们如何积极配合。其次，定期检查资源储备，保持社会动员主体之间的良性互动。发挥基层动员作用，加强基层应急管理党建工作，为危机动员奠定好基层基础。最后，加强灾后社会动员，通过心理辅导、关怀等方式调整灾后心理。
结语
近年来，我国应急管理体系逐步完善，应对危机的经验也越来越丰富，但是应急管理综合实力中软硬实力失衡是制衡应急管理实力提升的一大短板。增强城市应急管理软实力水平，实现软硬实力动态平衡是城市实力提升的一个重要突破点。因此，构建以应急文化力为核心的应急管理软实力体系在当前形势下是十分必要的。将应急管理软实力融入应急管理预防、预警、响应、恢复的各个阶段之中，使应急软实力在危机发生前就发挥作用，为应急管理软实力建设提供了新的视角。
（作者单位：安徽大学管理学院）
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