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| 农业收入保险国外经验及启示 |
| 第729期 作者：□文/李杨慧 罗 峦 时间：2024/5/16 11:04:42 浏览：99次 |
［提要］ 美国和日本是世界农业收入保险实施较为成功的国家，其经验值得借鉴。本文对两国农业收入保险形成背景和具体做法进行分析，认为其成功的经验主要有：拥有完备的基础支持数据，建立了良好的农业保险法律法规基础，进行科学的业务运行机制设计，以及构建多样化的收入保险产品体系。基于此，对我国农业收入保险发展提出建议。
关键词：农业收入保险；国外经验；美国；日本
中图分类号：F84 文献标识码：A
收录日期：2023年11月27日
随着农业国际化进程的加速，我国农业面临双重挤压以及WTO农业协定的影响。内外部压力共同导致农产品盈利空间不断缩小，市场竞争力逐渐下降。因此，我们需要采取更全面的农业政策来保障农业收入的稳定。与传统产量保险相比，农业收入保险将农产品保障价格、市场预期产量和保障水平的乘积设定为保险金额，当农户的实际收入低于保险金额时，农户可以获得赔偿。它具有保护价格和产量的双重风险保障功能，符合当前农业保险稳定农民收入的要求。2018年，财政部、农业农村部和原银保监会联合印发的《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》（财金［2018］93号）是我国农业收入保险试行的开端，此后，我国相继颁布了一系列文件，推动农业收入保险试点工作的展开。由于我国农业收入保险还处于起步阶段，经验累积较少，而国际上美国和日本在农业收入保险实施时间较长，其经验值得我们学习与借鉴。
一、美国农业收入保险发展情况
（一）产生的背景及发展演进。在20世纪80年代，美国的农业保险业面临着双重压力，一方面是国内农产品价格支持政策的取消，导致联邦作物保险公司的经营成本过高，竞争力下降；另一方面是原有的农业支持政策不符合世界贸易组织（WTO）的绿箱规则，因此需要新的风险管理工具来适应监管并支持国内和国际市场。基于这些情况，美国政府于1996年出台了《联邦农业完善和改革法》，开始实施农业收入保险。随后，美国政府又逐步试点发展各类农作物收入保险产品，并在2003年实现了农作物收入保险的全国大规模推广。此后，农作物收入保险计划不断完善，《2018年农业提升法案》新增乳业收入保障计划并提出将已有农业保险产品推广到未参保地区，进一步推动了农作物收入保险的全覆盖。
（二）运营体系。美国农业收入保险的运营体系由联邦政府的风险管理局（RMA）、联邦作物保险公司（FCIC）以及私营商业保险公司、农场主（农户）共同构成。风险管理局代表联邦政府对农业收入保险实施监督管理，负责核定保险费率、审批保险产品、管理保费和补贴，并对参保农户和私营保险公司给予保费补贴以及经营管理补贴。联邦作物保险公司为私营商业保险公司提供再保险服务，私营保险公司则负责收缴保费并销售农业保险，以及负责售后理赔等工作。
（三）产品体系。美国的收入保险发展时间较长，经过多年的演变，逐步形成产品类型精细化，较好地满足不同类型农户需求，层次分明的保险产品体系。1996年以来，美国农业部下属联邦作物保险公司共试点或正式实施过29款收入保险产品，2022年正常运行的产品有18款，其中基础保险产品7种，增强保险产品11种，以下保险产品除生产收入历史-收入增值（PRH-P）和微型全农场收入保险（MF-WFRP）可以独立购买外，其他增强产品都必须依附于基础产品，并且有些选项还可以一起组合，这些产品构成了美国的收入保险产品体系。
（四）投保要求。美国农业收入保险的品种繁多，参保条件也各不相同。其限制条件主要包括对投保人和投保标的要求。对投保人要求提供自身收入证明材料，而保标的物主要是对其所在地区、产量、收入等方面作出规定。首先，各品种的收入保险都有特定的实施地区，超出该范围则不能投保；其次，各种收入保险均要求保险标的在前四年或五年内达到特定平均产量标准；最后，美国政府还规定，所投保农作物的收入必须超过该作物在农场平均收入的1/3。
（五）赔付机制。美国农作物收入保险的赔付可以概括为：总赔付=保障收入-实际收入。保障收入的计算有两种方法，分别是参考投保人历史产量和县平均产量，其中，预期价格和收获价格以美国四大期货交易所的农产品期货价格为准。保障水平分为50%～75%多个档次，个别产品达到85%以上，农户可根据自身的风险管理需求自行选择。当实际收入<保障收入时，触发保险理赔，赔付金额为两者差额；反之，则不予赔付。保险事故发生后，投保人须在损失发生后的72小时内向保险公司通报，保险公司将会在收到书面损失通知的30日内完成赔付处理。
二、日本农业收入保险发展情况
（一）产生背景。日本农业共济制度经过几十年的发展，建立了较为完善的农业保险体系，但同时也面临着一些问题。对价格风险的防范能力较弱、保险可保品种单一、农业共济主体减少、老龄化问题严重、高附加价值的农产品可保性差以及原有的农业相关支持政策有待完善等。在此背景下，日本开始寻求建立新的农业保险保障体系，以提高农业生产者的积极性，并适应农业国际竞争的要求。2014年6月，日本政府首次提出开展农业收入保险的相关工作。2017年，将《农业损失补偿法》更名为《农业保险法》，并增加了有关农业收入保险的项目。2018年《农业保险法》正式实施，自2019年1月1日起，开始全面开始实施农业收入保险。
（二）运营体系。日本农业收入保险以共济制度为基础，采取互助合作的组织形式，由日本政府直接参与农业收入保险的监管和运行机制的设计，政府通过公共财政补贴的方式支持收入保险的经营和发展，给予投保人保费补贴，并对农业收入保险实施主体（全国联合会）提供运营费用补贴和再保险服务。全国联合会负责农业收入保险的运营管理工作，将农业收入保险实际运营中的具体业务委托给都、道、府、县的农业共济联合会，再由农业共济联合会委托给农业共济组合代理执行。
（三）参保主体。日本农业收入保险参保主体为农业经营者，然而并不是所有农业经营者都可以参加收入保险，日本政府对于参保主体有一个“准入门槛”——投保人必须是具备能如实反映其真实交易情况的账簿文书，没有假账或者其他不真实的记录，且距离上一次被取消或停止使用蓝色申请表资格之日已满一年等要求的蓝色申报者。原则上连续5年以上的蓝色申报农户才可以投保，而日本纳税主体中的蓝色申报者数量有限，因此规定连续1年以上的蓝色申报经营者也可投保。
（四）保障范围。日本农业收入保险主要涵盖农业产量保险和农产品价格保险两大类，包括种植业、饲养业以及出售的各类农产品。保险责任涵盖产量减少和市场价格波动和生产经营过程中一些客观原因导致且无法及时补救的收入损失。日本农业收入保险未针对特定农产品种类进行区分，而是将农业生产者的整体经营销售收入作为保险标的。
（五）赔付机制。日本农业收入保险体系采用限度赔付的方式，其基准收入是根据农业经营者历史销售收入来确定。农户需自行承担10%的损失，且农业收入保险的最高赔付额度为基准收入的90%。赔付方式分为“保险方式”和“储备方式”两种。在保险方式下，根据蓝色申报年数和保费缴纳的数额可选择不同赔付限度进行投保，此类方式与财险类似，不具有返还性质。而在储备方式下，是根据投保人缴纳储备金的数额来进行投保的，农户只能选择10%和5%两个水平赔付限度进行投保，具有返还性质，扣除损失后的保费返还给投保人。
三、美国和日本农业收入保险成功经验
（一）拥有完备的基础支持数据。美国建立了完善的农产品交易与信息收集平台，并对农业生产实现动态化的数据采集和监测，还建立起完善的农产品期货市场和现货市场来计算预期价格和预期产量，以降低价格偏差。在日本，农业收入保险数据主要来源于日本农林水产省下属的农业统计调查委员会和农业经济研究所以及各地的农业合作社等机构，为保险政策制定提供基础数据。
（二）良好的农业保险法律法规基础。美国每五年左右修订一次农业法案，政府先后制定了100多部专项法律，形成较为完善的农业法律体系。早期美国《农业法案》在农业生产、市场供求、产品出口等方向对国内农产品生产和贸易进行了保护，并给符合条件的农业保险公司提供补贴和再保险。2018年出台的《农业提升法案》，进一步提升了农业补贴额度和补贴范围。日本农业保险发展也比较早，1938年正式颁布了第一部《农业保险法》，后该法案又经多次调整修订，农业保险制度逐渐趋于完善。2017年，日本将农业收入保险正式载入《农业保险法》，从此农业收入保险开启了法制化运行。
（三）进行科学的业务运行机制设计。美国农作物收入保险是由联邦作物保险公司负责保单的设计和定价；私营保险公司进行经营和代理，负责保险产品的销售和理赔服务的单轨道运营模式；保险业务的监管由美国风险管理局负责，对购买收入保险的农民直接给予收入补贴，最大限度地保证了农民收入；美国农业部为私营保险公司提供再保险，分散了大灾风险和私营保险公司的经营风险。日本政府及相关部门充分准备农业收入保险试点工作，建立了以联合共济、互助合作为组织形式的农业保险组织体系，实施三层次农业保险体系，能够更好地满足参保农户需求。
（四）构建多样化的收入保险产品体系。美国自1996年推出农业收入保险以来，逐渐形成了以普通作物、特色作物、全农场收入和区域收入为保障对象，基础产品和增强产品相结合，层次清晰、保障有力的收入保险产品体系。目前，美国农业收入保险仍在不断深化、扩展，其保险产品持续增加、保险标的不断扩充，使农业生产者能够结合自身情况选择相应的风险保障。相比之下，日本农业收入保险的保障范围更宽广，将种植业和养殖业和各类设施都纳入农业收入保险的保障范围，形成了复合型农业保险产品体系。
四、对我国的启示
美国和日本农业收入保险的实施背景和机制相似，都是为了弥补国内原有保险制度的不足，增强农业竞争力并符合国际WTO绿箱规定。但两国的制度体系存在很大差异，美国采用以风险管理局为主、商业保险公司为辅的运营模式，而日本则是政府主导的共济制保险体系。我国在农业收入保险试点工作中，应充分考虑我国农业发展现状，借鉴美国和日本的成功经验，探索符合国际规则、与乡村振兴战略目标一致的收入保险制度体系。
（一）加强农业基础数据积累，完善定价机制。由于我国期货市场尚未成熟，仅适用于已上市的部分大宗特色农产品。短期内，保险期货定价模式难以大范围推广。因此，对于短期内的大宗农产品，可借鉴美国的模式，以期货市场价格为参考来确定农产品价格。对于未在期货市场上市的农产品，可以借鉴日本基于历史价格的方法来定价。我国农业收入保险发展需尝试多种定价机制，以期货价格、区域性定价和权威机构发布的定价为基础，同时参考农户历史平均收入来锁定预期收入。为完善农业定价机制，需建立可持续的农产品价格体系，并加强政府相关政策的制定和实施。
（二）推进农业保险法治化，加强政府支持。收入保险作为我国重要的农业保险产品，尚缺乏统一的法律保障和支持措施，要想加快推广，首先应推进农业保险的法制化，通过立法明确各地政府在农业保险工作中的职能和作用，确立国家的投入和政策保护措施，使其在一个受监管、有保护的环境中发展起来。此外，农业收入保险能否全面展开，还要看各级财政补贴力度的大小，地方政府的财力不足，也会导致未来收入保险发展受阻。我国在实施农业保险的补贴过程中可以调动中央财政的再分配功能，从投保人和保险人出发，因地制宜地加大对农业收入保险的补贴，以此减轻农户和保险公司的压力。
（三）创新保险种类，拓宽保障范围。目前，我国农业收入保险的承保对象主要有水稻、大豆、玉米和一些地方特色农产品，保障水平单一，配套性差，不能很好地满足不同需求的农户需要。在今后的发展中，可以借鉴美国、日本政府对保险品种的配套以及在险种加入上的限制，进一步提高农业补贴政策的实施效果。同时，各地应根据农业农村发展情况，因地制宜探索适合本区域农村保险工作的具体方案，不断创新农业收入保险品种，将保障范围拓展到农业生产资料、农业机械等方面，全面覆盖农户生产经营风险，满足不同类型农户农业保险需求。
（四）重视保险机制设计，适应国内国际形势。我国在农业收入保险制度设计上，可以借鉴美国和日本的先进经验。设立专门服务农业保险的机构，如农业保险局或农业风险局等。以提升小农户竞争力和农业整体竞争力为目标导向，兼顾国情及WTO国际规则，打造具有中国特色的农业收入保险制度体系。同时，加强对新型农业保险的推广及宣传工作，引导多元资金向农业保险靠拢，充分发挥农户投保积极性，建设保障程度更高、更全面的农村社会保障体系。
（作者单位：湖南农业大学）
主要参考文献：
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