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| 东西部协作中跨区域经济合作政策探索 |
| 第730期 作者：□文/唐重振 黄彦庆 时间：2024/6/1 11:07:12 浏览：45次 |
［提要］ 区域发展不平衡是各国经济发展中普遍存在的问题之一，我国通过东西部协作实现跨区域合作，减少发展不平衡。为进一步厘清东西部协作中跨区域合作政策，本文以粤桂合作特别试验区作为案例，对粤桂合作特别试验区相关政策文本以“政策工具——政策目标”二维分析框架为基础进行分析，提出在东西部协作中跨区域经济合作通过均衡使用政策工具实现政策目标；完善环境型工具，推动东西部政策落实，多政策工具推动，促进跨区域经济发展等政策建议，推进实现共同富裕。
关键词：东西部协作；跨区域经济合作；政策工具
课题项目：广西高等学校千名中青年骨干教师培育计划人文社科类立项课题：“西南民族地区乡村振兴与新型城镇化融合发展研究”（编号：2021QGRW063）
中图分类号：F061.5 文献标识码：A
收录日期：2023年9月15日
区域发展不均衡是各国社会经济发展中普遍存在的问题之一，尽管经济学上提出“涓滴效应”与“虹吸效应”来缩小区域发展差距，但都存在一定的缺陷。
20世纪70年代，我国为了解决地区发展不平衡的问题，提出来以东部发达地区对西部欠发达地区进行对口帮扶。随着我国经济社会不断发展，2021年我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。自此，共同富裕成为了我国的奋斗目标。在此基础上，东西部扶贫协作正式改名为东西部协作。东西部协作是平衡区域发展、促进共同富裕的经济政策，也是我国一项特有的跨区域协作治理政策。新时代下的东西部协作对于实现共同富裕具有重要的意义，是一项跨域治理策略，是实现共同富裕的重要理论路径。
一、案例呈现与研究设计
（一）案例选择。案例选择应该遵循代表性、典型性等原则。首先，粤桂合作特别试验区（以下简称“试验区”）是我国唯一横跨东西部省流合作区，具有一定的代表性。其次，试验区是由两省（区）共同赋予支持性政策，与东西部政策相叠加，施行政策“择优选用，先行先试”的大胆尝试。试验区未来还有很长的深化发展阶段，对于地区进行东西部协作发展具有借鉴意义。
（二）案例概况。随着我国经济高速发展，跨省合作交流越发频繁，跨区域经济合作也成为了当下区域经济研究的重点与热点。广东省作为经济大省，在产业发展以及高科技等领域处于全国领先地位，广西壮族自治区拥有丰富的矿产资源，两省（区）在地理上毗邻，因此在跨区域合作上，两省（区）之间有着天然的优势。试验区是国家实施经济发展战略试验区之一、区域发展战略中珠江-西江经济带的重要组成部分，是我国唯一横跨东西部省流合作区。
发展阶段、实现条件以及政策目标等都会改变政策工作的选择，在不同阶段与区域条件下政策工具选择具有差异性。通过对试验区发展经历阶段进行总结与归纳，能够更加清晰地发现在不同阶段下政策导向与政策工具的使用情况。2011年12月11日，广东省人民政府与广西壮族自治区人民政府在北京签署《“十二五”粤桂战略合作框架协议》，提出建设试验区构想；2014年10月14日，在《国务院关于珠江-西江经济带发展规划的批复》和《广东省人民政府、广西壮族自治区人民政府关于同意粤桂合作特别试验区总体发展规划的批复》的要求下，为进一步加快推进试验区建设，试验区联合启动仪式在广东与广西的交界处举行，标志着试验区正式开始建设成立。因此，将试验区发展过程分为：从2011年12月至2014年9月为萌芽阶段；2014年10月至今为发展阶段。
（三）数据来源。为了深入分析试验区的政策，将搜索政策时间跨度设置为2011～2023年，以“粤桂合作特别试验区” “粤桂合作” “粤桂试验区”等为关键词从北大法宝、广东省人民政府网、广西壮族自治区人民政府网等获取政策文本，通过大致阅读后剔除相关性低的政策文本以及失效的政策文本，最终确定共有53份政策进行政策文本内容分析。
（四）二维分析框架构建。本文对政策的内容分析基于政策工具理论，构建从2014年至今有关试验区的相关政策的“X-Y”二维分析框架。其中，X维度属于政策工具维度，包含需求型、供给型以及环境型这三种不同政策工具；Y维度代表政策目标维度，代表相关政策制定的方向。
1、X维度——政策工具维度。政策制定过程中，政策工具能够起到重要作用，是“政府用来实现某种政治目标的手段”。本文选取Rothwell和Zegveld的“X-Y”模型，该模型强调了推进政策项目过程中需求与供给的促进作用和调试功能，此分析模型运用更加广泛，适用于研究试验区的政策文本。为了更好地解释与研究试验区政策文本内容，在基础模型上将供给型、环境型以及需求型进行更进一步的补充和解释，如表1所示。（表1）
2、Y维度——政策目标维度。政策目标是指对于国家的基本价值和原则或是对问题的对应路径，而实现政策目标的基本途径是通用对政策工具的使用。通过对试验区有关政策的目标内容进行梳理与分析，本研究最终以提高试验区承载力、优化试验区服务、加强试验区发展、提高试验区可持续发展能力以及招商引资为政策目标进行分析，并且5个政策目标之间具有一定的可区分性。（表2）
二、研究结果与分析
本研究对试验区的政策文本内容进行分析，利用NVivo12.0软件以“政策工具-政策目标”的二维分析框架对政策文本进行类型编码，并由两个编码员在独立编码后进行匹配，匹配结果通过Kappa系数，确定该编码是客观的。
（一）萌芽阶段文本分析。在萌芽阶段一共有11份政策文本，将政策工具维度与政策目标进行交叉分析，结果如表3所示。供给型政策工具在所有工具类型中占比最高，达45.2%。在供给型政策工具中，基础设施建设占64.3%、公共服务平台建设占21.4%以及产业发展占14.3%；在环境型政策工具中，生态环境建设与金融财税均占36.4%、管理制度占27.2%；从总体上看，需求型政策工具使用最少，需求型政策工具仅仅占了19.4%，其中关于合作交流只出现了1次。（表3）
在政策工具中，供给型工具占比最大，高达45.16%。从整体上看，三个政策工具中对于需求型的政策工具运用较少，在优化试验区服务的政策目标上利用的政策工具也很少，只有在提升试验区承载力上运用政策工具占比最多。
（二）发展阶段文本分析。经过爬梳之后共获得42份有效政策文本。在42份政策文本中，共使用了175个政策工具，其中供给型占据57个、环境型占据101个、需求型占据17个。在分析结果中，对于环境型政策工具使用最高，达到57.7%，需求型政策工具使用最少，占比9.7%。（表4）
（三）研究发现
1、使用政策工具全面，但使用比例失衡。在对试验区53份政策文本分析之后发现，在政策工具的使用上，关于供给型、需求型以及环境型这三个政策工具均有涉及。但在其使用比例上，出现了部分工具使用过少，使用比例失衡的情况。在萌芽阶段内，对于需求型政策工具使用比例较低，仅占总工具使用不到1/5；同样的，在发展阶段内，需求型工具使用比例也不超过1/10。不管在萌芽阶段还是发展阶段，都对于需求型政策工具的使用占比偏少，使用工具不均衡。需求型政策工具是减少市场不稳定性以及拉动技术创新与新产品开发等方面的拉动力。因此，应该合理地、均衡地使用政策工具，完善政策工具推动实现政策目标。
2、环境型政策工具占比高，但子类型使用不均衡。在文本交叉分析结果中，环境型政策工具在三个工具类型中占比较高，在发展阶段高达57.71%。政策重视对于环境型政策工具的使用，充分说明试验区对于外部政策环境予以重视。但是，试验区对于生态环境保护出台相关政策上使用政策工具占比少，没有提出相应限制的法律条例，环境型政策工具创造良好的外部环境的效果有限，从而间接影响试验区发展。缺少子类型中的生态环境建设，很有可能会造成在生态发展方面的缺失，不利于试验区的总体发展。
3、部分政策目标只有单一政策工具推动。为了避免单一政策工具的失灵导致的达不到期望的政策目标，一般都会利用各类工具互相作用与影响来实现政策目标。但是，在研究中发现两个阶段内对于某部分的政策目标仅使用了一种政策工具进行推动。例如，对于提高试验区承载力、优化试验区服务以及招商引资这三个政策目标，只使用了单一的政策工具类型，供给型政策工具单独使用在提高试验区承载力与优化试验区服务上；需求型政策工具单独使用在实现招商引资目标上。
三、东西部协作中跨区域经济合作政策探索
综合本文对于试验区政策文本内容的分析，应该加强对需求型政策工具的使用，推动多工具结合来实现政策目标，完善在东西部协作背景下的跨区域经济合作政策，推动跨区域经济合作的发展。
（一）均衡使用政策工具，实现政策目标。在使用政策工具上，应该做到协调的同时，还要兼顾，不要仅仅单一使用部分政策工具，需要加强对需求型政策工具的使用。需求型政策工具主要是以招商引资、对外贸易、示范工程以及宣传推动等拉动型政策构成。通过需求型政策工具的均衡使用，能够激发企业创新与高质量发展，在跨区域经济合作政策中要平衡对于政策工具的使用，扩大对需求型政策工具的组合运用。东西部协作制度可以通过打造好粤桂合作特别试验区这一个招牌，进行宣传与招商引资，树立对跨区域经济合作的信心，以推动其他东西部地区进行跨区域经济合作，拉动经济增长，平衡东西部地区之间的差距，实现共同富裕。
（二）完善环境型工具，推动东西部政策落实。生态环境建设政策能够使试验区维持良好的发展环境，有利于试验区进行可持续发展。通过完善环境型政策工具的使用，包括完善生态环境建设子类型政策工具，提高生态环境保护，创建良好的东西部政策发展环境，能够使东西部政策得到持续的发展，建立起完善的环境保护体系，对东西部政策的落实建设之处加强资源利用与循环经济，推动经济社会与生态环境保护的协调发展。
（三）多政策工具推动，促进跨区域经济发展。在未来的跨区域经济合作中，对于政策制定上，可以多加使用多种政策工具类型推动政策的落实。同一个政策目标可以同时利用供给型工具巩固区域经济发展成果，有效衔接跨区域经济合作直接推动作用的政策；利用需求型工具拉动跨区域经济发展，减少阻挠性因素和降低不利影响；利用环境型能够衔接东西部政策促进作用。三种政策工具共同推动，落实东西部协作，从而有效实现巩固拓展脱贫攻坚成果，实现共同富裕。
（作者单位：桂林理工大学公共管理与传媒学院）
主要参考文献：
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